11月28日，《紐約時報》刊載了一篇張化橋先生關于中國農村衰敗的觀察文章，雖著筆之處多有夸張之辭，但其觀察卻切中要害：國家權力退出農村生活后，導致了農村衰敗。筆者恰好對近些年來基層治理狀況有所觀察，希望有助于解釋張先生所觀察到現象。

　　一、基層治理現狀

　　就基層治理的樣態而言，世紀之交的稅費改革是一個明顯的界分點。

　　簡單地說，稅費改革之前，也就是上世紀90年代的鄉村治理危機，是由農民負擔問題引發的，與之相關的是機構臃腫、基層政權腐敗等“三農”問題。稅費改革尤其是免除農業稅之后的這些年，基層治理的問題主要是由征地拆遷和維穩等政策引起的，是城鎮化與國家治理轉型過程中，基層行政無序的問題。

　　兩個時期的基層權力衰退，發生的領域不一樣，且無必然的邏輯關系，但最終表現卻是一致的：干群關系緊張。

　　這就不得不引起人們的深思，為何干群關系緊張的局面難以處理?

　　按照稅費改革及鄉鎮綜合配套改革的設想，稅費改革已經將基層政權加重農民負擔的途徑釜底抽薪了，鄉鎮綜合配套改革的目標也是要將鄉鎮政府建設成為公共服務型的政府。就國家與農民的關系而言，學者們主要擔心的并不是鄉鎮政府繼續剝奪農民利益的問題，而是鄉鎮政府變成為“懸浮型”的政權之后，基層無法有效提供公共品供給的問題。很多經驗也證實了這一判斷，很多鄉鎮政府由于缺乏行政資源，只能變成“維持會”。 近些年基層權力衰退的情況與這個背景有關。

　　缺乏行政資源的鄉鎮政府，不得不另辟蹊徑尋找財源以維持自身運作。因此，“爭資跑項”成為稅費改革后大多數中西部基層政權的中心工作。

　　“爭資跑項”代替“要糧、要人”(農業稅費征收、計劃生育)成為鄉鎮政府的中心工作，造成兩個后果：一是基層政權在日常治理過程中幾乎失去了與農民聯系的紐帶，無法有效地掌握民眾的所思所想，也不可能有效回應群眾需求，因此，相較于稅費改革前，基層干群關系弱化了不少，民眾對基層政權的怨氣主要是基層政權的不作為問題;二是基層政權為了實現“爭資跑項”的目標，卻又不得不在特定時期完成征地拆遷工作，因此，“事件性”治理是不可回避的。

　　這很容易讓民眾對基層政權產生一種看法，即要農民利益的時候，基層政權變得積極起來了;一旦不需要農民利益，卻本能地躲避治理責任。可想而知，民眾怎么可能理解、配合基層政權的中心工作?當基層政權本身具有“廠商”性質時，官民之間的討價還價，以至于糾紛的產生就幾乎是必然的了。

　　此外，表面上看，稅費改革后的基層政權轉變成了一個服務型的政權，但是，其在政權體系中的地位并沒有改變。簡言之，在壓力型體制并未根本改變的情況下，基層政權的行為邏輯很大程度上取決于上級的考核。在GDP考核并未根本改變的情況下，就不難理解地方政府為何急于招商引資，幾乎所有的強拆事件都與此有關，宜黃事件就是一個典型。地方官員所說的“沒有強拆就沒有新中國”盡管是政治不正確的話，但卻是大多數地方行政的真實邏輯。

　　在計劃生育的國策并未發生根本改變的情況下，基層計生部門就不能不認真對待計生檢查，或者認真應付，依靠造假蒙騙過關，或者鋌而走險，如安康的基層計生部門，為了摘掉黃牌，鬧出矛盾。在維穩變得越來越重要，以至于成為影響基層政府政績的關鍵指標的情況下，就不難理解基層為何不惜一切代價“截訪”，宜黃事件中宜黃縣政府之所以冒著必遭媒體譴責的后果演繹“機場截堵”這一幕大劇，是因為他們清楚地知道，鐘家赴京上訪且造成不良社會后果對地方官員而言意味著什么。

　　總體上看，世紀之交的基層治理轉型遠未成功。稅費改革雖然切斷了基層政權直接向民眾汲取資源的渠道，卻也同時消解了基層政權積極參與鄉村治理的動力，因此，基層政權轉變為公共服務型的政府，既無資源，也無動力;同時，基層治理模式并未改變，基層政權仍然在壓力型體制下運作，其日常運轉仍然依靠中心工作的方法來維持，雖然稅費征收退出了基層政權的中心工作，但卻增加了維穩和招商引資。而恰恰是這兩個新的中心工作，導致了基層權力衰退衰退。

　　二、基層權力衰退的基本邏輯

　　那么，這些年基層權力衰退的基本邏輯是什么呢?它與20世紀90年代的鄉村治理危機有何差異?

　　簡言之，20世紀90年代的基層權力衰退，是在干群關系過于緊密的情況下，處于強勢地位的基層政權不斷侵蝕社會利益的結果，基本上屬于“強國家—弱社會”的病灶;而近些年的基層權力衰退問題，則是基層治理能力不足的情況下，無法真正滿足民眾的公共品供給需求導致的結果，是“弱國家—弱社會”的病灶。這一邏輯的變化，是基層治理轉型的必然結果。

　　20世紀90年代的鄉村治理，無論是稅費征收，還是計劃生育工作，絕大部分民眾都是被治理者，且治理過程與民眾的日常生活密切相關，因此，基層政權與普通民眾有非常密切的接觸。由于治理任務極重，基層政權幾乎無法單獨完成工作，因此，絕大多數村干部都成為基層政權的代理人，其結果是，基層政權進一步將國家權力的觸角深入到了社會中。

　　國家權力的強大，盡管解決了基本的公共服務問題，基層政權較為有效地供給道路、水利、教育等公共品，也承擔了治安、糾紛調解等公共服務，但也制造了大量問題。一方面，農民負擔過重，民眾普遍不滿，另一方面，基層政權為了有效地刺激“代理人”的積極性，普遍容許鄉村干部腐敗，甚至默許“惡人治村”，事實上形成了鄉村利益共同體。這一權力的利益網絡，不僅壓制了普通民眾的不滿，也壓制了釘子戶和上訪戶的反抗，因此，維穩問題還不是基層矛盾的焦點，只是由基層政權壓制所導致的農民負擔問題惡性案件，顯示了基層的失序。

　　近些年的鄉村治理，村干部普遍從“代理人”的身份中解脫出來，鄉村利益共同體已經瓦解，基層政權也很難再從日常治理中汲取資源。

　　但與此同時，造成了兩個意想不到的后果：第一，基層治理能力急劇弱化。20世紀90年的鄉村治理危機，已經讓基層政權的合法性流失了不少，一旦村干部不再是政權代理人，則對于基層行政而言，無異于雪上加霜，基層政權基本上失去了做群眾工作的能力，也失去了日常治理的功能。第二，由于失去了有效的國家權力監控，村干部本身有可能蛻化為“贏利型”的經紀人，既獲取公共利益，又侵占農民權益，烏坎事件中的村干部基本上屬于此類人。更重要的是，村莊的邊緣人開始崛起，釘子戶和無理上訪大量產生，并因此慢慢改變了基層治理的生態。

　　這一生態的改變，決定了近些年基層權力衰退的基本邏輯。

　　首先，失去了基層治理能力的基層政權，無法回應普通民眾對公共服務的訴求，導致其20世紀90年代開始的合法性喪失問題進一步惡化，基層行政面臨更大的社會壓力。

　　其次，無法從基層獲得回應的民眾，傾向于向更上級政府上訪，隨著上訪的增多，信訪和維穩問題在考核體系中占的比重越來越多，基層政權在壓力型體制中面臨更大的壓力。

　　再次，處于上級和社會雙重壓力之下的基層政權，其治理術越來越捉襟見肘，長期在踩法律和政治的高壓線，終難避免制造一些惡性事件。

　　尤為重要的是，隨著公共媒體的崛起，任何一次行政失誤對基層政權而言都有可能是致命的。從孫志剛事件開始，媒體在個案推動公共政策變化方面的技巧越來越嫻熟，無一例外的，地方政府都是媒體事件中的眾矢之的。并且，從宜黃事件開始，媒體逐漸擺脫了報道者的角色，更為積極地介入釘子戶抗爭事件中，一定意義上已有抗爭專家的功能。難以想象，如果沒有媒體的參與，會出現“機場圍堵”之類的抗爭劇目，也不會將微博這一新的媒體技術運用于抗爭政治中。客觀上，媒體政治的出現，將行政結構所決定的基層治理困境放大了，且無形當中進一步改變了基層行政的生態，基層政權的行為愈加小心翼翼。

　　很顯然，在這種基層治理生態中，理性的基層政權應該是消極行政的，應盡量避免與民眾發生關系，尤其是要想盡辦法擺脫釘子戶和無理上訪戶的糾纏。可問題是，“維持會”的狀態和壓力型體制逼迫基層政權在一些中心工作上積極行政，而一旦積極行政，就會出問題。一言蔽之，表面上看近些年基層權力衰退是基層政權積極行政的結果，但本質上是基層治理能力不足的情況下，基層治理術失效的結果，這是與20世紀90年代的鄉村治理危機根本區別所在。

　　三、基層政府的自我保護機制

　　讓公眾不太理解的是，盡管每一個媒體事件中，地方官員都受到了問責，但多數官員仍可以在問責期過后復出，問責似乎很難“硬”起來。如何理解這一現象?還需要回到基層行政結構中去理解。

　　在村干部普遍成為“贏利型”經紀的情況下，20世紀90年代的半正式行政漸趨消解，基層行政很難再依靠準官員進行“簡約治理”，基層政權承擔了絕大多數地方行政事務，一旦出現惡性事件，正式官員面臨問責的風險極大。

　　1993年安徽利辛縣的丁作明案中，村民丁作明因宣傳抵制基層加重農民負擔而遭鄉村干部陷害，在派出所被聯防隊員毆打致死，最終的責任追究主要在村干部和聯防隊員，關鍵的鄉鎮干部只因領導責任受到牽連。而現在很難再找到鄉村利益共同體的案例，村干部難以成為基層政權的替罪羔羊。

　　烏坎事件的實質并非基層行政失控問題，而是村干部演變成為“贏利型”經紀的問題——盡管從寬泛的意義上看，也可以被看作是基層行政失控問題，因為基層政權有監督、指導村民自治的責任，烏坎村所在的基層政權顯然沒有起到這一作用。最近發生在安康的基層計生部門強制引產大齡孕婦事件，壓根就沒有村干部的影子，這在20世紀90年代幾乎是不可想象的事。

　　基層政權及其官員為了保證行政的安全，就會想盡辦法解決這一問題。第一，大量創造新的非正式行政手段以彌補正式權力的不足。比如，在拆遷和維穩這些中心工作中，采用“連坐法”，讓地方官員做自己親戚朋友的工作，通俗的表述是“你要我的帽子，我就要你兒子的飯碗”，在《行政強制法》未出臺之前，普遍采取斷水、斷電等軟暴力迫使拆遷戶就范，默許甚至慫恿黑惡勢力威脅釘子戶，通過陪上訪戶打麻將，在其家門口安攝像頭監控以及“人民內部矛盾人民幣解決”的辦法維穩。

　　第二，大量雇傭非正式工作人員參與基層行政。這尤其體現在城市基層的治安聯防、城管等領域，因此，一旦出現行政過錯，擔責的往往是“零時工”。農村的村干部不再具備基層政權“代理人”功能后，地方政府也開始在拆遷等工作中進行“市場化”運作。

　　第三，在基層行政中更加注重保護自己。如在強制執法的過程中全程錄像，甚至邀請媒體參加，這已是通行做法，“打不還手、罵不還口”等柔性執法手段也被大量采用。正因為如此，在2009年成都唐福珍案中，現場執法的金牛區城管執法局幾乎免責，2010年宜黃事件中的強拆現場和“機場圍堵”現場，地方政府并沒有明顯違反拆遷條例和信訪條例，否則很難有一幕幕的抗爭表演，調查組的最終結論也是宜黃縣政府“全程合法合規”。近日的安康事件，基層計生部門顯然也做了充分的免責準備，即為了避免暴力執法的追責，通過征收4萬元社會撫養費這一杠桿，迫使孕婦及其家人“自愿”接受終止妊娠手術，事件曝光后，鎮坪縣曾家鎮人民政府也是這樣回應外界質疑的，只不過，這一解釋并未獲得公眾理解。

　　很顯然，在基層政權想盡辦法避免“執法犯法”的情況下，基層權力衰退的可能性是比較小的。一旦發生“失控”事件，上級政府嚴格追責的理由也是不夠充分的。在成都唐福珍事件中，金牛區政府事后認定唐福珍暴力抗法，現場帶隊執法的城管執法局局長鐘昌林只是以現場處置不力的原因停職接受調查。與此類似，宜黃事件中，2010年9月10日拆遷自焚事件發生后，地方官員仍在原崗位上進行善后處理，只是在鐘家持續抗爭及媒體不斷施壓的情況下，撫州市決定處理地方官員。媒體曾一度歡呼這一處理是針對拆遷自焚事件問責而言的，但事后證明，問責的理由是善后處理(維穩)不力，一年過后，原宜黃縣委書記、縣長雙雙復出。像近日安康事件中基層計生部門具有明顯的違法違規(國家明令禁止大月份引產)的行為，是極為少見的，某種程度上，反映了宜黃事件過后一些當地官員評價的，這是因為一線行政人員“工作能力不足”，或“運氣不好”，上級政府對這些官員進行追責并沒有任何手軟，6月14日安康市政府決定，安康事件相關責任人鎮平縣計生局局長、曾家鎮鎮長及曾家鎮計生辦主任停職檢查，事件查清后追究法律紀律責任。

　　猜度官員問責制度不夠硬是沒有道理的，因為，當前的基層行政已基本上適應了現有的官僚運作機制，其行政技術也較為有效地應對了剛性的法律法規限制，在地方行政保護意識足夠強的情況下，偶爾為公眾關注，成為媒體事件，追查的結果也最多是有行政瑕疵，因此，為了平息輿論，主要是以另外的理由進行問責的——因為，只要是媒體事件，無論地方行政是否有瑕疵，都必須負維穩不力的責任。

　　四、基層權力衰退的根源

　　很明顯，基層權力衰退的關鍵并不在基層，是基層治理轉型與鄉土社會變遷雙向運動的結果，解決基層權力衰退的關鍵也不再基層，而在基層治理生態。

　　基層治理轉型是自上而下進行的，這一轉型的負面后果是，干群之間幾乎沒有日常互動，基層政權沒有進行群眾工作的動力，他們更愿意去爭資跑項以維持基層行政的運作，滿足GDP考核要求;群眾也沒有尋求基層政權滿足其訴求的耐心，他們更愿意到上級政府上訪。可問題是，上級政府不可能完全繞開基層政權直接治理基層社會，也無更多精力應對民眾上訪，因此，進一步加強了基層維穩的責任。由此，基層行政陷入了這樣一個怪圈：基層治理能力不足→招商引資→群眾上訪→維穩壓力→基層治理(上訪)釘子戶→進一步消耗基層行政能力。

　　造成這一狀況的基礎是，基層行政所處的壓力型體制并沒有改變，經歷了20世紀90年代的鄉村治理危機，中央政府已不太信任基層政權，因此，一些基層治理行為有意繞開基層政權進行，如糧食直補等惠農資金直接轉移支付給農戶，農村交通、水利、教育等基礎設施建設通過部門以項目制的方式進行財政轉移支付，一些扶貧項目也以類似的方式進行，這使基層政權失去了治理資源。但是，自上而下的考核體系卻仍要求基層政權承擔必要的責任，比如，計劃生育工作仍是一票否決的考核指標，近些年增加了招商引資和維穩的考核壓力，基層行政的困境可想而知。

　　加劇這一狀況的因素是，由于鄉村利益共同體已經解體，村莊權力結構發生了劇變，很多村干部蛻化成為“贏利型”的經紀，無心也無力壓制混混等村莊邊緣人的崛起，基層社會出現了大量的逐利階層。這一階層呼應了基層治理轉型，構成了基層維穩壓力的主要來源，他們廣泛存在于釘子戶和無理上訪戶中，有證據表明，謀利型上訪已成為信訪體制中的舉足輕重的因素。

　　因此，解決基層權力衰退的核心是，從根本上改變當前基層行政的生態，在加強對基層政權監控的同時，大力強化基層行政能力，重新引導基層行政進入社會，有效規制村莊豪強和邊緣人行為，既呼應群眾需求，又接受群眾監督。

　　附文：張化橋：亟需政府干預的中國農村衰變

　　去年年底，我回到中國農村的兒時家鄉，發現我的哥哥出門前要在自己腰帶上系把刀子，我問為什么，他說“現在沒以前那么安全了。”

　　在經歷了數十年的失敗政策、被國家遺忘之后，這個我曾在此長大的平靜、田園小村，就像中國很多其他農村鄉鎮一樣，已經因傳統社會規范的崩潰而崩潰了。和我年齡相仿的農村人，寧愿回歸過去的老時光。

　　對于那些對國家近代史的記憶還停留在毛時代的中國人來說，懷舊可能有些不可思議。1949年共產主義革命之后，這些政策帶來了經濟災難、饑荒和大規模死亡。但1970年代中期——大饑荒之后、文革晚期——長大成人的我們這一代人，沒有經歷過最困難的時期。我的長輩則寧愿不談過去的不好，這是中國人的典型性格。

　　我的童年適逢中國一個獨特的時刻：我們仍過著傳統的鄉村生活，已經把毛的政策拋在一邊，但又尚未陷入資本主義的瘋狂之中。那時，家庭觀念很強、犯罪很少、鄉間風景很原始。我們不介意過窮日子——七十年代初，我上小學三、四年級時，整個學校甚至連本教科書都沒有。我們生活的社區和平寧靜、關系緊密。

　　但后來，中國傳統的社會結構被割裂，其中農村的衰變最為明顯，在這里，家庭分離、犯罪率攀升、環境能要了人的命。很多過了幾十年國不擾民開心生活的人，現在卻迫切想要政府干預自己的生活了。國家必須做些事情，重建衰落的鄉村生活。

　　1970年代末開始，人民公社分裂成家庭耕地，這促進了農村的生產力和農村居民的自由。農民忽然有權決定種什么莊稼、怎么種，以及如何賣掉自己的收成和其他東西了。很多人決定離開土地，去東南沿海的新興城市打工。然后，他們從外面的世界帶回了收入和新穎的知識。很多人還帶回了急需的技能，開辦了自己的工廠。這一黃金時代也被譽為鄧小平經濟解放政策的勝利。

　　農村復興時代到1990年代中晚期就結束了。受央行印鈔驅動，銀行信貸不計后果的增長令通脹率持續多年維持在兩位數高位，農村居民的收入迅速縮水，城鄉差距擴大。城市居民平均月收入從二十年前的幾百元躍升到今天的約4000元(合650美元)，而農村居民的收入則遠遠落后。

　　更重要的是，隨著住房私有化政策的推行，城市房價成倍飆漲，很多地方漲了5到6倍，而與此相比，農村房屋則升值有限。太多農民錯過了中國的房地產熱潮，這也成為城鄉財富差距巨大的原因之一。

　　地方政府也沒發揮什么積極作用。隨著越來越多農民涌向沿海城市的工廠，地方政府開始層層腐化和被忽略。最終，工廠在農村附近的鄉鎮出現，湖水被抽干，河流和空氣被污染。在此過程中，農民付出了太高的代價。專家估計，中國有約450個癌癥村鎮，那里的癌癥發生率遠高于平均水平。而我所在的村子里，則有人四五十歲就死于不明疾病。

　　我的家鄉湖北荊門農村的狀態在整個中國很普遍。這里，道路不再好走，十多年沒有維修過了;社區建筑被推倒，上次回家的時候，就只看到了遍地塵土和瓦礫。

　　農村家庭深受其苦。2011年的有關報道指出，農村地區自殺率是城市的三倍。我的叔叔就被他長大成人的孩子趕出了家門，生活在臨時搭建的窩棚里，四年前上吊自殺了。他也一直沒有從再往前兩年、妻子去世的痛苦中走出。

　　在農村，父母雙雙外出打工、孩子留守家中的現象非常普遍。約6000萬兒童正過著這樣的生活。他們大部分由祖父母帶大，有超過3%的兒童——數百萬人——只能自己照顧自己。留守兒童常常不得不面對孤獨(很多都沒有兄弟姐妹)和無助。有報道說，留守兒童遭遇性虐待的比率正在上升。

　　與此同時，農村的輟學兒童越來越多。一項研究指出，農村地區至少有2000萬學齡兒童沒有上學，或者說輟學率達十分之一。我在1970年代就讀的小學十年前就因學生人數減少而解散了。結果是，剩下的學齡兒童必須每天走8公里的泥路去其他小學上學。

　　還有很多男人進城打工、妻子和孩子留守農村的情況，一家人團聚的日子一年中只有幾天。距離、情緒和經濟壓力令家庭分崩離析。

　　Learning Weekly指出，中國農村地區的離婚率在1979年到2009年之間翻了四倍。新加坡《聯合早報》及中國政府大量出版物則報道，中國農村很多地區已陷入無政府狀態，犯罪率攀升，選舉舞弊。

　　北京過去幾十年來下放權力的努力對這種社會衰敗起了重要作用。村一級領導干部的選舉常常是暗箱操作，腐敗猖獗。“國退”造成了危險的權力真空，不少村民只能自生自滅。農村很多人甚至開始談論起黑幫幕后操縱權力的話題。

　　罕見于共產主義時代的犯罪事件正在增加。外界很難獲悉有關犯罪的數據——警方也不公布這些數據。在農村地區，只有最極端的犯罪才能得到報道，另外有些可怕的案件則被忽略。幾年前，我有個表親在一起婚外戀事件中差點兒被另一名村民及其親戚打死，我的親戚報案了，但警方從未跟進這個案件。

　　過去，村鎮官員擁有權力和資源調停爭端，包括家庭暴力。警察會到最偏遠的村落巡邏。而如今的警察似乎只會待在城市，村領導不掌握干涉社會問題的資源，大約10年前“農業稅”的取消增加了地方政府的財政壓力。

　　隨著政府繼續執迷于經濟增長率，不平等和環境破壞——尤其在農村地區——悄悄成為了更大的挑戰。無論自由主義人士如何評價這種不盡人意的后果，中國農村很多人，尤其是像我親戚和我同村村民一樣貧窮的農民，都希望政府能更多干預農村事務。很多地區都有農民結群上訪，要求政府干預土地糾紛、污染和選舉舞弊。

　　中國農村地區的苦難是深重的，也是可以解決的。政府和公眾必須從陰影中走出，并優先考慮重建農村生活的事務。國家擁有財政資源和能力做事，現在需要的，只是意愿。(本文11月28日原載于美國《紐約時報》，標題為“The Disintegration of Rural China”，王璐菲/譯)

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