中國新一屆領導班子和政府形成之后，城市化或者城鎮化，已經被提到中國經濟和社會發展的最高議程之一。在中國經濟發展的下一階段，城市化的確非常重要。中國前些年已經進入中等收 入社會，高經濟增長階段已經過去，但如果在今后相當長的一段時間里(15年到20年左右)，能夠維持一個中速增長水平，就可以比較順利地從中等收入社會，轉型成為高收入社會。

　　這種轉型的意義不僅僅在經濟層面，更是社會政治層面。今天中國社會所面臨的大多數問題，都是大多數長期陷于中等收入陷阱社會所共同面臨的問題，例如收入分配差異大、社會高度分化 、社會思想意識極端化、社會抗議不絕、官員腐敗等等。如果中國能夠轉型成為高收入社會，今天所面臨的很多問題就會得到控制，甚至消失。當然，到那個時候，中國也會面臨高收入社會 的問題，但問題不會像今天那樣嚴重。

　　在實現長期的中速增長過程中，城市化是可持續經濟發展的一個關鍵領域和重要資源。可持續經濟增長要求中國經濟實現多方面的轉型，其中一個轉型就是從出口導向型轉向內需型，也就是要建設消費社會。中國消費社會的建設主要取決于城市化，消費社會主要是一個城市現象。同時，城市化也是中國社會建設的重要方面，這里不僅涉及到城鄉整合，減少城鄉差別，而且更為 重要的是要消滅中國所特有的“三元”社會現象。這“第三元”，也就是農民工，是中國制度的特有產物，是社會非正義和不穩定的根源。這一點，中國各方已經討論多年，無需再作說明。

　　城市化處處充滿陷阱

　　從這些方面來說，城市化的確可以給人們帶來對未來的美好想象。但是，在實際層面，城市化卻處處充滿陷阱。人們所理解的城市化，和各級政府官員所實際上追求的城市化之間，有巨大的差異，甚至是相反的。在研究中國城市化時，人們需要提出和回答的一個重要問題是：對各級政府尤其是地方政府來說，城市化意味著什么?這個問題最為重要，因為各級政府官員是行動者 ，他們對城市化的認知和這種認知之下的行為，決定了中國城市化的實際進程和前途。

　　對各級政府官員來說，城市化又意味著什么呢?要回答這個問題，不能光看他們就城市化在說些什么，更為重要的是他們做過什么?正在做什么?還會做什么?

　　如果從各級政府官員的行為看，這個問題并不難回答。從經驗看，各級政府官員的行為，在不同時期具有相當的一致性。他們首要的考量是城市化所能帶來的GDP（國內生產總值）效應，和對地方經濟發展的貢獻。無論是GDP還是經濟發展，主要的因素是財政收入，尤其是對地方政府來說。這里既有中央層面的稅制因素，也有地方層面甚至官員個體層面的因素。

　　從國家的稅制來說，自從1994年實行分稅制以來，財政收入大規模地向中央傾斜，但中央政府在其所擁有的財權和其所承擔的責任，兩者之間沒有一致起來，財權遠遠大于其責任，這使得地 方財政負擔一直在加重。往往的情形是中央出政策，地方出錢。無論是執行中央政策還是謀取地方發展，地方政府需要財政的支持。這要求地方政府到處去找錢。這些年的土地財政就是這樣 造成的。

　　其次，GDP主義仍然橫行。盡管講科學發展已經多年，但上級政府在衡量地方官員業績的時候，仍然看重GDP。要GDP，就要發展地方經濟。也就是說，GDP仍然是地方官員升官的必要途徑。從 地方官員個體層面來看，搞GDP導向的經濟發展工程，能夠帶來無窮的正面效應。不搞些工程，地方政府就會變成“清水衙門”，一搞工程就會是“車水馬龍”。搞GDP工程因此是地方政府官員的理性選擇。當然，這里面隱含著多少腐敗的機會，則是盡人皆知的事情。

　　下一個問題是：在這種GDP主義邏輯主導下，圍繞著城市化這一議題，政府官員會如何行動?在實踐層面，有些行為模式已經相當清楚地表露出來。簡單地說，地方官員所關心的是幾件事情。一是土地的城市化，而非人的城市化。他們想利用城市化的合法話語，獲取土地資源，主要是農村的土地資源。第二是到處籌錢，向中央要錢，向地方籌錢，當然也可以自己搞債務。城市化需要大量的金融投入，沒有錢就很難有城市化。這也就是近來人們在談論的城市化，有可能促成新一波政府投資，數額之巨大，很難想象。但無論錢從哪里來，如果城市化演變成為大規模的籌錢運動，一場深刻的地方財政危機，乃至國家財政危機不可避免。

　　在很大程度上，中國已經面臨一場地方債務危機。地方政府大量舉債已經有年，積累了數量驚人的債務。但這個趨勢隨著城市化進程不僅很難減緩，并且會有增加的趨勢。很荒唐的是，地方官員的舉債行為，往往能夠變成其政績行為。地方官員都會在其任期內大量舉債，而不顧這種行為的長遠惡果。只要上述制度因素，尤其是上級政府衡量官員政績的GDP主義不變，地方的這個 行為方式，永遠不會得到改變。

　　第三，從以往的經驗看，城市化有可能造成中國城市的縱向行政升級運動和橫向行政權擴張運動。改革開放以來，中國在這方面已經無聲無息地犯了不少錯誤，例如把縣改為市、把行署升級為地級市、設置計劃單列市等等，造成了中國行政系統的大擴張。這些所謂的改革，事先從來就沒有進行任何理性的論證，甚至簡單的討論。為什么這些大事情可以做得那么得心應手?很簡單，因為符合各方面的利益。城市的行政等級一升等，人人都可以升官。連城市居民都不會反對，大家從一個縣級“市民”儼然變成了地級“市民”。但大家都沒有意識到，中國整體社會和行政制度成為了受害者。今天所面臨的那么多的行政層級，那么龐大的官僚系統，都和這些制度變化相關。在今天的城市化過程中，也已經開始出現了城市行政權擴張運動。

　　城市變成官僚的城市

　　在一些地方，城市化簡單地把原來的縣改成區。“縣”是農村的象征，改掉了“縣”這個概念，似乎就實現了城市化。“縣”可以說是中國歷史上最最穩定的行政單位，現在在權力面前悄悄地消失，其惡果遠遠超出人們的想象。實際上，改“縣”為“區”，更多的是地方領導行政權擴展要求的結果。這和1980年代把“縣”改為“市”是同樣一個道理。更為嚴峻的是，現在也出現了行政級別升等的呼聲，說是要把多少縣級市升格為地級市，要把多少縣轉化成為市。這樣，縣委書記就可以變成地委書記，縣長可以變成市長。而中央政府不僅看不到這樣做的嚴重后果 ，有些時候反而會鼓勵這樣做，因為這可以為地方官員提供政治和行政上的“改革”動力。

　　在這樣的情況下，城市化會走向何方就變得相當清楚了。在經濟面，資本和權力一旦結合，再加上地方官員的個人動機，沒有人可以阻擋得住城市化的沖動。資本，無論是私人資本還是國有 資本，無論是本土資本還是國際資本，其本質都是一樣的，那就是擴張。如果沒有城市體制的改革，資本和權力主導的城市化，很快就會演變成為一場新的大規模的掠奪農民土地的運動。在行政面，如果沒有實質性的城市體制改革，在地方官員的權力沖動主導下的城市化，也很快會導致城市的再一次官僚化，城市變成官僚的城市，而不是市民的城市。

　　如果城市化陷入如此陷阱，最終很有可能導致深刻的政治社會危機。首先應當意識到，不管有無中央政府的政策議程，城市化實際上已經變得不可避免。從理論上說，現在要通過體制改革來 實現可持續的發展，但實踐上沒有一個地方是改革得動的。公務員、國有企業、銀行、大學、城市居民，這些全都是體制的既得利益者，他們所處的體制，都很難改革。盡管今天的中國到處有農民反抗，但農民總體上說還是一個最弱勢的群體，他們的利益還是最容易犧牲的。因此，無論是資本還是權力，必然轉向農民。其實，這也是中國數千年的歷史經驗。

　　中國歷史上，為什么有那么多的農民起義?一個王朝剛剛建立的時候，還比較能夠照顧農民的利益，主要是和土地相關的利益，朝廷的稅收和勞役會比較輕一些。但隨著時間的推移，王朝內部的既得利益越來越大，并且所有的既得利益都是有組織的力量，它們只追求自己的利益，而不顧朝廷利益。很自然，朝廷所需要的改革也越來越難。最終，朝廷必然轉向毫無組織的農民。 與這個過程同時進行的還有兩個過程。一是土地越來越集中到既得利益手中，農民所擁有的土地越來越少；二是朝廷尤其是為朝廷服務的中央官僚和地方官員規模越來越龐大。這幾個過程同時進行，表明朝廷向農民征收的稅率越來越高。這樣，很快就會到達農民忍無可忍的臨界點。這個時候，農民就會開始造反。盡管現在中國社會已經到了工業化階段，農業收入已經不再重要 ，但從農村土地的角度來看，這個傳統邏輯還沒有出現實質性的變化。如果城市化演變成土地掠奪運動和官僚化運動，這個邏輯照樣會發生作用。如果大量農民失去土地，但沒有被融入城市，不被城市接納，他們的行為是可以預期的。

　　很顯然，中國一方面要推進城市化，另一方面必須盡最大的努力來避免陷入城市化的這些陷阱。

　　作者是新加坡國立大學東亞所所長，本文部分內容是他在中國國際經濟交流中心主辦的第三屆全球智庫峰會(北京，2013年6月28日至29日)發言的第一部分。

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