拉美是城市化發展較快的地區。據聯合國人居署2012年8月發布的《拉美城市發展報告》，在這一地區， 有80%的人口居住在城市里，城市化水平甚至超過了許多發達國家。然而，拉美國家的城市發展不是建立在經濟發展的基礎上，城市人口過度增長，卻不能為其提供必要的就業機會和生活條件，從而導致一系列嚴重的“城市病”，并最終危害經濟和社會的健康發展。拉美與中國同屬發展中國家，許多情況相似，拉美國家“過度城市化”的教訓值得我國在城市發展中引以為戒。

　　一、 導致拉美“過度城市化”的因素

　　拉美城市化起步于20世紀40年代，是由始于30年代的工業化進程所推動的，比西方發達國家要晚得多，但其速度進展較快，到2000年，拉美城市化率達到75.3%，甚至超過了歐洲發達國家，是全球六大地區中城市化速度最快的，因此，被公認為“過度城市化”。

　　二戰后，拉美國家大都片面地將工業化等同于現代化，認為工業的發展應優先于農業和農村發展，甚至認為工業化是解決農業問題、特別是農村向城市移民的最好辦法，因此在經濟結構改革中，采取了重工輕農的政策，加劇了農業的衰敗和落后。不合理的土地制度——大地產制以及在此基礎上形成的農業現代化模式導致大量無地農民失去在農村的生存基礎。由于錯誤的農業現代化模式，在城市尚不能提供足夠就業機會的情況下，大量農業人口就被過早地擠出農業和農村而盲目地涌入城市，導致城市人口爆炸，糧食供應不足，城市貧困加劇，國內購買力難以提升。

　　二、城市過度發展帶來的難題

　　城市化速度過快為拉美國家帶來了一系列的難題。

　　一是嚴重的失業問題。由于農村勞動力源源不斷地涌入城市，導致城市人口急劇膨脹，特別是大城市。1950-1980年，拉美經歷了一個城市化加速期，城市化率由41.6%提高到65.6%;100萬以上人口的大城市由7個增加到48個;有10多個國家的首都分別集中了全國人口的40%-66%;墨西哥城人口由300萬增加到1500萬，圣保羅由250萬增加到1350萬，里約熱內盧由290萬增加到1070萬，布宜諾斯艾利斯由530萬增加到1010萬，都成為世界級超大城市。由于進入城市的勞動力數量過多，超出了城市創造就業的能力，城市的失業與就業不足現象越來越嚴重。

　　二是城市貧困加劇，貧富差距懸殊。許多農民在進城之后找不到工作，又不能返回原地，只好在城市從事各種“自謀生計”的服務性工作，即所謂“非正規就業”。在拉美國家，非正規就業是不受政府勞工制度保障的，例如，不享受最低工資待遇，沒有社會保障等等。數十年來，拉美各國的城市里始終有一個數量龐大的勞工群體處于非正規就業狀態，成為城市貧困人口。目前拉美貧困人口中65%是城市居民。這就是說，拉美國家的社會貧困現象由過去分散在廣大農村，轉變為現在主要集中在城市。

　　伴隨貧困現象的加劇，拉美城市貧富差距也日益懸殊。據統計，20世紀70年代以來，拉美地區人均收入增長了3倍，但貧富差距也進一步擴大。拉美最富有的20%人口所占有的財富相當于最貧困的20%人口的20倍，是世界上收入差距最大的地區。其中，巴西、危地馬拉、洪都拉斯和哥倫比亞的貧富差距最為明顯。2009年，這些國家的基尼系數都在0.56以上。

　　三是住房緊張，社會問題嚴重。由于人口膨脹，城市基礎設施和公共服務機構嚴重不足，造成城市住房緊張、環境污染嚴重、社會治安惡化，給國家社會經濟發展帶來巨大的挑戰。

　　拉美城市，特別是大城市里普遍存在的貧民窟是農村移民和城市貧民的聚集地。環境臟亂，條件簡陋，治安狀況更是令人擔憂。隨著城市人口的不斷增加，拉美城市貧民窟的面積和人口還在不斷擴大，并開始由大城市向中等城市蔓延。據統計，拉美約有1/4的人口居住在貧民窟內。

　　人口過度膨脹和貧困現象的日益嚴重，導致拉美城市的社會治安問題十分嚴峻。貧民窟更是犯罪猖獗的地方，搶劫、兇殺、綁架、吸毒販毒等有組織的犯罪和暴力活動層出不窮。里約熱內盧、圣保羅、波哥大、墨西哥城、布宜諾斯艾利斯、加拉斯加等均是世界出名的有組織犯罪和暴力活動猖獗的城市。哥倫比亞、薩爾瓦多、巴西分別是全球城市暴力犯罪的前三名。

　　此外，過度城市化使拉美經濟過分集中于大城市，工業的發展和汽車的增加導致嚴重的交通擁擠和環境污染，由此而引起的呼吸道疾病已經成為拉美人死亡的主要原因之一。

　　三、啟示

　　一些拉美問題專家認為，我國與拉美同屬發展中國家，許多情況與拉美相類似，在我國的城市發展過程中，拉美城市化的教訓至少有以下幾個方面值得我們警惕。

　　1. 應控制城市規模，防止“大城市化”。拉美地區城市化最主要的失誤就是“大城市化”、“超大城市化”。“城市化”與“城鎮化”不過一字之差，卻是兩種根本不同的概念，我國城市發展的主要著力點應當是在加快地方經濟發展的基礎上努力推動中小城鎮的發展。在實現“城鎮化”的過程中，應當限制規模，防止將城鎮變為小城市，小城市變成中等城市，中等城市又擴張為大城市。如果不加節制，到一定時候就會面臨資源、環境及各種社會問題的嚴重困擾，并為此付出高昂代價。

　　2. 城市化應當建立在農業發展的基礎上。發達國家的城市化大都建立在農業進步的基礎之上，農業發展與城市化之間形成了互利的良性循環。與發達國家在農業生產力大幅度提高的基礎上自然產生的城市化不同，拉美的城市化并非源自本國的經濟發展，而是在本國農業還沒有取得突破性進展，農業生產力還未達到相應高度的情況下由外力推動的。事實證明，在農業相對停滯的基礎上所進行的拉美國家城市化，不僅使農村在發展中日益貧困，而且也導致了城市的貧困和危機，城市化走入歧途。我國現在越來越多的農民進城務工，留守在農村的基本上是老人和兒童，農業勞動力嚴重不足，一些地方甚至土地落荒，無人耕種，這對于我們這個土地緊缺，糧食需要大量進口的農業國來說，在發展戰略上是值得深思的。

　　3. 大力發展第三產業，努力解決進城勞動人口的就業問題。拉美國家城市化教訓表明，城市化不能過于超前，應與產業結構相協調，實現社會經濟良性循環，避免滋生“城市病”。就業崗位的提供是農村人口流向城市的首要條件，為此，應制定有利于促進勞動密集型產業的發展、適度壓縮資金密集型產業過度發展的政策，為農村轉移勞動力創造更多的就業機會。就業崗位的創造依然是當前我國經濟社會發展的迫切問題，應努力使農村進城人口具有相對穩定的職業。

　　我國由農村轉移到城市的勞動力大多從事低端服務業，如城市建筑、餐飲住宿、批發零售、房屋裝修、廢品收購等行業，其數量規模之龐大早已遠遠超出城市的接納能力。為此，應加快發展現代生產性服務業和生活服務業，促進第三產業良性發展，努力解決進城務工人員的就業問題。要正規就業和非正規就業并舉，擴大非正規就業是解決城市就業問題的一條重要渠道。

　　4. 要防止出現“貧民窟”現象。拉美地區平均城市化率已達80%。城市化率高，人口過分集中于大城市，城市就業問題又解決得不好，結果造成大量城市貧困人口。這些人買不起住房，大都在城鄉結合部搶占地皮，自行搭建簡陋住所，逐漸形成大規模的貧民窟，給城市帶來一系列嚴重問題。2001年，拉美城市貧民窟居民達到1.27億，占城市人口的1/3。一些大城市，如墨西哥城、里約熱內盧、利馬等，都被大片貧民窟包圍。貧民窟通常沒有正規道路或街道以及供水、供電系統，水電供應往往是從城市供水、供電系統“偷”來的，也沒有公共環衛系統。貧民窟居民在物質與生存層面難以與所在城市融合，在文化層面上更加融合不到一起。更嚴重的是，這類地區社會治安情況不好，黑社會勢力橫行，非法槍支泛濫，各類犯罪活動猖獗。貧困人口在大城市大量集中，也是拉美國家容易發生社會動蕩的一個重要原因。

　　我國目前農村進城務工人員是以租賃住房為主，無論是租住城里樓房的地下室，還是租住城鄉結合部的民房，都是面積狹小，衛生、采光、通風、環境條件普遍較差的。由于沒有當地城鎮戶口，不屬于城鎮住房保障制度規定的保障對象，沒有資格享受城鎮住房保障制度規定的最低住房水平。長期下去，惡劣的居住環境會使農村進城人口產生越來越大的心理落差，不利于社會穩定。

　　5. 加強對流動人口管理，合理地引導和調控人口流動。政府管理缺位及政策導向失誤，是拉美城市化失控的重要原因。首先，拉美國家農村人口向城市的轉移長期處于一種無序狀態，政府的態度先是放任自流，后是束手無策。未能及時合理地遏制和引導國內移民潮，是拉美城市人口失控的重要原因。與發達國家不同，拉美農村促使農民進城的原因并不是因農業生產率的提高造成了大量農村剩余勞動力，而是由于不合理的土地制度和錯誤的農村現代化模式使得大量農民在農村無法生存而涌入城市。而此時拉美國家的工業基礎還很薄弱，尚不具備吸納大量就業的能力，農村人口大規模的轉移必然帶有極大的盲目性，及時合理地引導和調控是政府義不容辭的責任。而拉美各國政府認為農民向城市的遷移是城市化的自然現象，農村大量勞動力的流出，可以緩解農村的社會沖突，因而對自發的移民潮不加引導和調控。其次，在進入快速城市化時期，拉美政府沒有及時探索并找出一條適合本國國情的城市化道路。而是放任其城市化沿著以大城市急劇擴張為中心的路子發展，以致大城市人口壓力過大。原本以為可以緩解的農村社會沖突，也隨之轉移到了城市，造成諸多更難解決的城市問題，各國政府此時再想去遏制移民潮已經很困難了。為了緩解壓力，政府只能加大城市基礎設施的投資，改善城市的社會生活條件，結果又導致城市吸引力的增加和更多移民的涌入，拉美的城市化由此陷入了惡性循環。

　　我國目前在人口管理方面存在的主要難題是：城市常住人口過度膨脹，流動人口越來越多。據北京市統計局2013年1月發布的數字，2012年北京市常住人口2069萬，其中常住半年以上的外來人口773.8萬人。越來越多北京的外來務工人員拖家帶口，不僅是已在城里找到比較穩定的工作的，甚至連賣菜的、擺攤的、賣廢品的外來務工人員都把家屬帶到了城里居住、上學。越來越多的外來人口，不僅給城市的就業、交通造成巨大壓力，而且給城市管理帶來嚴重困難，如今在北京的許多路邊和小區門口，擠滿了擺攤的、賣菜的人員。一到晚上，街頭的食品攤點煙熏火燎，不僅阻礙交通，而且污染了空氣。另外，無序的外來人口增加了社會治安的難度，入室盜竊和搶劫的情況越來越多，各種刑事案件不斷發生，群眾越來越缺少安全感。政府如果不及時制定相應政策，對于流動人口進行合理的限制和調控，大城市的管理難度會越來越大，各種“城市病”會越來越嚴重。

　　要控制人口規模必須首先建立長效人口管理機制，完善人口調控體系，制定有效的政策法規，引導農村勞動力有序轉移。應加強城市社區管理體系建設，依托社區完善流動人口和出租房管理機制，強化社區流動人口綜合管理職能，加強對流動人口聚居區和“城中村”的綜合規劃和治理。

　　(作者：新華社世界問題研究中心研究員)

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