最近，筆者看到一篇某農(nóng)業(yè)大省某市政協(xié)委員關(guān)于土地流轉(zhuǎn)問題的調(diào)研報告。我認(rèn)為，這篇來自三中全會召開前夕的調(diào)研報告，從實踐的角度，為我們?nèi)绾握J(rèn)識土地流轉(zhuǎn)問題，提供了當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實際狀況、農(nóng)民意愿和實行土地流轉(zhuǎn)時亟需注意的問題等等實際資料。特轉(zhuǎn)載如下（略有刪節(jié)）：

　　最近，我們組織若干名政協(xié)委員，先后深入到本市較有代表性的尉氏、蘭考、杞縣三縣，對土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了調(diào)查研究，現(xiàn)將調(diào)研結(jié)果報告如下：

　　一、土地流轉(zhuǎn)的基本情況

　　尉氏、蘭考、杞縣三縣的土地流轉(zhuǎn)情況，總的來看，規(guī)模不大、多為自發(fā)、尚不規(guī)范。

　　尉氏縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，518個行政村，農(nóng)業(yè)人口73．9萬，耕地面積111．24萬畝。目前，全縣家庭承包耕地總面積111．24萬畝，承包農(nóng)戶數(shù)l91951戶，全縣土地流轉(zhuǎn)面積l9410畝，占全縣耕地總面積的1．74％，涉及l(fā) 7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)420個村。土地流轉(zhuǎn)的期限一般都在10年以下，其中流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的用于種植糧食作物的面積l8787畝，流轉(zhuǎn)入企業(yè)的有623畝。在土地流轉(zhuǎn)總面積中，農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)面積比重為96．8％，委托村組織流轉(zhuǎn)的面積比重為3．2％。

　　蘭考縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個工業(yè)園區(qū)，3個國營農(nóng)場，土地面積1116平方公里，耕地面積95萬畝，行政村458個，農(nóng)業(yè)人口68萬人，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶l6．2萬戶，承包耕地面積84萬畝，承包耕地流轉(zhuǎn)面積3.2萬多畝，涉及農(nóng)戶7900多戶。流轉(zhuǎn)形式主要有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租等。

　　杞縣21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、592個行政村，農(nóng)業(yè)人口100萬人，耕地133萬畝。全縣土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶大約3100多戶，流轉(zhuǎn)面積2萬畝，約占耕地總面積的1.5%。其中租賃的占1.5%，互換的0.5%，轉(zhuǎn)包的98%。

　　二、土地流轉(zhuǎn)的主要形式

　　三縣大宗的土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展較好的地方，多表現(xiàn)為集體行為，如集體出租、集體轉(zhuǎn)包等，出租、轉(zhuǎn)包的對象多為從事農(nóng)業(yè)深度開發(fā)或品牌開發(fā)的涉農(nóng)企業(yè)；而在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展較為滯后的地方，多為小宗的、農(nóng)民之間的自發(fā)行為，如農(nóng)戶之間的互換、轉(zhuǎn)讓、出借等等。

　　涉及大宗的、集體行為的土地流轉(zhuǎn)形式主要有集體出租與集體承包兩種。

　　1、集體出租。集體經(jīng)濟組織或承包農(nóng)戶，將土地使用權(quán)出租給村組以外的第三方從事農(nóng)業(yè)開發(fā)，并與之簽訂相應(yīng)的土地出租協(xié)議，由承包戶向農(nóng)戶或集體支付租金。尉北千畝供港蔬菜生產(chǎn)基地便是集體出租的成功范例。尉北千畝供港蔬菜生產(chǎn)基地位于莊頭鄉(xiāng)莊頭村，面積1000畝，由開封市七彩虹農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展有限公司與香港強記公司聯(lián)合建立，總投資800萬元，是開封市第一個面向港澳市場的優(yōu)質(zhì)蔬菜出口基地。年租金400元／畝，2007年上調(diào)為600元／畝，部分出租土地的村民在公司當(dāng)上了產(chǎn)業(yè)工人，月收入在1000元以上。2007年，該鄉(xiāng)又將鄭二村570畝土地成功出租給旭梅(開封)香料有限公司，發(fā)展菊花種植。該縣洧川鎮(zhèn)宋莊村在農(nóng)戶自愿的條件下，將256戶村民的623畝毀棄嚴(yán)重的河灘地轉(zhuǎn)包給尉氏縣綠野生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，建設(shè)大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地園區(qū)。

　　2、集體轉(zhuǎn)包。經(jīng)村民同意，村委會把農(nóng)戶的一部分土地集中起來，轉(zhuǎn)包給愿意種植或養(yǎng)殖的農(nóng)民，轉(zhuǎn)入方擁有使用權(quán)，雙方簽訂契約，明確各方權(quán)利與義務(wù)。尉氏縣邢莊鄉(xiāng)的丁莊村建設(shè)占地l00余畝的花花牛養(yǎng)殖基地，尉氏縣門樓任鄉(xiāng)文家村的養(yǎng)牛場以及很多村的養(yǎng)殖小區(qū)都是采取的這種模式。蘭考縣南馬莊村的做法也是此種方式。

　　小宗的、農(nóng)戶之間自發(fā)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的主要形式有農(nóng)戶互換、農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶出借。農(nóng)戶互換，即農(nóng)民為方便耕種，與其他農(nóng)戶在自愿互利的基礎(chǔ)上，對各自的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行交換；農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓，即承包農(nóng)戶在自愿的基礎(chǔ)上，將擁有的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他的承包經(jīng)營戶并收取一定的轉(zhuǎn)讓費；農(nóng)戶出借，是指承包農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)無償借給他人使用，借用人無需向出借人支付土地承包經(jīng)營權(quán)的使用費的流轉(zhuǎn)方式。

　　三、土地流轉(zhuǎn)的幾個特點

　　1、地域分布：一是主要集中在交通便利、經(jīng)濟發(fā)展較快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地和外出務(wù)工較多的鄉(xiāng)村。如蘭考縣許河鄉(xiāng)的蔡姜樓村，該村共l98戶877人，其中勞動力440人；外出務(wù)工者近300人，其中長期外出務(wù)工者15O多人，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶有52戶，占總戶數(shù)的四分之一以上。

　　2、土地流向：土地流轉(zhuǎn)主要涉及農(nóng)戶、企業(yè)、城鎮(zhèn)居民和村集體四種對象。以蘭考縣為例，以農(nóng)戶和農(nóng)戶流轉(zhuǎn)為主，占流轉(zhuǎn)總面積的80%以上，其流轉(zhuǎn)范圍以本鄉(xiāng)本村居多；其次是農(nóng)戶與企業(yè)流轉(zhuǎn)，占流轉(zhuǎn)總面積的l5％以上；另外，還有農(nóng)戶與城鎮(zhèn)居民以及農(nóng)戶與村集體之間的流轉(zhuǎn)，二者占流轉(zhuǎn)總面積的5％。

　　3、用途分類：流轉(zhuǎn)土地的用途多種多樣，但主要是耕種糧食作物，也有用于農(nóng)業(yè)科學(xué)試驗或培育良種的。仍以蘭考縣為例，流入農(nóng)戶土地中用于種糧的面積占流轉(zhuǎn)面積的70％以上；另外用于土地開發(fā)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、實施退耕還林、修路、建房、建廠等占流轉(zhuǎn)總面積的25％以上；流入企業(yè)土地中用于種糧的面積占流轉(zhuǎn)總面積的5％。

　　4、規(guī)范狀況：一般來說，凡大宗的、具有集體性質(zhì)的土地流轉(zhuǎn)是比較規(guī)范的。但論流轉(zhuǎn)宗數(shù)，這種類型所占比例很小。絕大多數(shù)是不規(guī)范或不很規(guī)范的。一是流轉(zhuǎn)的承包土地沒有書面協(xié)議的比例過大，超過80％以上，大部分為口頭協(xié)議，為日后引發(fā)矛盾和糾紛埋下了隱患。即使簽訂有書面協(xié)議，其協(xié)議條款也大多不規(guī)范，內(nèi)容過于簡單，對雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任、流轉(zhuǎn)土地上附屬物處置、有關(guān)賠償條款等缺乏明確的具體的規(guī)定。二是流轉(zhuǎn)雙方主體不合法。在簽訂農(nóng)戶與企業(yè)之間土地流轉(zhuǎn)合同時，轉(zhuǎn)出方多是村委會，有的甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而經(jīng)營權(quán)人又沒有委托書，造成流轉(zhuǎn)雙方主體資格不明確．三是流轉(zhuǎn)耕地期限超過了中央第二輪七地承包期限的規(guī)定，與政策規(guī)定不符。

　　四、需要注意的幾個問題

　　農(nóng)村實行“大包干”以后，農(nóng)村一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)方式與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求的矛盾日益尖銳，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適度規(guī)模化經(jīng)營的呼聲日漸強烈。特別是隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，外出打工農(nóng)民日益增多，土地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。所以，土地流轉(zhuǎn)問題是多年來農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中必須面對、認(rèn)真解決的新問題。根據(jù)對上述三縣的調(diào)研情況來看，我市在土地流轉(zhuǎn)過程中需要注意以下幾個問題。

　　1、必須充分尊重農(nóng)民意愿，不能強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)，更不能以此為由剝奪農(nóng)民土地這個命根子。

　　從我們的調(diào)查來看，三縣土地流轉(zhuǎn)緩慢。造成這一狀況的主要因素有：一是中央惠農(nóng)政策的貫徹落實。近幾年來，中央相繼出臺了一系列支農(nóng)、惠農(nóng)政策，如免除農(nóng)業(yè)稅，實行種糧補貼、購買農(nóng)機具補貼、優(yōu)質(zhì)糧種補貼等。這些惠農(nóng)政策直接或間接增加了農(nóng)民收入，調(diào)動了農(nóng)民種糧積極性，從而在很大程度上使農(nóng)民更看重土地的價值，更覺得土地的寶貴。因此，許多農(nóng)民不僅不愿意讓出自己的承包地，而且還想多承包土地。二是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的日益發(fā)展。隨著科技含量日益增加，科學(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用越來越突出，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從種植到收獲的過程正日益變得簡單、便捷和高效。所以農(nóng)民在比較輕松完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況下，不愿把土地轉(zhuǎn)移出去。盡管農(nóng)村勞動力外出務(wù)工的數(shù)量有所增強，但是這部分農(nóng)民在從事第二、三產(chǎn)業(yè)的同時仍兼顧家里的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，真正愿意把土地流轉(zhuǎn)出去的很少。三是農(nóng)業(yè)效益的不斷提高。近年來雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格有所上漲，但是農(nóng)產(chǎn)品價格也不斷提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益與過去相比仍有很大提高，尤其是一些頭腦靈活、科技意識強的農(nóng)民，大力發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，土地收益每畝有的可達(dá)萬元，比外出務(wù)工收入還要多。因此，一些農(nóng)民不愿意外出務(wù)工，而愿意留在農(nóng)村。這說明黨的“三農(nóng)”政策見到了成效，是令人高興的好現(xiàn)象，不能將農(nóng)民這些正當(dāng)、正常的想法當(dāng)作“小農(nóng)意識”強行扭轉(zhuǎn)，更不能強迫農(nóng)民“流轉(zhuǎn)”，剝奪農(nóng)民“土地”這個命根子。

　　2、必須關(guān)注流轉(zhuǎn)土地用途，防止將其暗度陳倉，“轉(zhuǎn)”為非農(nóng)用地，危及國家糧食安全。

　　從調(diào)查的情況來看，流轉(zhuǎn)的土地用途主要為四項：一是仍然用于糧食生產(chǎn)，“流轉(zhuǎn)”只不過是變更一下耕作者；二是用于比較效益更高的經(jīng)濟作物生產(chǎn)；三是用于間接農(nóng)業(yè)項目，如尉氏縣邢莊鄉(xiāng)的丁莊村建設(shè)占地l00余畝的花花牛養(yǎng)殖基地，門樓任鄉(xiāng)文家村的養(yǎng)牛場以及很多村的養(yǎng)殖小區(qū)都是采取的這種模式。四是非農(nóng)項目。如蘭考用于土地開發(fā)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、實施退耕還林、修路、建房、建廠等占流轉(zhuǎn)總面積的25％以上，流入企業(yè)土地中用于種糧的面積占流轉(zhuǎn)總面積的5％。其中三、四項雖然所占比重不算太大，但這是政策性極強的問題，不得不引起我們的注意。第二項是目前土地流轉(zhuǎn)的主要內(nèi)容之一，雖然它仍為農(nóng)業(yè)項目，但隨著國家對糧食生產(chǎn)的日益重視，糧經(jīng)作物比例恐怕是要大體明確一個原則的，不可能讓經(jīng)濟作物一直大量擴種下去的，我們未雨綢繆還是應(yīng)該的。

　　3、必須在流轉(zhuǎn)時限和收回條款上為農(nóng)民留下充分余地，以應(yīng)農(nóng)民急難之需。

　　在調(diào)研中，就有對是否規(guī)范和流轉(zhuǎn)時限、收回條款方面的不同聲音。根本原因是在當(dāng)前土地仍然是廣大農(nóng)民最基本生產(chǎn)資料的前提下，農(nóng)民實際上是把土地當(dāng)作命根子來看的，即使外出務(wù)工收入高一些，那畢竟不是穩(wěn)定的資金來源，更不可能是他們的固定來源，都不可能代替他們對土地的依賴。在農(nóng)民看來，對于他們命根子的土地，即使眼前不用，也不能從根本上賣掉。實際上，現(xiàn)在民間進(jìn)行的不那么規(guī)范的流轉(zhuǎn)，正是基于這種認(rèn)識而采取的民間做法。如果用法律的形式規(guī)范化了，一旦出現(xiàn)諸如外出務(wù)工等其他資金來源喪失的情況，想要回家務(wù)農(nóng)、靠那一畝三分地養(yǎng)家糊口恐怕也不容易了。所以，不少農(nóng)民不愿意“規(guī)范化”也不是沒有一定道理?，F(xiàn)在急于將土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化的想法，是以我國經(jīng)濟一直健康快速發(fā)展、不可能出現(xiàn)危機為判斷前提的。然而，在全球經(jīng)濟危機這個大環(huán)境中，覆巢之下豈有完卵？一旦出現(xiàn)這種危機，這些外出打工的農(nóng)民就不得不返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。這樣，他們面對十分規(guī)范的具有法律效力的流轉(zhuǎn)協(xié)議，這些農(nóng)民工要收回自己的勞動資料十分艱難，極易產(chǎn)生大的社會問題。基于此，我們認(rèn)為，在土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化的過程中，必須在流轉(zhuǎn)時限和回收條款方面為農(nóng)民留下充分余地，以確保農(nóng)民在萬不得已之時能夠及時收回自己的土地，有田可耕，有最基本的生活保障。

　　4、要大力推廣南馬莊土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗，從根本上解決農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營和外出農(nóng)民土地撂荒問題。

　　蘭考縣三義寨鄉(xiāng)南馬莊村是一個無公害大米生產(chǎn)基地村，原有耕地被分割為一條條兒一塊塊兒，加上外出務(wù)工者較多，其承包耕地更是影響合理耕種。這兩種情況的存在，既影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適度規(guī)模經(jīng)營，有可能影響全村大米的生產(chǎn)質(zhì)量和市場競爭能力。2007年，該村在依法、自愿、有償?shù)幕A(chǔ)上，將農(nóng)民手中的土地轉(zhuǎn)包回村集體統(tǒng)一管理和耕種。一方面使外出務(wù)工者在獲得轉(zhuǎn)包費的前提下安心打工；另一方面使外出務(wù)工者的承包耕地得到有效合理的保護(hù)，提升了本村大米的整體質(zhì)量．實現(xiàn)了“土地增效、農(nóng)民受益，的雙贏效應(yīng)。當(dāng)年就入股和轉(zhuǎn)包土地200畝。今年又拿出500畝與河南蓮花味精股份有限公司合作種植優(yōu)質(zhì)水稻，作為“蓮花”牌大米的生產(chǎn)基地。具體做法是，大米品種、使用肥料全部由對方提供，田間管理也由對方委派農(nóng)業(yè)技術(shù)專家指導(dǎo)，社員們的任務(wù)就是嚴(yán)格按照對方要求進(jìn)行種植和管理。按照合同要求，對方按每畝340元的標(biāo)準(zhǔn)付給合作社土地使用費；合作社將收獲稻谷按每畝750斤的標(biāo)準(zhǔn)提供給對方，多出部分自己可以作為勞務(wù)費用留用，也可按協(xié)議價賣給對方。合同還專門注明，無論發(fā)生旱災(zāi)或澇災(zāi)，合作社按實收產(chǎn)量提供給對方稻谷即可，對方亦應(yīng)支付全部土地使用費。南馬莊這樣的土地流轉(zhuǎn)，既深受農(nóng)民群眾歡迎，又可解農(nóng)民的后顧之憂，當(dāng)是目前最好的土地流轉(zhuǎn)方案。

2008年9月28日

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