【財新網】（記者 林韻詩 常紅曉）“無論是承包地經營權的抵押、集體經營性建設用地的入市，還是農民住房財產權的流轉，都要先搞試點，而且試點是要報批的。”12月6日，農業部部長韓長賦在國新辦新聞發布會上，對農地改革的熱點作出回應。

　　十八屆三中全會《決定》明確，允許農地承包權抵押和融資、集體經營性建設用地可直接進入市場、慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、轉讓等。韓長賦的上述表態被認為是決策者對土地制度改革可能走偏的一種警告。近日，中農辦主任陳錫文也提出類似警告。

　　中農辦主任陳錫文、農業部長韓長賦的表態，要點有三：一是明確“農地承包權”不能抵押，可抵押的僅僅是“農地經營權”;二是“農地入市”僅限“經營性”集體建設用地;三是《決定》所言農房財產權可抵押，并不意味著“宅基地可自由買賣”。

　　農地承包權不可抵押 可抵押經營權

　　中共十八屆三中全會《決定》提出，穩定農村土地承包關系并保持長久不變;賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。

　　此前，中共十八屆三中全會《決定》開放了農地承包經營權的抵押、擔保。有學者分析指出，這將使農民的承包地物權更加完整，有利于保障農民的農地財產權，增加財產性收入。這相當于給8億農民一個選擇的權利，可根據自己的家庭和就業情況，決定是否保留承包地。

　　韓長賦則在12月6日上午的新聞發布會上解釋稱，允許農地承包經營權抵押，抵押的客體是農村土地經營權，不是農地承包權。也就是說，“在承包或者流轉土地上從事農業生產，并處置農產品的權利，所以不是承包權，更不是所有權，而是經營權。”

　　就在發布會召開前一天，12月5日，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文在接受《人民日報》記者專訪時指出，“按照中國現行法律，農民對承包地只享有占有、使用、收益的權利，并沒有處分權，所以土地承包經營權是不允許抵押、擔保的。”

　　財新記者注意到，2003年施行的《農村土地承包法》規定，在農地由農民集體所有的前提下，農民享有“農村土地承包經營權”。而陳錫文和韓長賦的此番解釋，意味著中國決策者放棄了“農地承包經營權”的說法，將把該權利分為兩類，一個是承包權，是一種物權，不能抵押;一個是經營權，可以抵押、擔保。

　　陳錫文還進一步解釋說：為給予農民更多財產權利，“此次中央就把經營權從承包經營權中單獨分離，允許抵押擔保，但承包權作為物權依然不許抵押。這樣，既能緩解農民的貸款難，又能做到風險可控。農民最多失去幾年的經營收益，而不會損失承包權。”

　　土地問題學者指出，把農地承包經營權分為農地承包權和農地經營權兩類。這是一種全新的提法，值得高度重視。值得重視的是，陳錫文還就此指出，未來的農地經營權抵押，“應該明確規定，只有有資質的銀行機構才可以接受抵押擔保的土地。”

　　“小產權房”不合法 宅基地不能自由買賣

　　中共十八屆三中全會《決定》提出，保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。

　　此前，有土地學者分析指出，《決定》明確，農村住房可抵押、擔保、轉讓，意義重大。這是因為，一旦農村住房抵押實現了抵押權，或直接賣掉，這就意味著農民的房屋將轉手。而根據中國現行“地隨房走”的政策，農民的宅基地也將隨之轉讓，即實現了“宅基地買賣”。

　　對此，韓長賦表示，這種理解是有問題的。他指出：三中全會《決定》的上述表述，不能理解為宅基地可自由買賣。他說：“絕不能誤以為農民的宅基地可以自由買賣了”，也不能誤以為“城里人可以到農村買宅基地蓋房子”。

　　韓長賦表示，此次中央政策的出發點是維護農民的權益。而推進土地制度改革，是為了增加農民的財產性收入，而不是為了解決城市建設的用地指標，不是讓城市居民到農村購買宅基地蓋房子，也不是鼓勵工商資本到農村去圈地。

　　陳錫文在接受《人民日報》專訪時也表示，住房財產權可以轉讓，并不意味著農民的宅基地可以買賣。因為農民對宅基地只有使用權，建在宅基地上的住房才是農民的私有財產，而宅基地則屬于農民集體所有。

　　“小產權房”轉正也是遙遙無期。三中全會《決定》公布一周后，11月22日，國土部和住建部聯合發出《關于堅決遏制違法建設、銷售“小產權房”的緊急通知》;11月24日，兩部門召開視頻會議明確：對違規為“小產權房”辦理有關許可和登記手續的，要嚴肅處理，并追究責任，堅決遏制近期“小產權房”回潮之勢。

　　國土部副部長徐德明強調，要準確把握中共十八屆三中全會精神，堅決查處違法建設、銷售“小產權房”行為。無論是國有建設用地還是農村集體經營性建設用地，都必須嚴格遵守土地利用總體規劃和土地用途管制制度，“這是大前提，是前置條件”。

　　農地入市僅限“經營性建設用地”

　　中共十八屆三中全會《決定》指出，要建立城鄉統一的建設用地市場。對此，一些輿論解讀為“農村集體建設用地都可以入市”。

　　在發布會上，韓長賦表示，“現在有些解讀不全面”，按照《決定》，只有農村集體“經營性”建設用地可以入市。

　　韓長賦表示，農村集體經營性建設用地入市，首先需要確權、確地，不能無證轉讓。而且，必須在符合規劃和用途管制的前提下，才可以出讓、租賃、入股。同時，還要規范公開市場操作，不能私下授受。

　　12月5日，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文接受《人民日報》專訪表示，“農地入市”或“農村集體土地入市”是誤讀，是不準確的。

　　陳錫文介紹，農村的集體建設用地分為三大類，即宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。只有屬于集體經營性建設用地的，如過去的鄉鎮企業用地，在符合規劃和用途管制的前提下，可以不改變所有權就進入城鎮建設用地市場，享受和國有土地同等權利，但這部分用地仍歸農民集體所有。

　　陳錫文表示，三中全會《決定》提出的“建立城鄉統一的建設用地市場”，主要指內在機制、定價原則等方面的統一，而不是各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。對此，也有土地學者表示疑慮，認為目前還是應盡快建立城鄉統一的建設用地市場。■

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