在土地公有制基礎上，政府將大量土地增值投入基礎設施建設，這是中國高速城市化的核心。

　　最近中央提出城鎮(zhèn)化，比城市化多了一個鎮(zhèn)字，就是說不能把全國都集中到上海、北京這樣的特大型城市。全國有600多個城市，約2萬個鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)化中，鎮(zhèn)要分擔特大型城市的壓力。關于城鎮(zhèn)化，核心問題大致有如下幾點：第一，沒有工業(yè)化就沒有城市化，或者是偽城市化;第二，城鎮(zhèn)化意味著中國的工業(yè)要分散布局，分散吸納大部分農(nóng)民工;第三，是不是都要住到城市里去?去年我去衡陽，該市120萬人，青壯年都出去打工，留下的全是老弱，當?shù)刎斦氩环蟪觯饕哭D移支付，沒有本地就業(yè)，怎么有城鎮(zhèn)化?我到湖南冷水江市，人口流入流出差不多平衡，因為當?shù)赝瓿闪斯I(yè)化，人們生活質量很高。

　　簡單認為城市化一定能拉動內需，是站不住的，至少代價也很大。上世紀80年代“蘇南模式”全國矚目，鄧小平認為這個模式能做到“離地不離鄉(xiāng)，進廠不進城”，能解決農(nóng)民大量涌入城市的問題。但對“蘇南模式”能否在全國數(shù)萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣，當時并沒有調查。90年代以后，沿海地區(qū)兩頭在外的出口加工業(yè)發(fā)展起來，大量人口向沿海遷移。幾億人口周期性地全國流動，這首先導致了春運問題;而在春運背后，是農(nóng)民工無法在城市定居;隨之而生的，還有大量社會問題，比如農(nóng)民工的家庭、婚姻遭遇困境，留守兒童、老年人缺少照顧等。女性城市化的意愿很高，大量在婚齡的農(nóng)村男青年很難結婚，又引發(fā)了大量拐賣婦女的犯罪。

　　土地私有化的濫觴

　　在城鎮(zhèn)化中，土地問題無疑是一項關鍵的要素。在自由主義敘事中，當前中國面臨的諸多問題都被歸于改革的不徹底性，或者說政治體制改革滯后于經(jīng)濟體制改革。這里所說的改革不徹底性，其實就是說私有化的不徹底，或者說產(chǎn)權不明晰，其中土地的公有制又是被批判的焦點。

　　自由主義的結論很明確，認為土地應該私有化而未被私有化，是造成目前諸多社會問題的主要原因。這一理論認為，土地私有化以后，政府圈地的問題自然就解決了，房地產(chǎn)引發(fā)的腐敗也消除了，農(nóng)民的增收、城市化和土地的規(guī)模經(jīng)營也解決了。這種判斷十分簡潔，因而在當前的輿論中非常有力量。但是否符合事實，卻是值得考量的。

　　目前中國的土地所有權，依然是以公有制，即國有制和集體所有制的形式存在的。而具體到農(nóng)村土地的集體所有制中，村集體的所有權和農(nóng)戶的承包權是分離的。20多年來，可以發(fā)現(xiàn)集體的所有權在逐步弱化，而承包權在逐步強化。到2006年左右，承包權被承認為一種物權。2007年以后，耕地之外的28億畝林地，也被分到農(nóng)戶，而林權本身是可以抵押的，是標準的物權。承包權逐步向私有權的轉變，和市場經(jīng)濟本身的發(fā)展有密切關系。而在實踐中，尤其是在城鄉(xiāng)結合部地區(qū)，土地的私下買賣已經(jīng)發(fā)生了。

　　土地流轉涉及到巨大的利益轉移，而此前這一領域并無很好的制度安排，因此積累了許多問題。其中，土地作為農(nóng)地使用，和轉為工商業(yè)用地使用，完全是兩回事。農(nóng)地轉為工商業(yè)使用，只能是在城鄉(xiāng)結合部，這會出現(xiàn)大規(guī)模升值。而若只作為農(nóng)地使用，是不可能有太大升值的。

　　農(nóng)業(yè)用地通過有償流轉而適當規(guī)模化，是未來的方向。有償流轉就面臨一個問題，就是在承包戶和經(jīng)營戶之間，法律保護誰?如果保護承包者，承包期要短，流轉費要高;如果保護經(jīng)營者，最好是承包期要長，地租要低，否則經(jīng)營者就無法進行農(nóng)業(yè)投入，這是兩難。在有些勞動力大規(guī)模流出的地區(qū)，比如上海的松江，推行的是中等規(guī)模經(jīng)營，一個農(nóng)戶經(jīng)營80畝左右的土地，承包期也長，效果不錯。這種試驗證明，農(nóng)業(yè)用地的地租可以成為農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，但不能支持農(nóng)民致富。

　　農(nóng)業(yè)用地轉為工商業(yè)使用，問題就很復雜。在空間上，土地價格因離中心城鎮(zhèn)的距離而遞減;在時間上，隨著工商業(yè)的不斷積聚，地價就不斷上漲，不同時間的地價就不一樣。目前征地中的問題，大都出在這里。

　　中央最近調整《土地管理法》，擬提高對農(nóng)民的征地補償，補償標準提高了幾十倍。這種做法初衷也許很好，但實踐中可能引發(fā)大量問題，因為這是對十幾年來的習慣做法推倒重來，會引發(fā)“翻舊賬”的問題。前幾年在蘇州某地，幾萬農(nóng)民包圍縣政府，原因是一個新上任的官員改弦更張，在第三批征地中提高征地補償標準，之前幾批被征地的農(nóng)民就要求重新補償，最后就爆發(fā)了沖突。因征地補償調整積壓的問題，在全國各地都有。此前10多年政府在征地中采取機會主義政策，以及官員腐敗，造成了大量的專業(yè)上訪戶，以及大量欠賬。這個問題不容低估，只要口子一開，比如調整征地補償標準，那么先前被征地的農(nóng)民就會提出重新補償，政府財政可能一下子就被壓垮。當下在全國各地，征地補償“翻舊賬”非常普遍。

　　土地公有制是發(fā)展要素

　　農(nóng)業(yè)用地轉為工商業(yè)使用后，產(chǎn)生的土地增值在各方之間如何分配才公平賬至今沒有一本賬。政府征用土地后，還要投資建設基礎設施和公共設施，以及安置被征地的農(nóng)民。其中，政府往往大建辦公大樓，耗資巨大;在各地招商引資的競爭中，土地出讓金越壓越低，工業(yè)批租往往也不賺錢;最后是商業(yè)批租，其中一部分是商業(yè)用地，一部分是商品房用地。這一過程的最后結果，是迅速拉高了商業(yè)地價，最終拉高房價。整個城市化的成本，最后由對農(nóng)民的低補償，還有城市化人口承擔的高房價來支付。這就是20多年來中國城市化的實質。

　　但這條城市化的道路，是有其道理的。1987年，中國第一部《土地管理法》制定，1988年又出臺了修改辦法。《土地管理法》的中心主題，就是低價征收土地搞基礎設施。因此，中國這30多年基礎設施的發(fā)展速度，遠遠超過印度等土地私有制的國家。

　　由于土地私有，印度建設基礎設施的成本太高，事實上根本建不起來。印度獨立時鐵路接近6萬公里，這是英國殖民時期留下的，到現(xiàn)在也就增加了1萬公里，此外還有大量舊鐵路失修，歸根結蒂還是土地問題。而中國在短時間里，建成了8萬公里的高標準高速公路。低成本的擴張是中國30多年高增長的重要原因。

　　政府低價征收了農(nóng)民的土地，同時發(fā)展經(jīng)濟提供就業(yè)。農(nóng)民承擔了代價，但是獲得了城市化中的就業(yè)，所以多數(shù)農(nóng)民還是接受的。在這一模式下，土地增值的主要部分被用于基礎設施建設，比如在上海，在黃菊主政期間，對基礎設施的3600億投資中，有1200億是來源于土地增值。上海最早參照了香港和新加坡的經(jīng)驗，開創(chuàng)了“城市經(jīng)營”模式，后來全國各地模仿推開。但是，還有相當一部分土地的增值部分，沒有安排好。在土地開發(fā)中，掌握土地批租的政府截留太多，房地產(chǎn)商截留太多，以及眾所周知的腐敗問題。另外，如果對被征地農(nóng)民的補償高，房價就低不了，所以農(nóng)民和城市化人口之間是有利益沖突的。

　　土地制度安排是理解30多年變革的重要線索，好壞因素都很多。現(xiàn)在土地制度改革的空間很小，怎么改難度都很大。這本賬算起來相當復雜，要全面地看。過度以意識形態(tài)去判斷，對分析事實不會太有幫助。

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