宅基地是農村集體組織按照一定標準無償分配給本集體成員用于建造住房的集體所有的土地。我國立法對宅基地的流轉一直持否定態度。但現在一些地方出現了較大規模非法流轉宅基地的現象，為全面開禁宅基地流轉進行辯護的聲音也不絕于耳。十八屆三中全會提出，建立城鄉統一建設用地市場，賦予農民更多的財產權利。2014年中央“一號文件”也明確指出，改革農村宅基地制度，完善農村宅基地分配政策，在保障農戶宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。有關部門要抓緊提出具體試點方案。有些地方政府已經開始著手制定試點方案，農村宅基地的流轉似乎是大勢所趨。
農村宅基地流轉不切實際
目前主張宅基地流轉的主要理由是：法律既然承認宅基地使用權是一種物權，就應當賦予宅基地使用權人充分享有行使、處分宅基地使用權的自由。農民取得宅基地后如何行使，是否將權利流轉給他人，是意思自治支配的事項，不受他人干涉。開放宅基地使用權流轉市場，通過價格機制和競爭機制引導宅基地流向，以發揮宅基地的經濟效益，減少宅基地的閑置。限制宅基地流轉，農民難以通過轉讓、抵押宅基地使用權、房產的方式獲得進城就業、定居的資金，影響城市化進程。呼聲如此的強烈，理由又看似如此的充足，以至于《物權法》在立法過程中也一度出現了搖擺，但最終《物權法》規定有關宅基地使用權的取得和流轉適用《土地管理法》等相關法規的規定。這意味著，只要《土地管理法》維持現狀，農村宅基地的流轉就是非法的。
其實，上述理由都是似是而非的。首先，農村宅基地是否流轉與其物權屬性是不相關的，標的是否流轉并不是物權的本質屬性，流轉只是其實現價值的一種途徑。物權法中的非流通物和限制流通物大量存在。雖然物權是支配權，但自由支配并不等同于毫無限制。其次，所謂發揮宅基地的經濟效益也是不切實際的。因為一戶一宅的宅基地分配政策，農戶一般不會有多余的宅基地用于流轉，即便是進城務工的農民也大多不愿意出賣宅基地而在城市定居。況且宅基地的配給制度也決定了不能追求其經濟效益，否則將在流轉中變異。最后，有需求才有流轉的市場，而宅基地并非在所有農村地區都有流轉的需要。在經濟不發達地區，宅基地本身并不值錢，即便允許宅基地抵押、擔保或者轉讓，對于換取所謂進城資金也只是杯水車薪，甚至抵押或者轉讓不出去。
農村宅基地亟須自由流轉的空間并不大
事實上，農村宅基地亟須自由流轉的空間并不大。據調查顯示，宅基地非法流轉主要集中在經濟比較發達、商品交易活躍的城郊地區或者風景秀麗、交通便利的地段，比如城郊結合部、景致氣候宜人的風景區以及所謂的長壽鄉百歲村所在區。在經濟落后交通不便的地區則鮮有發生。這些地理位置優越的地段不僅會引起城鎮居民的興趣，更會吸引房產開發商的目光。相反，在那些經濟落后地區，宅基地沒有流轉的空間。因此，真正亟須宅基地流轉的是這些地理位置好的地區，而這些地段經濟相對發達，居民們的視野也相對開闊，一般不會輕易地流轉唯一的宅基地，即便是進城務工多年的打工者也是如此。華中師范大學的一項調查顯示，大多數青年農民工不想或者不愿永久地生活在城市或者在城市定居，城市只不過是他們賺錢的臨時居住地。
有些地方以建好的房屋置換農民的宅基地，如果農民們都是自愿自發的，無可厚非。然而這種集中居住的模式并不適用于農民。首先是農具無法放置，家畜無法喂養。其次，生活成本驟然上升。再次，鄰里糾紛也遽然增多，引發了許多新的社會矛盾。
宅基地流轉必須與制度完善相協調
宅基地的配給制度決定了宅基地的不可交易性。宅基地流轉必須與宅基地的取得制度相協調。我國目前的宅基地實行的是按照一戶一宅的方式無償分配的，轉讓宅基地后不能再申請新的宅基地，那么許多農民可能因為轉讓宅基地而流離失所，如果出現大規模的失宅農戶，如何解決將是一個難題，依靠保障房來解決是不現實的。如果宅基地在流轉以后還可以再申請，宅基地流轉將成為農民獲利的不當渠道。宅基地的流轉一旦開禁，今后所流轉的絕對不會限于現有的宅基地。在中國荒地不多的情況下，宅基地多從農用地分割而來，而且在巨大的利益誘惑下，有條件的集體經濟組織也可能會鉆法律的漏洞將農用地變為宅基地。農用地因變身宅基地而流失，18億畝耕地的紅線是否能夠守住就是問題了。
在不允許農村宅基地自由流轉的前提下，對于一戶多宅或者繼承者不具有集體組織成員身份的情況下，如何處理是值得思考的。對于一戶多宅的情況，應區分原因分別對待，對于歷史形成的，應予以有償退出;對于通過非法手段獲取的，則應予以無償退出。而繼承者喪失集體組織成員身份的，對于城鎮居民應允許其繼續享有該宅基地;對于取得另一集體經濟組織成員身份而喪失本集體經濟組織成員身份的，應允許其自由作出擇一選擇。這樣，既堅持了一戶一宅的基本原則，也尊重了繼承者的意愿。
（作者單位：武漢大學法學院）
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