[美] 弗朗西斯·福山/文 孫西輝/編譯

　　三大結構性特征出現問題

　　美國的許多政治制度正在走向衰敗，這種衰敗不同于廣義上的社會或文明的衰落，后者是美國話語中一個高度政治化的話題。政治制度衰敗僅指某些具體的政府機構機能失調，它是制度僵化和頑固阻撓改革和“再平衡”的政治行為體的權勢日益擴大造成的結果。這并不意味著美國開始步入長期衰退，也不表示其實力必然相對于其他國家縮減。然而，制度改革是極難實現的，沒有什么能夠確保在不嚴重沖擊政治秩序的情況下完成改革。因此，衰敗雖不同于衰落，但對兩者的討論卻有交集。關于美國當前的困境，各種評價不一而足。對于美國的制度衰敗或更廣義上的衰落問題，沒有哪個單一視角可以充分解釋其原因。但美國政治發展的歷史背景常被忽視。如果從歷史角度將美國與其他自由民主國家加以比較，就會發現，美國政治文化的三大結構性特征無論在過去多么發達和高效，現在都出了問題。

　　首先，與其他民主國家相比，美國的司法和立法機構(包括兩大黨)在政治機構中持續發揮著過于強大的作用，代價是行政部門的官僚制度受損。美國人對政府傳統的不信任感導致人們傾向于用司法途徑解決行政問題。長期以來，這已成為維持行政運轉的一種費用高昂且效率低下的方式。其次，利益集團和游說集團的影響力不斷擴大，扭曲了民主政治，也侵蝕了政府高效運作的能力。再次，在美國聯邦治理結構中意識形態極化的情況下，原本為防止行政權力過于強大而設計的相互制衡制度，現在已成為“否決政治”(vetocracy)。分權制固然好，但美國決策機制過于民主，政出多頭，太多行為體可以對公共政策的出臺施加影響。美國需要更強有力的機制確保推行集體決策，但由于政府部門司法化和利益集團越俎代庖，很難在不引發制度危機的情況下獲得這種機制。

　　政治制度的三個核心類別是國家、法治和問責制(state, rule of law and accountability)，它們分別體現在現代民主國家的三類部門中，即行政、司法和立法。在美國，不信任政府權力的傳統由來已久，它總是以強調司法和立法的方式限制行政權力。值得注意的是，早在19世紀，美國政治便以“法庭和政黨之國”的特征著稱。歐洲政府的行政功能在美國常由法官和民選代表取而代之。就政府規模和管轄的范圍而言，美國與歐洲國家仍不可同日而語，政府開支占GDP和總稅收的比重低于多數經合組織(OECD)成員國。

　　原因之一是精英思想僵化

　　美國政府質量的衰敗與“法庭和政黨”的傾向直接相關。法庭和立法日益侵害行政權力的許多正常功能，使政府機能支離破碎且效率低下。極具反諷意味的是，出于對“大政府”的恐懼，美國的確建立了一個不太大的政府，但對其問責的可能性也大為降低，因為它主要掌控在并非通過選舉產生的法庭手中。同時，利益集團根據自己的利益需求，通過操控預算來扭曲稅收和開支計劃，提高整體赤字水平。他們有時利用法庭實現所代表階層的利益，但利益集團促使國會批準的各種相互矛盾的授權法令損害了公共行政的質量，而相對弱勢的行政機構通常無力阻止他們。

　　這一切導致了一種代議危機(a crisis of representation)。普通民眾感到他們原以為民主的政府不再代表其利益，只是迎合各類幕后精英階層。這一現象的獨特之處在于，發生代議危機在很大程度上是由于為使美國制度更加民主而進行的改革設計。無論是行政司法化，還是利益集團影響力擴大，都可能損害對政府的信任，這種趨勢將永恒存在并不斷自我強化。對行政機構的不信任致使人們要求對行政進行更多法律監督，這種降低行政自主性的做法進一步損害了政府的工作質量和效率。這似乎是一種悖論，但降低官僚制度自主性的確導致政府變得僵化、受到束縛、缺乏創新和政策不連貫。普通民眾可以因此譴責官僚制度，但他們這么做是錯誤的，因為美國政府的問題并非官僚制度的問責程度下降，而是政治制度中合理的行政權力被分給了法庭和政黨。

　　簡言之，美國政府的問題一方面源于國家權力與能力之間的結構性不平衡，另一方面源于限制國家權力的制度設計。相對于國家能力而言，美國支持司法干預的法律太多，也過于民主。斯坦福大學政治學教授莫里斯·費奧瑞那(Morris Fiorina)認為，美國“政治階層”遠比美國普通民眾更加極化。多數美國人在有爭議的問題上支持溫和或妥協的立場，如墮胎、學校祈禱(school prayers)和同性戀婚姻等，但政黨中的激進分子總是更具意識形態色彩，常采取更極端的立場，在左與右之間選擇。美國政治制度衰敗的原因之一是精英思想僵化。那種認為律師和訴訟應該成為公共行政主要組成部分的觀點，在其他民主國家并不多見。嚴格來說，這不僅是一個意識形態問題，還是美國左右兩派都認可的政治傳統。與此類似，盡管反對利益集團對國會施加過大影響的呼吁不絕于耳，但許多精英甚至根本沒有意識到這一問題的存在。

　　陷入糟糕的權力平衡狀態

　　美國政治制度衰敗的主要來源包括精英思想僵化和精英集團的影響，這是各國民主制度的內在因素造成的。過度司法化和利益集團過于強大等問題在其他民主國家也存在，但利益集團的影響主要取決于具體制度的運行方式。各國民主制度對政治行為體所產生的刺激誘因有所不同，而美國長期以來對國家權力不信任的政治特色導致了政府結構不平衡，不僅損害了對必要集體行動的預期，還導致了“否決政治”。所謂“否決政治”，是指美國的相互制衡機制使基于選舉制度的集體決策變得極為困難。在某種意義上，以多種形式增加權力的行為賦予聯邦政府、國家和地方當局超越制定公共政策領域的司法權，卻有加劇政府各機構彼此掣肘的風險。但是，在意識形態極化的條件下，隨著主要政黨較為一致地在選民中受到歡迎或不歡迎，對行政權力的限制更加嚴重，這是美國政治制度未能解決預算等問題的原因。

　　一種好的政治制度應該能夠減緩潛在的極化問題，并盡可能地鼓勵代表大多數民眾利益的結果出現。但是，當美國相互制衡的政治制度面臨極化問題時，結果將十分可怕，原因是太多行為體能夠否決解決問題的決策。

　　美國陷入糟糕的權力平衡狀態。由于美國人對政府根深蒂固的不信任，他們不愿將權力委托給它。相反，國會出臺了各種削弱政府自主性的法律，導致決策遲緩，代價高昂，因此政府表現不佳，這又進一步加劇了人們對政府的不信任感。在這種情況下，多數美國人不愿付更高稅款，因為他們擔心政府會揮霍它。盡管資金不是政府低效的唯一或主要原因，但沒有資金支持的政府將無法正常運轉。因此，對政府不信任成為一種自我實現的預言。如何才能逆轉這種政治制度衰敗的趨勢?兩個相互獨立的障礙橫亙在這一努力的道路上，他們自身的衰敗也與該現象有關。

　　第一個障礙是政治問題。許多美國政治行為體意識到政治制度運轉不佳，但對于如何改善卻沒有太大興趣。兩黨都不愿意切斷自己獲得利益集團資金的途徑，而利益集團也擔心出現金錢無法購買影響力的制度。第二個障礙是認知問題。美國的相互制衡機制過于注重利益集團卻未能反映多數人的利益，對其進行的改革也不可能一蹴而就。如果美國逐漸轉變為一個更加協調的議會式政府機制，這些問題可能會得到解決，但很難想象在美國的制度框架下會出現如此劇烈的變化。美國人將憲法視為某種準宗教性文獻，在整體制度沒有崩潰的情況下，說服他們重新考慮其最根本的政治原則絕無可能。

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