原標題：吳秋菊：論集體建設用地流轉解禁之謬誤

　　當前關于集體建設用地問題的研究中，主流的觀點認為允許集體建設用地自由流轉，建設城鄉統一的土地市場將成為解決當前土地問題的有效路徑。這些研究往往賦予自己保護農民土地財產權利、給予農民“國民待遇”等道德話語，但是由于其分析的片面性與缺乏邏輯性使得諸多研究主張與其所期待的改革目的完全相悖。本文在梳理關于集體建設用地流轉問題的已有研究的基礎上，認為對此問題的探討應當理清一些基本問題;通過對這些問題的分析，文章認為允許集體建設用地自由流轉并不是解決當前土地問題的有效途徑，當前與建設用地相關的土地問題應當置于中國城市化的進程和調節收入分配機制的框架之下進行思考與建構。

　　一、問題的提出

　　隨著中國城市化的快速推進，對于土地問題的討論開始從著重于對耕地相關問題的關注，轉移到農地非農化問題的討論上來了，而集體建設用地問題作為一個既與農地非農化問題相關聯，又與耕地問題相關聯的問題成為了當前土地問題中的焦點。

　　（一）集體建設用地流轉何以成為問題

　　我國是一個人地矛盾突出的國家，因而保護耕地、保證糧食安全以及保持糧食產量(增產)成為了土地及其相關制度的設計中的核心要素。土地是不可再生資源，為了保護有限的土地資源，國家提出了堅守18億畝耕地紅線的目標，并實施偏緊的國有建設用地供給政策，即地方每年獲得的國有建設用地指標不能超過地方發展的實際需求，該政策主要是為了保證國有土地的集約節約利用。

　　在偏緊的國有建設用地供給政策下，出現了三個方面的土地問題。其一，征地與拆遷中的利益博弈問題。國家實施偏緊的國有建設用地供給制度，并且國家是土地一級市場上的唯一供給方，國有土地的出讓價格是高昂的，也就是說，集體土地經征收程序轉為國有土地后產生了巨額的土地增值收益。面對巨額的土地增值收益，必然產生征地拆遷中利益主體的博弈問題，這也是當前征地與拆遷中各種矛盾突出的原因所在。其二，在城郊區域出現小產權房問題。小產權房問題的發生在于只有國有建設用地才是能夠自由流轉的，而集體建設用地是限制流轉的，小產權房問題的解決首先取決于集體建設用地改革的走向。其三，地方政府沖破中央對于征地指標限制的問題。地方要發展經濟，土地是基本要素，中央采取偏緊的征地指標供給，而地方則有著沖破限制的強烈動力，所以在90年代，中央開始將一些區域列為以集體建設用地流轉為主要內容的土地改革的試點區域，這實際上也是央地互動的一個結果。

　　關于以上三個方面的土地問題的討論往往會歸結到對于集體建設用地流轉問題的討論上。首先，集體建設用地流轉的限制或放開直接影響征地拆遷補償模式，即限制流轉則集體建設用地只能參照農用地進行補償，而放開流轉則意味著征地拆遷參照市場價格進行補償將成為可能;其次，集體建設用地流轉走向與小產權房問題的解決有著最為直接的關聯性;最后，大量的研究立足于對以集體建設用地流轉為主要內容的土地改革的試點區域考察，在此考察的基礎上對于集體建設用地流轉的必要性、途徑、效果及注意事項等進行探討。而隨著我國經濟的高速發展，城市化的迅速推進，上述三個方面的土地問題顯得尤為突出，因此，集體建設用地流轉問題成為土地問題中的焦點。

　　（二）主流的主張：集體建設用地流轉應當解禁

　　當前關于土地問題的研究中，普遍的觀點認為我國城鄉二元土地制度格局的弊端正在逐步凸顯，“它給整個經濟運行帶來很大風險，包括土地資源的浪費、地方政府的財政和基礎設施建設投資高度依賴土地出讓和土地抵押，加大了政府財政風向和金融風險、農民土地財產權受到侵犯等”。而這一問題的解決正是在于集體建設用地流轉的解禁，在于“建立城鄉統一的建設用地市場”，實現“集體土地與國有土地的同地、同價、同權”。而這一主張的依據主要表現為三種類型的觀點，即效率論的觀點、公平論的觀點和誘致型制度變遷的觀點。

　　效率論的觀點認為，土地資源在各部門之間自由流轉，優化配置，通過這種方式能夠提高土地資源的利用效率，最終“社會的總收入就會因資源的轉讓而提高了”。效率論的觀點一方面看到了隨著城市化和小城鎮建設的加快，建設用地在供需方面的矛盾突出，另一方面又看到了當前農村宅基地閑置和“空心村”的出現等問題，而這兩個方面問題都與現行的土地制度對集體建設用地流轉進行限制的規定的相關，也就是說以上問題的呈現正是建設用地資源沒有得到有效配置的反映，而變革的路徑正是在于集體建設用地“在市場集中的作用下，自由地在各部門間流轉，以實現其最有配置，取得最佳經濟效益”。

　　公平論的觀點認為，在當前僅由國家掌控土地一級市場而集體建設用地限制流轉的體制下，農民在土地增值收益的分配中受到了不公平的對待，這種不公平對待既表現在征地拆遷中對農民的補償過低的問題上，還表現在集體建設用地不能自由流轉導致的小產權房不能合法化的問題上。既然集體建設用地的限制流轉成為了征地拆遷矛盾突出等土地問題的原因所在，那么解決這些問題的路徑也就比較清晰了，即“把土地非農化的極差收益更多地留在村集體和農民手中，使農民一次性獲得土地補償變成長期、穩定的收益，讓農民得以憑借土地權利參與到工業化、城市化之中，實現了政府、用地企業、村集體和農民的共贏，農民也分享到了城市建設和經濟發展的成果。”

　　誘致型制度變遷的觀點看到了在國家法律對集體建設用地的流轉進行了限制規定的當下，實踐中宅基地的流轉、宅基地交易卻頻繁發生，這被稱為是集體建設用地流轉的隱形市場。這種集體建設用地流轉的隱形市場又進一步引發更多的土地問題，一方面是隱形交易市場由于不能受到法律的調控而產生了大量的產權糾紛，另一方面是由于農民的宅基地和房屋不能夠進行市場化的交易而導致其在交易中只能進行“簡單的成本估價”，這樣“農民宅基地及房屋的真實交易價值就肯定會被低估”，從而造成對農民財產利益的損害。由于宅基地隱形市場的普遍存在，而在宅基地管理上“采取疏導方式而非強堵手段”被認為是明智的選擇，也就是集體建設用地流轉的隱形市場的存在表明了集體建設用地流轉的制度需求，這被稱之為“誘致型制度變遷”。

　　（三）少數派的觀點：對集體建設用地自由流轉持否定態度

　　雖然主流的研究結論都是主張集體建設用地自由流轉，但是也有少數學者從多個角度對土地制度及中國當前的土地問題進行分析之后，并不認為集體建設用地自由流轉將成為解決中國土地問題的有效路徑。

　　土地發展權的視角。陳柏峰通過對土地發展權的研究表明：土地發展增益主要源于外力，是全體社會大眾努力的結果，具體地塊的發展增益與國家發展戰略、城市規劃、非農用地供應政策、城市化速度等因素密切相關。我國當前的土地法律制度雖未嚴明土地發展權，但實質上實施的是土地發展權國有模式，這種模式能夠防止少數人獨享土地發展增益。

　　土地資源屬性的視角。劉俊的研究表明，土地作為一種自然資源，其上存在著資源與財產的雙重屬性，土地的財產屬性追求的是經濟效率價值目標，而土地的資源屬性則蘊含著人類的生存保障等社會公平價值理念的追求。“對土地的私人所有權給予不合理的嚴格法律保護，會導致將本來屬于社會全體成員乃至未來社會成員應當分享的土地資源利益被壟斷控制在具有優勢地位的私人土地所有權人的手中。”所以，他主張“應當將土地中隱藏的相當大的那一部分來源于土地資源的利益剝離出來，通過建立一項土地資源利益的社會返還制度，讓土地權利人將占有的非勞動產生的利益返還給社會，有全體社會成員共同分享”，而這項制度只能通過土地所有權獨占主體——國家才能實現。

　　土地制度憲法秩序的視角。賀雪峰將當前“中國土地公有，地利共享，消滅土地食利者的法律”，稱為是中國土地制度的憲法秩序。中國土地制度的憲法秩序，“是中國20世紀資產階級革命和社會主義革命的重要成果，這一成果在當前中國現實中的表現就是，土地特權利益集團已經作為一個階級被徹底消滅了，沒有人再可以聲稱自己是特定土地的所有者，從而要求這塊土地上的超出個人勞動的特殊利益。”也就是說我國當前的土地制度恰是一個土地漲價歸公，地利共享的體系，而當前的集體建設用地自由流轉，集體建設用地直接入市等主張，“正是要重建本已消滅的土地利益集團”。

　　從以上關于集體建設用地問題的研究綜述中可以看出，關于集體建設用地流轉解禁之辯最終還是要歸回到對于土地收益的分配問題上來，一個理想的土地制度應該要兼顧土地收益分配的公平，土地利用的效率和社會的可持續發展。但是當前關于集體建設用地流轉應否解禁的討論中，肯定與否定的觀點都表明了自己的主張是對農民土地利益的維護和對于土地利用效率問題的考慮。那么，哪種主張更為可取呢?要回答這個問題，我們必須對其中的關鍵命題進行仔細的清理，從而還原集體建設用地問題的真實邏輯。

　　二、農民權利話語與城市化進路

　　在關于集體建設用地流轉解禁的爭論之中，很多的研究將集體建設用地自由流轉之后將產生的“積極后果”的設想作為其主張集體建設用地流轉解禁的論據。這些“積極后果”包括：真正使農民的財產權利獲得保護，有益于城鄉一體化的進程和我國城市化的推進。這些美好的發展結果確實值得向往，但這是否是集體建設用地自由流轉的必然后果卻值得反思。

　　(一)什么農民?什么權利?

　　當前諸多關于集體建設用地問題的研究將農民擁有使用權的集體建設用地(宅基地)表述成為“沉睡的資本”、“農民手中的金磚(金碗)”等，即認為農民的集體建設用地使用權是一項能夠產生巨大經濟收益的資源。但是現有限制集體建設用地流轉的制度“無疑限制了農民對屬于自己財產的有效處分，使農村房屋沉淀，成為不具有基本市場價值的死資產，物不能盡其用。”也就是說，認為當前土地制度對集體建設用地流轉進行限制損害農民利益的一般論證邏輯是：當前土地制度對集體建設用地的流轉進行了限制性的規定，這一限制性的規定導致了農民所擁有的宅基地資源(集體建設用地使用權)不能夠自由流轉，包括農民房屋產權的處分實際上也受到了限制，也就是說農民的宅基地及房屋的財產屬性無法獲得實現，所以說當前對于集體建設用地流轉的限制實際上是妨礙了農民土地財產權利的實現。并且依靠這一邏輯還引申出了“農民不能依靠土地脫貧”、農民沒有受到與城市居民等同的國民待遇以及農民不能依靠土地換取進城資金因而妨礙了城市化的進程等觀點。

　　以上看似為了保護農民利益而提出的主張是站不住腳的。首先，土地市場的活躍程度與土地的地理位置有著直接的關系，已有的一些實證研究證實了當前集體建設用地的流轉比率近郊高于遠郊，交通條件好的區域高于交通條件不好的區域，集體建設用地流轉的價格由于地理位置的差別呈現巨大的差異。其次，筆者在對江漢平原的非城郊農村進行調研時發現，在當地的集體建設用地流轉的過程中，宅基地的財產性價值很難獲得體現，其原因不在于制度對于集體建設用地流轉的限制，而在于在這樣的區域很少有對于建設用地的需求。因此，由于農民擁有使用權的宅基地呈現巨大的區位差異，即使從制度層面上放開對集體建設用地流轉的限制，農民能否通過宅基地流轉實現財產性收益，農民能夠在宅基地流轉的過程中實現多大程度的財產性收益都將由于每個人宅基地的區位不同而呈現出差異性。而事實上，隨著城市的平面擴張，建設用地的需求將主要在城郊區域展開，最終只有占農村人口5%的城郊區域的農民，還包括極少數具備其他區位優勢(比如風景秀麗區域的農民)能夠通過集體建設用地的流轉分享土地增值收益，而剩余的占農村人口絕大多數的農民根本沒有這樣的機會。

　　這也就是說，放開對集體建設用地流轉的限制看似賦予了農民土地財產權利，但實際上卻是一種在權利的初始配置階段就極端不平等的權利設置，其只能代表占農民人口極少數的具備區位優勢的農民的利益，其維護的也只是這一小部分農民的利益，而損害的是大部分不具備區位優勢的農民的利益。值得一提的是，在關于這個問題的討論中，有一種觀點認為當前的人口流動呈現雙向流動的趨勢，既有大量農村人口向城市的流動，也有城市人口基于創業、養老等原因向農村的流動，并且認為“這兩種趨勢在客觀上刺激了農村宅基地市場的發育和形成”，在我看來這只是一種不切實際的想象，城市化的進程是不可逆轉的趨勢，大量的農村人口進城，由農民轉為市民將是社會發展的趨勢，縱使會出現個別的城市人口遷往農村的事例，一般情況下他們也會選擇特定的區位進行遷移，比如到交通條件好的地方進行創業，到風景條件好的地方養老，但是這些都不足以改變大部分的農村難以產生建設用地需求的基本狀況。

　　(二)集體建設用地流轉與城市化進路

　　當前在集體建設用地流轉問題的討論上還有一種觀點認為，集體建設用地流轉的解禁能夠促使農民自主地參與到城市建設的過程中，能夠實現在城市化的過程中政府減少投入而農民又可以獲得土地收益的雙贏的局面。該主張的依據在于，隨著征地成本的增加，“政府在城市化的過程中先墊付很大的征地成本，現有財力很難承受，將影響城市化的進程。”如果集體建設用地的流轉不受限制，農民以租賃、聯營、入股等方式提供土地并參與土地經營，這樣“不僅可以降低建設用地一次性投資成本，同時也可以使農民在入股聯營以后得到長期穩定(或穩中有升)的經濟收入，讓農民共享城市化帶來的文明成果，使農民自覺支持城市建設。”

　　這個看似完美的論證實際上是一種邏輯錯亂的論證。事實上，根據土地被征收后使用方式的不同可以將征地分為三類：公益性征地，比如為修建道路而征地;產業發展用地，比如當前工業園區的征地;經營性用地征地，比如進行房地產開發的征地。而當前中國城市化進展迅速，城市基礎配套設施相對完善的邏輯在于：在經營性征地中，地方政府低價征地，高價讓地，其間的巨大差額形成地方政府的土地財政，而這部分土地財政主要應用于城市基礎配套設施的提供，其中就包括了在公益性事業上的征地支出以及其他基礎配套實施上的費用支出。可以說，沒有當前的土地財政，地方基礎配套設施建設將寸步難行。而根據上文主張的邏輯來看，通過集體建設用地的自由流轉，原先地方政府在經營性用地的征收出讓中產生的土地財政的收益將直接轉化為特定區域農民的收益，這確實能夠實現“(特定區域的)農民分享城市化的成果”，這一部分農民為了實現自己長期穩定的收益或會將一部分收益用于基礎設施建設，即實現“農民自覺支持城市建設”的目的。但是很快公益性征地問題就會面臨困境，首先原先政府通過土地財政獲取的征地資金沒有了，其次農民不會自主將自己的土地用于公益性建設，而自己不分享任何的好處，所以只可能出現兩種結果，其一，公益性征地由于資金問題難以開展;其二，將不存在純粹的公益性征地，比如征地所在區域的農民將自己的建設用地提供出來用于修建公路，然后收取公路使用費。除此之外，其他不直接與土地相關公益性事業將更難展開。

　　由此也可以看出，集體建設用地的自由流轉不僅不是城市化的有效路徑，而且只會使當前的城市化進程受到阻礙。

　　(三)土地二元結構與城鄉一體化

　　與國有建設用地相比，當前的集體建設用地的流轉是受到限制的，這被認為是集體建設用地使用權與國有建設用地使用權的不對等，形成當前城鄉二元的土地格局。主張打破城鄉土地二元結構的觀點認為，當前城鄉土地二元結構的“弊端也日益現象，其可持續性也面臨很大挑戰。最明顯的是，它給整個經濟運行帶來很大風險，包括土地資源的浪費、地方政府的財政和基礎設施建設投資高度依賴土地出讓和土地抵押，加大了政府財政風險和金融風險、農民土地財產權受到侵犯等。”而所謂的打破城鄉土地二元結構，即主張實現集體建設用地與國有建設用地“同地、同價、同權”，達到“兩種產權、一個市場、同等權利”的目標。并且打破城鄉二元土地結構也被認為是推動城鄉一體化發展的路徑。

　　然而，上述觀點卻是經不起推敲的。首先，當前土地制度中存在的一些問題，比如土地資源的浪費以及農民土地財產權受到侵犯等問題是否可以直接歸結于城鄉二元的土地結構，這本來就是存在疑問的。其次，打破城鄉二元土地結構，所謂的實現集體建設用地與國有建設用地的“同地、同價、同權”，也就是說要形成一個城鄉統一的建設用地市場，但是城鄉統一的建設用地市場的形成卻不能夠與實現城鄉一體化相等同。城鄉一體化發展的提出主要是為了緩解當前的城鄉差距，實現社會的可持續的穩定的發展，當前主要是通過城鄉統籌的路徑來實現城鄉一體化發展。而“城鄉統籌的真正內涵，是由政府承擔農村的公共品開支和基礎設施開支，用國家‘看得見的手’改善因工業化共同規律導致農業三要素凈流出以及農村衰敗的狀況，讓三要素回流，緩解三農問題。”但是，當前所謂的打破城鄉土地二元結構，建立城鄉統一的建設用地市場的必然后果是政府從土地中獲取的收益將大大減少，因為很大一部分土地增值收益將由位于特殊區域的農民得到，進而政府對于農村公共品建設和基礎設施建設投入的能力將會大大減弱，實現城鄉一體化的難度將會加大。所以，所謂打破城鄉土地二元結構，形成了城鄉統一的建設用地市場，并不是一條實現城鄉一體化的路徑。

　　三、土地市場的性質

　　在主張集體建設用地流轉解禁的研究中，往往將新制度經濟學派的產權理論作為其依據，即認為在產權界定明晰的情況下由市場來進行資源配置是實現資源優化配置的最有效方式。在本部分，筆者將對這種以資源實現效率配置為依據的論述進行駁斥，從而揭示土地市場的根本性質。

　　(一)宅基地閑置與集體建設用地供需矛盾

　　在上文中已經闡述了在保護耕地、保證糧食安全的政策需求下，我國對國家建設用地指標實施了偏緊的供給政策，這也使得各城市的國有土地總是處于供不應求的狀態，地方政府的發展需求促使地方政府產生了沖破國有土地指標限制的沖動，而當前在城郊區域出現的小產權房問題也正是在偏緊的國有建設用地供給政策下才有了產生的空間。而與城郊區域建設用地供給緊張、需求旺盛形成鮮明對比的是在一般農村，隨著外出務工人口的增多，隨著越來越多的農民轉為市民，農村出現了宅基地閑置的問題，出現了“空心村”和“空心戶”，農村大量閑置的宅基地被認為是巨大的資源浪費。在這一鮮明對比下，出現了所謂的建設用地資源配置效率低下的問題，即“一邊是農房的大量閑置，一邊是城市化對住房的大量需求，由于缺乏市場，供需不能見面，導致資源配置效率低下。”也就是說，由于當前的制度對于集體建設用地流轉進行限制，導致了城郊區域對于建設用地的需求與農村由于宅基地閑置而能夠產生的集體建設用地的供給不能夠形成對接，因此，“集體存量土地流轉將為我國經濟建設開辟新的土地供應渠道，大大緩解土地供需的矛盾。”

　　事實上只要認識到土地不可移動的自然屬性就可以發現以上主張是毫無邏輯的。首先，農村宅基地閑置的狀況是由于打工經濟的興起，以及在中國城市化的過程中越來越多的農村人口轉為城市居民過程中必然出現的狀況，這個狀況并不會因為集體建設用地流轉的解禁而發生逆轉，因為絕大部分的農村并沒有建設用地的需求。其次，土地的不可移動性表明了農村空余再多的宅基地也不可能拿到有著用地需求的城市郊區去使用，如今在許多偏遠的山區農村，空心村成為普遍狀況，如果這些村莊閑置的宅基地通過集體建設用地的自由流轉能夠應用于北京城郊的建設用地需求，那么確實使當前的許多問題迎刃而解，但是土地不可移動的屬性表明了這種主張只可能是天方夜譚。最后，當前在各土地產權改革試點區域實施的城鄉建設用地增減掛鉤制度使得一些區域通過復墾農村宅基地，獲得了在建設規劃區內更多的征地指標，但是這一改革試點與集體建設用地流轉的解禁與否沒有直接的關聯。在增減掛鉤項目實施的過程中，通過復墾宅基地獲得增減掛鉤指標價格，只是政策賦予宅基地的一種特殊屬性，并不是因為宅基地能夠自由流轉就獲得增減掛鉤指標的交易價格。

　　(二)集體建設用地流轉的隱形市場與誘致型制度變遷

　　一方面，廣大農村存在大量的閑置宅基地;另一方面，集體建設用地流轉的隱形市場也是一個客觀事實。大量關于集體建設用地問題的討論將集體建設用地隱形市場的存在作為自己主張集體建設用地自由流轉的理論依據，一般的表述是“經濟發達地區宅基地流轉的市場日趨發達，因此宅基地管理措施應當采取疏導方式而非強堵手段”，當然也有極少數人嘗試著對這種觀點進行解釋，他們引用新制度經濟學家諾斯的話作為其理論依據：“由于市場規模的擴大，生產技術的發展或人們對現存制度下的成本和利益的看法是有了改變，引起的現存制度下出現潛在獲利機會。但是，由于外部條件內在化的困難，潛在利潤無法在現有的制度安排下實現。這樣，總有某些人為了獲取潛在利潤而率先‘克服’這些障礙，當潛在利潤大于這些障礙所造成的交易成本時，一項新制度就出現了。”進而通過對當前集體建設用地限制流轉的分析表明“由于現存制度的低效率以及潛在獲利機會的出現，必然產生對新制度的需求，而需求力量會引致制度創新，這就是所謂的誘致型制度變遷。新的集體建設用地流轉制度的安排，將促進流轉走向正常軌道，并可規范和引導流轉健康發展。”

　　事實上，這種觀點在主張的依據與結論之間并無邏輯關系，當前集體建設用地流轉隱形市場的存在，并不能夠直接證明集體建設用地應該放開流轉。而從其關于誘致型制度變遷的分析中，我們可以看到當前集體建設用地隱形市場的存在，表明了當前集體建設用地制度有待改進，不然也不會出現當前這種有法不依的狀況，但是由于集體建設用地隱形市場誘致產生的制度變遷，并不能夠等同于集體建設用地流轉應當解禁的制度變遷。所以，集體建設用地流轉隱形市場的存在不能夠成為集體建設用地流轉應當解禁的論據。

　　(三)土地資源配置的效率論與土地市場的不完全性

　　在以上關于集體建設用地問題的討論中，絕大多數的觀點都建立在“集體建設用地流轉解禁能夠優化土地資源配置效率”這一理論預設之上。該理論認為，當前農村出現大量閑置宅基地與集體建設用地供需矛盾之間的沖突，土地流轉隱形市場的出現，都是建設用地資源沒有得到有效配置的表現。而建設用地未得到有效配置，在于法律設置了集體建設用地與國有建設用地的區別對待，集體建設用地的流轉受到限制，作為生產要素的集體建設用地不能自由流轉，這是資源不能有效配置的原因，所以當前土地問題的出路正是在于形成一個土地資源可以自由流轉，最終形成資源土地優化配置的土地制度格局。這一主張實際上是應用了新自由主義經濟學派的原理，認為如果能夠實現土地作為生產要素自由流轉，依據市場經濟社會分工的原理，就可以實現資源優化配置，實現物盡其用，并且通過這種優化配置最終實現社會總資本的增加(因為物都得到了最優的利用)。

　　但是，土地不可移動的自然屬性決定了土地不可能像其他的生產要素一樣通過自由流轉實現最優化配置。因此土地市場是一個不完全市場、地方市場和不充分競爭性市場，土地市場的這些特性能夠給我們以下幾個方面的啟示：其一，通過集體建設用地自由流轉來實現建設用地市場的資源配置的高效率或能夠實現一個地方土地市場的資源配置效率的提高，但是在這個不完全市場中設想以完全市場為前提的生產要素的自由流轉以實現資源最優化的配置，進而實現社會總資本的增加則是值得懷疑的。其二，而土地市場作為一個地方市場，表明了一定區域土地市場上的供需矛盾難以通過該區域外的土地資源的介入得到緩解，這在實踐中表現為農村縱使有大量的閑置的宅基地，也無法轉移到城市郊區滿足城市擴張所帶來的建設用地的需求。其三，土地市場的這些特性還表明了國家介入進行利益調節的必要性。土地市場的這些特性已經表明了位于不同區位的土地權利擁有者實現土地收益將呈現巨大的差異，少數具備區位優勢的農民能夠分享得到巨大的土地收益，而大多數的農民即使被賦予了流轉其宅基地的權利，但是這個權利卻很難為他們帶來財產性收益，因為在大多數的農村，建設用地的市場需求是極少的。事實上，從其他國家土地管理的實踐來看，國家通過土地利用規劃管制等手段，直接對私人的土地所有權加以限制已成為一項全世界通行的舉措，而這些措施都是通過國家的行政手段來調整土地資源上的利益分配。

　　四、結論

　　本文試圖通過對當前關于集體建設用地流轉問題的已有研究的梳理，來回應集體建設用地流轉解禁或者說集體建設用地直接入市的必要性問題。筆者在對這些文獻進行梳理的過程中，發現當前的研究習慣使用一些大話語、大概念，導致的結果是許多的論證缺乏邏輯性，甚至諸多關于土地制度改革的主張與作者所期望的對于農民利益的維護也是相背離的。

　　文章通過分析表明，將當前的土地問題歸結為集體建設用地流轉受到限制，土地生產要素不能自由流通而導致的土地資源配置的效率低下問題，是過于籠統和過于武斷的判斷。并且，集體建設用地的自由流轉或者說集體建設用地直接入市，對于當前土地問題的解決并不能夠產生積極的意義，相反，只會使少數具備區位優勢的農民獲得或者分享得到土地的增值收益，而絕大多數的農民并無這樣的機會。城市郊區建設用地的供需矛盾不會因為集體建設用地放開流轉而得到迅速緩解，而農村的宅基地問題或者說當前的空心村問題更不會因為集體建設用地放開流轉而獲得直接的解決，因為大多數的農村都沒有建設用地的需求。集體建設用地的自由流轉還會打破當前的城市化路徑，使中國的城市化進程受阻。并且更重要的一點是，集體建設用地自由流轉或者說集體建設用地直接入市的改革必然重新塑造土地上的利益集團，他們正是擁有區位優勢的土地所有權人及土地使用權人，這也必然導致新的社會分配的不均衡，這種新的分配不均衡也必將導致更多的社會矛盾從而影響社會穩定。

　　當前的土地制度或許確實是存在一些問題的，這從當前土地問題中各種矛盾沖突的激烈呈現中獲得了表現，也從當前許多土地問題無法獲得法律的有效調整中獲得了表現。但是，值得一提的是，這些問題并不全是由于土地制度所造成的。許多問題都應當進行更深入的研究，尤其要通過廣泛的調研來掌握其中的機制，比如在征地拆遷中何以會矛盾沖突激烈，被征地拆遷農民到底應該獲得怎樣的補償等問，再比如在集體建設用地流轉的隱形市場的形成、發展及其影響等問題。對于土地問題的研究不能夠陷入這樣的怪圈之中：土地問題矛盾突出——土地制度本身有問題——土地制度朝著市場化方向改進，這是一種偷懶的、極不負責任的研究思路。

　　應當辯證地看待我國當前的土地制度。當前的土地制度經常被認為是與市場經濟發展不相符合的制度設置，事實上，這些判斷都是在對我國土地制度的認識上由于缺乏辯證法而產生了有偏差的認識與判斷。然而，真實的情況是，我國的土地制度正是改革開放30年以來城市化快速推進，經濟高速增長的重要原因。在我國公有制體制下的城鄉二元格局的土地制度模式下，土地的增值收益可以收歸國家（政府）管控，該收益用于城市化的發展，也間接地使農民受益，從而實現土地漲價歸公的目標。事實上，正如上文中所列舉的從土地發展權的視角、土地資源屬性的視角和土地制度憲法秩序的視角的研究都可以看到我國當前土地制度的優越性，雖然這種辯證的態度在當前土地問題的研究中是較為匱乏的。

　　總而言之，如何完善我國土地制度的建構，應當在城市化的推進和實現城鄉統籌的框架下進行思考。在筆者看來，土地問題的解決和土地制度的完善應當正視我國當前的土地制度在我國經濟發展和城市化推進中的重要作用，僅僅為了一小部分人的利益而使得我國城市化的進程受阻是得不償失的。完善我國土地制度的建構也應當成為實現城鄉統籌、成為收入分配調節機制的一部分，也就是說，使土地制度成為我國社會穩定的基礎。從這個角度講，當前對集體建設用地流轉進行限制具有重要的合理性。

　　本文發表于《南京師范大學學報(社會科學版)》2013年第4期，發表時略有改動。

　　參考文獻及注釋

　　[1] 黎平：《農村集體建設用地流轉治理的路徑選擇》，載《中國土地科學》2009年第4期。

　　[2] “例如，1992年廣東南海進行土地入股試點;1995年，江蘇蘇州最早試點基層自發集體建設用地使用權流轉;1997年，浙江湖州試點;1998年，江蘇昆山通過復墾獲得一些非農建設用地的‘額度’，土地轉讓權不全歸集體所有，形成‘昆山模式’;2003年，廣東省發布《關于試行農村集體建設用地使用權流轉的通知》，試行農村集體建設用地使用權流轉;2005年，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》正式施行。據此文件，廣東省內所有農村集體建設用地都可以直接進入市場交易，與國有建設用地‘同地、同價、同權’。”參見：朱中原：《“小產權房”倒逼改革》，載《中國改革》2008年第3期。

　　[3] “‘小產權房’合法化的核心問題是‘農村集體所有建設用地使用權流轉’，如果這個問題得以解決，‘小產權房’合法化的問題有望迎刃而解。”參見：朱中原：《“小產權房”倒逼改革》，載《中國改革》2008年第3期。

　　[4] 劉守英：《破解城鄉二元土地制度格局》，《中國地產市場》2009年第5期。

　　[5] “但是，資源的產權界定僅僅提供了提升收入的可能，還不一定就帶來生產更高收入的結果。這是因為，資源的主人可能心有余而力不足，他們利用‘自己的資源’從事生產活動，在技術和經濟的效率上可能還不如把自己的資源有償轉讓給其他‘高手’。人們容易分辨：只要資源的第一主人得到了比他自用資源帶來的收入更高的補償，而外來的高手在給付了上述補償之余還能給自己創造額外的收入，社會的總收入就會因為資源的轉讓而提高了。這樣看來，資源或資產的自用權重要，轉讓權更重要，因為后者才是擴大專業化分工范圍、大幅度提升收入的關鍵性制度安排。”參見：周其仁：《還權賦能——成都土地制度改革探索的調查研究》，載《國際經濟評論》2010年第2期。

　　[6] 唐瓊，楊錦秀：《農村集體建設用地使用權流轉的現實意義探討》，在《農村經濟》2002年第9期。

　　[7] “一位老農村工作者說：‘過去用工業產品‘剪刀差’向農民索取工業化資金積累，30年剝奪了農民5000億元，現在搞現代化、城市化，又向農民索取土地價格‘剪刀差’(土地征用和出讓之間扣除征地、規劃、基礎設施投入等所有成本后的地價差)近20年間，剝奪農民又何止5000億元。’因此，決不能再走靠剝奪農民利益來搞經濟建設的老路了。”參見：朱靖，何訓坤：《對農村集體建設用地流轉必然性的思考》，載《農村經濟》2002年第4期。

　　[8] 黃慶杰，王新：《農村集體建設用地流轉的現狀、問題與對策——以北京市為例》，載《中國農村經濟》2007年第1期。

　　[9] “正是這種城鄉居民的大量混居和村民人口與非村民人口的大量混居，產生了巨大的農村住房需求。在不允許農村宅基地及房屋向非農流轉的制度規定下，必然導致行程一個日趨活躍的宅基地隱形市場。尤其是在城鄉結合部的城郊地區，農村宅基地通過房屋買賣、出租和抵押等形式的私人流轉于灰色交易大量存在，據估算已經達到10—15%左右，有的地方甚至達到40%以上。”參見：韓康，肖鋼：《積極探索建立有中國特色的農村宅基地市場——啟動農村宅基地市場化改革研究》，載《理論前沿》2008年第13期。

　　[10] “由于宅基地房屋不能市場化交易，就只能進行簡單的成本估價。這樣，在有農民宅基地參與的大量交易活動中——無論是政府拆遷還是私下買賣、租賃，農民宅基地及房屋的真實交易價值就肯定會被低估。”參見：長子中：《當前農民市民化進程中的宅基地問題》，載《中國經貿導刊》2011年第2期。

　　[11] 章波，唐健，黃賢金，姚麗：《經濟發達地區農村宅基地流轉問題研究——以北京郊區為例》，載《中國土地科學》2006年第1期。

　　[12] 陳柏峰：《土地發展權的理論基礎與制度前景》，載《法學研究》2012年第4期。

　　[13] 劉俊：《土地所有權國家獨占研究》，北京：法律出版社，2008年版，第13—14頁。

　　[14] 賀雪峰：《中國土地制度的憲法秩序》，待刊稿，2012年。

　　[15] “農民迫切需要資金來解決自己的城市中的購房問題，在這種情況之下，農民所擁有的宅基地無疑成為了‘金磚’，但法律不允許農村宅基地向城市人口出賣，而農村本集體組織內部的成員又缺少購買宅基地的動因，這樣宅基地的財產價值就無從是吸納，農民處于一種‘守著金磚卻活活窮死’的尷尬而又可悲的境地……”參見：王崇敏，孫靜：《農村宅基地使用權流轉析論》，《海南大學學報人文科學版》2006年6月，第24期，第2卷。

　　[16] 長子中：《城市化進程中農民的土地權益保障問題》，載《開放導報》2011年第2期。

　　[17] “北京市郊區的宅基地流轉比較普遍，特別是在交通便利、工業基礎條件優越、城郊平原風景秀麗的區域……流轉活躍程度的區域差異。農民房屋出租活動在北京近郊郊遠郊更為活躍，近郊朝陽區典型村莊的房屋出租比率為35%，遠郊昌平區為20%左右……說明區位因素是農村宅基地流轉的主要動力之一，里城市距離越近流轉活動活躍，反之亦然。”參見：章波，唐健，黃賢金，姚麗：《經濟發達地區農村宅基地流轉問題研究——以北京郊區為例》，載《中國土地科學》2006年第1期。“流轉活躍程度的區域差異表現為，區位因素是宅基地流轉的主要動力之一，近郊遠郊更為活躍，離城市中心距離越近流轉活動越活躍。從區域環境和周邊經濟發展水平看，工業區、農場周邊的宅基地流轉最為活躍;其次為旅游資源和自然景觀豐富地帶。流轉方式的區域差異表現為，近郊主要以宅基地和農宅的短期租賃形式進行流轉，遠郊且風光秀麗區域主要是以長期租賃及宅基地和農宅買賣形式進行流轉。”參見：中國土地勘測規劃院地政研究中心：《我國城市郊區宅基地問題研究》，載《中國土地》2007年第1期。

　　[18] 王崇敏，孫靜：《農村宅基地使用權流轉析論》，《海南大學學報人文科學版》2006年6月，第24期，第2卷。

　　[19] 朱靖，何訓坤：《對農村集體建設用地流轉必然性的思考》，載《農村經濟》2002年第4期。

　　[20] 劉守英：《破解城鄉二元土地制度格局》，《中國地產市場》2009年第5期。

　　[21] 黃慶杰，王新：《農村集體建設用地流轉的現狀、問題與對策——以北京市為例》，《中國農村經濟》2007年第1期。

　　[22] “集體建設用地使用權的流轉，省去了集體土地進城必須通過征用改變了身份才成進城的繁雜手續，打破了農村與城鎮不可逾越的鴻溝;促進了小城鎮的發展，擴大了城鎮的疆界;模糊了城鎮和農村的地域界限，有利于推動城鄉一體化的發展。”參見：唐瓊，楊錦秀：《農村集體建設用地使用權流轉的現實意義探討》，再《農村經濟》2002年第9期。

　　[23] 溫鐵軍：《發展中國家的發展問題：比較發展研究——在“中國統籌城鄉發展論壇”上的發言》，《湛江師范學院學報》2008年第2期。

　　[24] 金曉月：《農村宅基地流轉模式構建探析》，載《農村經濟》2006年第7期。

　　[25] 李元：《保護農民的土地財產權——在土地制度創新座談會上的講話》，載《中國土地》2001年第3期。

　　[26] 章波，唐健，黃賢金，姚麗：《經濟發達地區農村宅基地流轉問題研究——以北京郊區為例》，載《中國土地科學》2006年第1期。

　　[27] 朱靖，何訓坤：《對農村集體建設用地流轉必然性的思考》，載《農村經濟》2002年第4期。

　　[28] “一邊是農房的大量閑置和宅基地的低效率利用，一邊是城鎮居民對低廉住房的大量需求，由于沒有合法的流轉市場，導致資源配置效率低下，形成‘城里的房子買不起，鄉下的房子賣不掉’的困境。不能物盡其用，不僅是土地資源的浪費，也不符合市場經濟發展的要求。”參見：長子中：《當前農民市民化進程中的宅基地問題》，《中國經貿導刊》2011年第2期。

　　[29] “但是，資源的產權界定僅僅提供了提升收入的可能，還不一定就帶來生產更高收入的結果。這是因為，資源的主人可能心有余而力不足，他們利用‘自己的資源’從事生產活動，在技術和經濟的效率上可能還不如把自己的資源有償轉讓給其他‘高手’。人們容易分辨：只要資源的第一主人得到了比他自用資源帶來的收入更高的補償，而外來的高手在給付了上述補償之余還能給自己創造額外的收入，社會的總收入就會因為資源的轉讓而提高了。這樣看來，資源或資產的自用權重要，轉讓權更重要，因為后者才是擴大專業化分工范圍、大幅度提升收入的關鍵性制度安排。”參見：周其仁：《還權賦能——成都土地制度改革探索的調查研究》，載《國際經濟評論》2010年第2期。

　　[30] “市場有完全市場和不完全市場之分，完全市場具有以下八個方面的特征：完全市場具有以下八個方面的特征：其一，同質產品;其二，眾多的買者與賣者;其三，買者與賣者有進入市場的自由;其四，所有的買者與賣者都掌握當前物價的完全信息;其五，就成交總額而言，市場各個經濟主體的購銷額是無關緊要的;其六，買者和賣者無竄通共謀行為;其七，消費者要求總效用最大化，銷售者要求總利潤最大化;其八，商品可轉讓。”土地市場難以滿足完全市場諸多特征要求，比如土地本身的異質性，土地市場一般指涉及土地總量的一部分等等，這些都表明了土地市場是一個不完全市場。參見：[英]戴維.W.皮爾斯主編：《現代經濟詞典》，上海譯文出版社，1998年版，第268頁。

　　[31] “土地市場是定點或定位的，從而使得它基本上是一個地方市場，受制于當地的供求狀況;土地市場的不充分競爭性——這一特征是由土地市場的地域性、土地供應量的有限性、土地需求者的有限性等因素決定的。”參見：周誠：《土地經濟學原理》，商務印刷館，2007年版，第286頁。

　　[32] 劉俊：《土地所有權國家獨占要研究》，北京：法律出版社，2008年版，第41頁。

　　[33] “城鄉二元土地制度的格局或模式，快速推進城市化，也保證了我國整個經濟的高速增長。”參見：劉守英：《破解城鄉二元土地制度格局》，載《中國地產市場》2009年第5期。

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