西方國家關于游說的定義，近年來還在發展和擴張中，比較有代表性的傳統定義為：游說是指個人或團體試圖影響政府公共政策的行為;游說的特點是針對公共政策，游說目的是對這些公共政策的制定施加影響。

　　一、美國游說產業欣欣向榮

　　本世紀第一個10年，美國經濟遭受到兩次大衰退，第一次由網絡泡沫爆破引發，第二次由房地產泡沫爆破引發。實際上前一次衰退還未恢復，后一次已到來，因此這10年的經濟總體上很不景氣，但是有一個行業卻是一枝獨秀，逆風而上，絲毫不受經濟衰退的影響，這就是美國的院外游說產業。

　　美國院外游說欣欣向榮，產生了說客(Lobbyist)這個職業，他們受重金雇用，替委托人向立法官員(國會議員)和行政官員(總統及其部屬)游說，為客戶爭取好處。美國法律規定，游說達到一定規模的說客，要向國會眾議院書記處和參議院秘書處登記注冊，定期報告游說活動的收支狀況。有一個非營利組織“政治回應中心”(CenterforResponsivePolitics)，根據說客向國會提供的報表，作了一些統計，從中可以看出，資本利益集團在這10年里化費在說客身上的錢年年有增無減，2000年為15億6千萬美元，2010年增加到35億1千萬美元，是10年前的2.25倍。

　　需要指出，資本利益集團在游說方面的投資遠不止這些。首先，為輔助游說而向游說對象投入的大量政治捐款都沒有計入。其次，這只是華盛頓地區的數字，美國有50個州，資本在各州的游說投資都沒有統計在內。第三，只有當說客花費的時間、獲得的薪酬超過一定量時，才需要向國會登記，遞交財務報告;因此，很多不需要向國會登記的游說活動和薪酬就統計不到了。

　　根據一本書名為《華盛頓國會代表》(WashingtonRepresentatives)，2007年出版的第32版，美國首都華盛頓地區約有聯邦職業說客17,000人。美國的參眾兩院分別有100名參議員和435名眾議員，照此計算，每位議員分攤到32名在國會登記注冊的職業說客。民意代表們周旋在這批說客中了解“民意”，難怪無暇顧及普羅大眾的選民了。因此若是平民百姓寫信、打電話或造訪議員辦公室，常是沒有回應，或者由領取低薪、本人也難得見到議員的低階層工作人員來敷衍，答復千篇一律，無關痛癢。

　　二、管理游說業的法規

　　美國很多年前就試圖規范院外游說活動，1946年出臺的《聯邦游說法規》(TheFederalRegulationofLobbyingAct)，是最早的系統性規章制度。它規定任何個人或組織，如果收取報酬游說國會，必須向眾議院書記處和參議院秘書處備案，登記說客的姓名和辦公地址，以及委托者和付酬者的身份和地址。只要游說仍在繼續，每季度的首旬還得報告前一個季度從事游說的支出情況。

　　可以看出，法規的目的是試圖使游說透明化，而不是要限制游說行為，也沒有規定什么事可以游說，什么事不容說三道四。

　　1946年的游說法因為設計粗糙、定義含糊，成了一項有名無實的法律。主要問題有：(1)法規語焉不詳，連法官也看不明白，最后一直鬧到需要最高法院出面裁定。1953年，最高法院判定《聯邦游說法規》只適用于“直接游說國會議員贊同或反對一項等待表決的提案”。因此，若是游說議員的助手，或游說議員發起提案等等，都不屬于該法律的管轄范圍。(2)政府的行政部門沒有包括在內，即游說總統及其屬下各部，不受此法律管轄。(3)何為游說支出，沒有清楚的定義。(4)對于誰需要登記備案也是不明不白，只含糊其辭地規定說客花費的時間如果超過一半是在游說，就必須登記備案。

　　1991年國會所屬的美國政府責任辦公室(U.S.GovernmentAccountabilityOffice)調查后發現，符合條件需要登記的說客中，超過74%沒有辦理登記手續;而在登記備案的說客中，竟然有90%報告沒有游說開支。

　　雖然1946年的游說法一出生就遭到強烈質疑，而且基本上一直在空轉，但是議員們沒有意愿作改革，對這個法律聽之任之，沒有修改和補正。到了上世紀80年代末接連爆發了多起說客賄賂議員的丑聞后，在公眾壓力下，1995年國會終于制定了《游說公開法》(LobbyingDisclosureAct)，取代了有名無實的《聯邦游說法規》。

　　新法對“說客”和“游說行為”的定義，相對于舊法清晰了一些。新法規定游說活動在國會注冊必須以游說公司的名義，須分開列報各個客戶。只要說客的工作時間有20%以上用于某一客戶，游說公司就必須在國會登記說客和客戶的資料。如果企業雇用專職說客作為本公司的雇員，并且在報告期內(3個月一次)為一項游說目標支出超過1萬美元，該企業必須像游說公司一樣，向國會報告游說活動的財務信息。另外，新法把對政府行政部門的游說和對議員高級助手的游說也涵蓋了。

　　1995年法律的主要目的依然試圖讓游說行為透明化，不是限制游說行為。而制約說客行賄政府官員的活動，大多由政府官員行為操守準則來約束，例如政府官員不能接受一定價值以上的禮物，不能接受說客邀請單獨吃飯等等。一般來說，有經驗的說客對于政府官員行為操守準則的研究和熟悉程度，決不亞于游說對象本人，以便雙方默契合作，做到讓游說對象得到好處而沒有觸犯行為準則。

　　《游說公開法》仍然差強人意，實際執行中漏洞多多。國會不得已在2007年時推出一個補丁法案，稱作《正直領導和開放政府法》(HonestLeadershipandOpenGovernmentAct)。它的目的是同時為1995年的《游說公開法》和1978年的《政府官員道德操守法》打補丁。與以前相關法案多是原則性的規定不同，這個法案全是具體的細則規定，擇要介紹幾條，可以窺見大概：

　　•參議員離職后兩年內不得游說國會。(注：1995年的《游說公開法》中規定，參議員和眾議員離職后一年內不得游說國會，這里只把參議員的期限延長至兩年。)

　　•政府部長離職后兩年內不得游說原來任職的部門。

　　•禁止說客向國會議員贈送違反政府官員操守法的禮物或旅游。

　　•說客必須在例行財務報表中宣誓，沒有向國會議員贈送違反政府官員操守法的禮物或旅游。(注：這主要起阻嚇作用，因為經過宣誓，以后若發現不實可以控其作偽證，而作偽證是刑事重罪。)

　　•說客在6個月內向任何一個人提供的選舉捐款超過1萬5千美元，要向聯邦選舉委員會報告。

　　•國會議員如果任職期間犯了受賄、作偽證、串謀等罪，剝奪其國會退休金待遇。

　　簡言之，了解以上三個法規的內容及其出臺背景，就可大致了解美國政府管理院外游說業的歷史。需要指出，這些法規要求說客或游說公司向眾議院書記處和參議院秘書處備案，然而書記處和秘書處也就是接受登記而已，并不擔當核實的責任。所以同美國政府官員財產申報制度類似，信息的可信度依賴于填報者的自覺和自律，只有當填報者在其他案件東窗事發后，填報的材料才會被挖出來核實一番，如果發現胡填亂報，則秋后算帳，加上一條偽證罪。所以，無論是政府官員財產申報制度還是說客登記制度，即使申報者存在蓄意瞞報的行為，也難以成為腐敗案的切入點。

　　三、法是死的，人是活的

　　在中國經常聽到“上有政策，下有對策”，其實美國也一樣，請看一些例子：

　　法律規定說客不能請議員個人吃飯，那么就辦宴會，請幾位陪客一起吃。

　　法律規定不能向議員送禮送錢，就以稿費或演講費方式送。演講費的形式尤其受青睞，可以同時突破吃飯送禮的限制，最受議員的歡迎。通常做法，宴會前先請議員發表簡短的演講。在美國能混到國會當上議員的，當然都有吹牛不需打草稿的能耐，即興胡侃瞎扯一通后宴會開始，這樣美酒佳肴入肚，數千美金演講費入袋，而演講即使顛三倒四也絕不會有問題，總是能得到整齊熱烈的掌聲回應，此情此景神仙都會羨慕。

　　法律不允許說客贈送旅游，但以參加會議或進行調查的名義支付議員的旅行費用則沒有犯規。于是說客就給議員甚至其家屬安排昂貴的會議或調查旅行，而且既然是開會或調查，議員每到一地照例要發表一些講話，因此還可獲得演講費。

　　法律規定國會議員離職后有一至二年的禁止期，在此期限內不得游說國會。但是法律并沒有禁止配偶、親屬、下屬前去游說。“利文斯通集團游說公司”，是原眾議員羅伯特•利文斯通(RobertLivingston)在1999年1月創辦，那時他從眾議院辭職還不到一個星期。雖然利文斯通是因為婚外情丑聞而被迫離開國會，但一點也不影響他的生意，因為客戶不在乎你有何丑聞，只在乎你同國會有何淵源。若不是丑聞爆發辭職，利文斯通本來已被推舉為議長，可想他在眾議院的人脈有多么深厚。所以，他的游說公司開辦后生意紅火極了，雖然利文斯通本人受制于法規，一年內不能親上國會山莊游說，但可以親自坐鎮指揮，派遣他的游說公司雇員前去游說，對方不看僧面看佛面,一樣效果卓著。

　　如果離任的議員要在禁止期內親自上陣也好辦，不稱為“說客”(Lobbyist)，叫做“咨詢者”(Consultant)就是了。1995年至1998年期間任眾院議長的紐特•金里奇(NewtGingrich)，由于同眾院年輕女雇員婚外情即將曝光，于1999年1月辭職離開國會。三個月后他就與美國第二大住宅貸款抵押公司房地美(FreddieMac)簽訂了“咨詢”合同，每月收取2萬5千美元至3萬美元。到2007年次貸危機爆發前，金里奇已至少從房地美收取了170萬美元的“咨詢費”。

　　四、院外游說商業化的是與非

　　在國會1995年通過《游說公開法》前，游說活動被公眾廣泛認為是骯臟的行為，常常同政府官員的腐敗聯系在一起;而“說客(Lobbyist)”則是一個含有貶義的稱號，常常同行賄聯想在一起。

　　一直到上世紀80年代末，很少有國會議員、政府高級官員一旦離職就公然搖身一變，以領取高薪的職業說客身份回來游說原來的同事，那時他們普遍認為這么做會毀了自己的名聲，不值得。但是這種狀況，在1995年頒布《游說公開法》后大為改觀，“說客”不再被人鄙視了，在社會上具有甚至比律師還高過一頭的身份和地位，由此連帶產生愈演愈烈的旋轉門現象。所謂“旋轉門”，是指政府官員離任后進入游說公司當高薪職業說客，受人之委，回來游說以前的官方同事，為委托人圖利;媒體戲稱這種現象為“政府辦公大樓和游說公司之間只隔著一扇旋轉門”。

　　有一個稱作“公共市民”(PublicCitizen)的非營利組織，在2005年發表了一份披露國會議員離職后轉任說客的調查報告，名為《國會旋轉門：從國會議員到K街的旅程》。K街在美國首都華盛頓特區，距離國會山莊不遠，那條街上聚集了全美最著名的院外游說公司，因此“K街”這個詞常被作為“游說公司”的代名詞。

　　根據該份調查報告，1998年到2005年期間，從國會離任后沒有轉任其他政府公職的198名原國會議員中，有86人，即占總數的43.4%，在國會注冊登記為說客，受利益集團和外國人委派，回來游說原國會同僚。

　　美國參眾兩院設有二十幾個權力龐大的專門委員會(Committee)，如金融服務委員會、撥款委員會、外交事務委員會等，負責相關領域的提案審查和立法起草工作。這些委員會的成員，特別是委員會的主席，都是資深議員，他們成為利益集團院外游說的主要對象。意即有錢有勢的大財團、大公司在這些國會議員身上大筆花錢，換取政府的合同、有利的政策法規、大幅度的專項減稅等等。

　　如果只擔任了一屆議員，比如做了兩年眾議員后競選連任失利，因此沒有進入過專門委員會，也沒在國會建立起多少人脈，這時做起說客來，怕沒什么客戶看得中。由于存在本錢不夠，自慚形穢而不能入行的因素，以及存在像前眾院議長金里奇用“咨詢者”之名行游說之實的一類玩家，不然離任議員走旋轉門成為職業說客的比率會更高得多。

　　只要存在權力，就會產生游說權力圖利的行為。所以游說業堪比賣淫業，既古老又無法禁絕。把游說行為合法化商業化后，其中的是與非，同娼妓合法化有異曲同工之妙，后者使嫖妓賣淫不入罪，前者使行賄受賄有了合法性。不讓開妓院，野妓暗娼就流竄，不讓開游說公司，院外集團就轉入地下，所以無論對于妓院還是游說公司，支持其合法化的論者，都是以便于管理作為理由。

　　然而這兩者在本質上有一個很大的不同之處。嫖妓賣淫合法化的游戲規則，由沒有利益沖突的議員們制定，其實施不會影響政府的行為;而游說牟利合法化的游戲規則，由切身利益沖突的議員們制定，實施后直接影響了政府的行為。美國自1995年制定出管理游說行為的規則后，離任議員們熱衷于旋轉門，趨之若鶩樂此不疲，事實已經證明游說活動商業合法化，鼓勵了官商勾結交換利益，方便了資本通過說客與政客合伙做買賣，形成了腐敗合法化而難以壓制的局面。

　　五、耳印記撥款(Earmark)

　　說客游說國會議員的目標主要有兩大類型，一種是影響國家政策的制定，另一種是為委托人爭取“耳印記撥款”。所以，要了解美國的游說政治，對什么是“耳印記撥款”，不能一無所知。

　　“耳印記撥款”的英文名稱是Earmark，即耳朵上的印記。原意為在豬、牛等家畜耳朵上打個記號，便于識別家畜的主人是哪家。這個詞被政客們引入政府的預算中后，成了插入特殊條款，為某項開支爭取聯邦撥款的專用術語。從內容來看，“耳印記撥款”像是“指定項目撥款”，但程序上又不盡然，因為這個指定項目(耳印記項目)沒有經過法定程序的論證，而是議員在編寫正規預算項目時添加的私貨，專門撥給指定的公司或機構。國會只審核正規預算項目，如果通過了，則帶了“耳印記”的撥款條款也一并通過。采用“耳印記撥款”這個詞，雖然沒有“指定項目撥款”聽上去正規，但同該撥款的走后門和非規范性質合拍。

　　例如，鐵道部申請一個1千萬美元的鐵路項目預算，結果國會撥給1千1百萬，名稱仍為鐵路工程預算案，但這多出的1百萬是指定給五花八門不需要經過工程招標的耳印記項目。鐵道部只求能拿到申請的預算，不會也無權來管撥款案中的其他閑事。而這些附加的項目可以與鐵路工程八桿子都打不著，即便是撥給減肥中心也無礙。

　　議員如果能為自己的選區爭取到耳印記撥款辦些公益事，比如說修筑一條公路，一方面有助于連任，另一方面可以要求承包修路的公司為其提供選舉捐助。而根據統計資料，耳印記撥款現在幾乎總是與政治獻金綁在一起，因此這種撥款方式，是用納稅人的錢給提出耳印記撥款的議員和獲得承包項目的公司雙雙發紅包。眾議員的任期是兩年，有時建一條路分好幾個階段，好幾個任期都完不了工，這樣每次議員競選連任時都能巧妙地提醒選民，如果選了別人，下一期的耳印記撥款就可能沒了，公路將半途而廢。

　　耳印記項目繞過工程招標程序，議員高興給誰就給誰;耳印記撥款繞過正規審批程序，只要獲得相應的撥款委員會或其子委員會的同意，就可加進主項目的撥款。不難理解每個議員都盡量要為自己多爭取些耳印記撥款，但也不可能每一個人的要求都得到滿足，給多給少、給誰不給誰的決定權，操之在議院的政黨領袖和勢力盤根錯節的元老議員手中。也因此，耳印記撥款成為政黨領袖拉攏、控制本黨議員的一種極為重要手段。在國會耳印記撥款的瓜分戰中，充滿了兩黨之間、兩黨內部間的密室交易和實力較量，是叢林規則的高級表現形式。

　　雖然耳印記撥款方式在美國很早就出現，但一直到上世紀80年代，每年只有非常少量的個案，也沒有同政治捐款摻和在一起。隨著90年代初開始的腐敗體制化、合法化潮流，耳印記撥款急劇增長。華盛頓有個民間組織稱為“公民反對政府浪費”(CitizensAgainstGovernmentWaste)，每年發布一次耳印記撥款的統計報告，從中可以發現2006年是耳印記撥款最高的年份，共有9,963個耳印記撥款，計290億美元;而該年聯邦政府的總預算為22,330億美元，即耳印記撥款占了1.3%。耳印記撥款項目最多的一年是2005年，有13,997個，那年的耳印記撥款支出額是273億美元。

　　我對統計數字情有獨鐘，因為可以看出很多問題。2005年耳印記撥款項目達13,997個，至少給我這幾點深刻印象：(1)參眾兩院總共535位議員，即每個議員平均分攤了26.2個耳印記撥款。而這只是被批準數，如果加入提出耳印記撥款要求但未獲批準的，那就更多了。難怪事關國家和人民福祉的重大法案常常被高高掛起，拖延多年而不能議決，因為議員們忙不過來了。(2)耳印記撥款的密室交易走后門性質，可以毋庸置疑了。試問走正常審批程序，國會有可能討論處理如此海量的撥款案?(3)議員居然可以根據說客提供的資料決定工程的必要性和造價，這個太可怕了。媒體已披露了大量耳印記項目匪夷所思的浪費，造出了無人過的橋，無車跑的路。有理由相信，有些耳印記工程只是為了中飽私囊，于民于國毫無用處。(4)美國批評計劃經濟，一向以自由競爭、市場經濟為傲，可是耳印記撥款不但具有計劃經濟撥款方式的一切弊病，而且還有過之而無不及。(5)耳印記撥款直到上世紀90年代初才引起人們注意，在這之前只有在特殊情況下產生，根本沒有成為一個問題。即便由于其數量之多而第一次成為爭議話題的1991年，耳印記撥款從現在來看也只有區區546個。法律仍然是原來的法律，可短短10來年，議員們私相授受的耳印記撥款竟然像吃了生長素，發瘋似地成長，權力互相制衡的機制到哪去了?說是體制規范化腐敗，議員集體性腐敗也不為過。我想，如果采用耳印記項目的數據，作為測量合法腐敗的晴雨計，應該差不離。(6)歷史證明，耳印記撥款并非是一種必不可少的分配資源方式。在沒有耳印記撥款的年代，美國高效率造出了傲視天下的公路網、鐵路網和眾多的現代橋梁。如今耳印記撥款盛行的年代，常是不大的修橋修路工程幾年也完不了工，而且修橋修路的作息時間與一般公司的上下班時間同步，把交通整得苦不堪言。

　　由于美國陷入經濟危機，近幾年預算吃緊，耳印記撥款有所減少，最新兩年的資料是：2009年10,160個耳印記項目，196億美元;2010年9,129個耳印記項目，165億美元。

　　不能說所有的耳印記撥款都是錢非所用，但是這種撥款方式的弊端顯而易見，就是兩黨的領袖也承認耳印記撥款是議員們在濫用權力、是培養腐敗的溫床、是會上癮的毒品。近年來每到總統選舉時，兩黨候選人都會在耳印記撥款問題上指責對方，高喊要改革、要廢除耳印記撥款的口號，但選舉過后就不再提及，這已經成為華盛頓兩黨政治的生態。對于法律漏洞造成的合法腐敗，政客們在民眾抱怨下常常把改革口號喊得震天響，發誓要制定補漏洞的法律，可實際上漏洞十幾年甚至幾十年暢通無阻是常有的事。

　　一個公司想要獲得耳印記撥款，通常有這么些步驟：

　　(1)同一個與國會各撥款委員會或其子委員會關系密切的游說公司簽訂合同，雇一個(或幾個，如果項目比較大)說客。或者干脆些，高薪聘用議員的太太、兒子、女兒等直系親屬為說客。

　　(2)每一個耳印記撥款都要有議員幫助提出，稱為耳印記撥款提案的贊助議員。如果委托人還沒有這樣的議員，說客需要幫助物色一個。接下來是向潛在的贊助議員游說，一般是先從議員的助手開始。

　　(3)談成條件后(比如提供多少選舉捐款，形同回扣)，說客就開始代贊助議員起草耳印記撥款提案和設計如何插入到主體議案。這樣一則避免議員增加工作量后心生嫌棄;二則自己編寫便于掌控，如果由議員的助手操筆而不合客戶心意，再要求改豈非麻煩。事實上，說客很多原來就是圈內人士，起草提案，修改主議案以便插入特殊條款等等，本是熟門熟路，效率很高，不少說客甚至在開始游說的階段就帶上了起草好的提案。

　　(4)有了贊助議員和提案后，不等于耳印記撥款就可到手了。說客還要分析撥款委員會里誰會支持誰會反對。潛在的支持者當然需要拉攏固票，包括你支持我的耳印記，我支持你的耳印記，大家拿納稅人的錢慷慨做交易。對反對者也要做工作，大的游說公司往往擁有分別與兩黨淵源深厚的說客，如果反對力量大到關系到提案的存亡，必要時還要派出與反對者同一黨派的說客幫助化解，甚至也需要提供選舉捐款。

　　(5)提案獲委員會批準，寫進撥款法案。

　　(6)獲得耳印記撥款的公司兌現選舉捐款承諾。絕對不能過河拆橋，這是江湖規矩。而且許多情形下，撥款是分階段的，很容易喊停。

　　總之，耳印記撥款在美國的政壇游戲中扮演著重要角色，是一門大學問。這里只是以通俗易懂的方式整理出一個簡單的介紹。

　　六、離任議員的旋轉門賺錢方式

　　國會議員離任后，其中有43.4%成為職業說客。研究這類議員旋轉門現象的文獻，很多都以原國會眾議員羅伯特•利文斯通(RobertLivingston)作為一個實例，這里作些介紹。

　　美國媒體把利文斯通稱作“一個從未當上議長的議長”。美國眾議院的規矩是議長由多數黨推出，1998年11月，當時的眾院議長紐特•金里奇心知肚明，由于自己陷入了對抗性的離婚案，他與年輕雇員已維持5年多的通奸行為將被老婆捅出，就找了個借口宣布辭職，定于1999年1月1日生效。隨后利文斯通在12月份被眾院多數黨(共和黨)推選出任新議長，只等下個月上任。誰知天有不測風云，突然間傳出利文斯通涉及多起性丑聞，結果他被迫在坐上議長寶座的前夕宣布辭職，以換取報料者中止發布他的丑聞。所以雖然可以稱利文斯通為前眾院議長，不過只能算是個準議長。

　　利文斯通離開國會還不到一個星期，就同他的原幕僚長和立法辦公室主任一起創辦了一所院外游說公司，命名為“利文斯通集團”(LivingstonGroup)。在國會時，利文斯通是灸手可熱的眾院撥款委員會主席，這是吸引大客戶的重要籌碼，他也不忌諱以此作廣告，在公司網站的首頁上顯眼地挑明：“公司創辦人羅伯特•利文斯通，院外游說業中獨一無二，曾擔任過眾院撥款委員會主席。”

　　有話道，“情場失意，賭場得意。”不過對于利文斯通來說，應該是“政壇失意，商場得意。”前述2005年的調查報告《國會旋轉門：從國會議員到K街的旅程》披露，從1999年至2004年，利文斯通的公司獲利4千萬美元，成為華盛頓地區第十二大游說公司。而在同一時期，利文斯通捐出50多萬美金，資助多位共和黨的候選人。提供選舉資助，是游說公司用來籠絡議員的最常見手法。

　　外國政府、機構或個人，砸重金雇用華盛頓說客，買通國會議員，影響美國對外政策的制定，這種事聽起來匪夷所思，但實際上天天在發生。下面請看兩個例子，活脫脫畫出了說客們有錢就是爹，只要給錢，前不久還是滿口愛國主義和普世價值的國會議員，一轉眼就能“忠心耿耿”地維護起外國政府的利益，或為獨裁者效犬馬之力。

　　2003年3月20日伊拉克戰爭打響后，土耳其政府拒絕美軍地面部隊從土耳其南部邊境進入伊拉克的要求。此舉激怒了美國國會議員，一些眾議員提出一個撥款修正案，要在即將交付土耳其的援助金額中削減10億美元，土耳其政府緊急求助利文斯通游說公司，要求為土耳其政府挫敗這項提案。

　　根據有記錄可查的資料，從3月23日至4月3日，利文斯通及其手下的說客至少游說了13位眾議員，都是重要委員會的首腦或成員;兩次同副總統切尼辦公室聯系;而與眾院撥款委員會的聯系，那幾天更是沒有間斷。在此期間，利文斯通還陪同土耳其駐美大使拜會了至少5位重量級眾議員。

　　4月3日眾院投票表決前，利文斯通帶著一個土耳其代表團站在國會大樓前，老同事看到利文斯通免不了要上前寒喧一番，利文斯通就向他們介紹身旁的土耳其人。事后田納西州共和黨眾議員扎克•瓦姆帕(ZachWamp)告訴《華盛頓郵報》，他本來因為對土耳其拒絕提供通道很不滿，覺得取消土耳其的這筆援助理所當然，但是在大樓前見到利文斯通后情況就不一樣了。瓦姆帕對記者說，“毫無疑問，我會走上前向這些土耳其人表示歡迎，完全是因為利文斯通站在他們的旁邊。”瓦姆帕沒有說出口的是，他1995年能進入眾院撥款委員會，利文斯通是個關鍵人物。投票時，瓦姆帕在猶豫之下，投了反對削減的票。

　　4月3日眾院投票結果，因為贊成票沒有達到過半數，削減援助土耳其的撥款修正案沒有通過。美國納稅人付出10億冤枉錢，而利文斯通獲得土耳其政府180萬美金的說客費。

　　利文斯通不但為與美國關系還過得去的外國政府當說客，而且只要獨裁者給錢，即使與他任職國會時信誓旦旦“忠于”了幾十年的民主、自由、人權價值觀南轅北轍也無所謂，就是美國要追殺的死敵也可為之效勞。媒體PJM在2011年3月10日報道，記者查閱了美國司法部的文件后發現，利文斯通的公司從2006年起每年接受利比亞卡扎菲2百40萬美元的定金，為卡扎菲向美國政府游說。利文斯通受雇于卡扎菲后，不遺余力地向美國國務院、國防部、國會議員們、石油商、軍火承包商等推銷卡扎菲人權改革家形象。僅僅半年時間里，利文斯通就安排利比亞駐美大使私下會見了23位美國眾院外交事務委員會的成員。

　　不僅如此，利文斯通還把卡扎菲的第二個兒子賽義夫作為慈善組織的負責人，介紹給華盛頓的人權活動家和設在美國的國際人權組織，包括著名的“人權觀察”(HumanRightsWatch)。

　　卡扎菲雇用利文斯通和其他說客非常成功，在他們努力游說下，很快卡扎菲能正式訪問西方各國，受到政客們熱情擁抱。

　　卡扎菲自以為得計，自以為和美國及其盟國關系“正常化”了，可這個稱霸利比亞40多年的梟雄哪里玩得過西方國家，2011年10月卡扎菲死于非命，為他的自作聰明畫上了句號。

　　七、議員與助手的合伙生意模式

　　除了像利文斯通這種國會議員通過旋轉門直接進入游說公司外，還有一種流行模式，就是議員的高級助手下海開游說公司，與舊老板構造利益共生的牟利關系。原眾院多數黨領袖湯姆•迪萊(TomDeLay)，2005年因涉嫌洗錢辭職前的連續三任幕僚長，都趁迪萊權高勢重之時，離開國會做起注冊說客。從中可以窺見，此模式流行之廣泛。

　　下面介紹一個例子，資料主要來自《華盛頓郵報》的系列報道。

　　1994年11月共和黨成為眾院多數黨后不久，安•艾帕德(AnnEppard)在美國首都華盛頓特區，距國會一英里的K街開張了一家游說公司。在這之前艾帕德長期擔任共和黨眾議員巴德•舒斯特(BudShuster)的幕僚長。

　　舒斯特在眾議院位高權重，是眾院交通運輸基本設施委員會(HouseTransportationandInfrastructureCommittee)主席。交通運輸基本設施委員會不僅是眾院最大的專門委員會，也是油水豐厚的部門。舒斯特1994年擔任該委員會主席后，手上握有一份2,180億美元的高速公路重新授權法案，這是一塊大肥肉，運輸業的各大玩家垂涎欲滴，想方設法接近舒斯特，圖謀從中得到一些政府的合同，分得一杯羹。

　　在開游說公司前，艾帕德與舒斯特已保持了25年的特殊關系。她是他的親密朋友、最信任的助手、政治顧問，旅行伴侶，首席籌款人和幕僚長，甚至每天早上她開車送他上班。艾帕德離開他的國會辦公室后，他們的親密關系并沒有中止，經常一起用餐，經常一起旅游。雖然她不是他的幕僚長了，但對他國會辦公室如何運作仍然保持影響，也仍然在他的發薪名單上，每月領取3,000美元的競選顧問費。

　　靠著同舒斯特的特殊關系，艾帕德游說公司一開辦就生意興隆，第二年盈利了100萬美金，再下一年有140萬。她的客戶全是運輸業的大公司。1995年國會立法規定，議員的助手離職后一年之內不得向原來的議員老板游說，有趣的是，艾帕德一本正經地對《華盛頓郵報》記者說，她沒有違反國會的這個規定。雖然這期間舒斯特仍然經常在她住處過夜，一起吃飯旅游，她也引薦并且陪伴她的客戶同舒斯特同享“工作午餐”或“工作晚餐”，可是舒斯特和艾帕德居然都能氣定神閑地作此地無銀三百兩聲明：“遵守了國會的回避規定!”法是死的，人是活的，成熟資本主義國家的精英們，如何善于作表面文章，設計和“遵守”忽悠大眾的法律，由此可見一斑。

　　西方的法律死板到咬文嚼字，人靈活到睜眼說瞎話。這個故事中男女主角此等親密的程度，仍然可以說遵守法律規定，在游說公司開張后的第一年內沒有談生意上的事，因為沒有法律說睡在一處就違反了這條規定。需要說明，我可以稱他們“睡在一處”，但不能說“睡同一張床”，因為雖然男主角沒有否認經常在女主角擁有的華盛頓公寓過夜，但他們倆人都只承認是好朋友關系。艾帕德很多年前就離婚獨居了，而舒斯特有老婆，但老婆一直住在原住所，沒有隨伴舒斯特搬來首都華盛頓。不過這兩位女士之間關系不錯，老婆不跳腳，大家相安無事。

　　艾帕德辭去幕僚長職務后，仍然積極為舒斯特競選籌款，而這同她的說客生意是利益共生，渾然一體。道理再簡單不過了，舒斯特手上有大筆的運輸業合同和“耳印記撥款”，可以照顧艾帕德的客戶，而艾帕德為他向客戶募款時，只要問一句話，“你不捐給舒斯特，還有誰更值得你捐?”常有捐款者拿了支票來，艾帕德當面立馬退了回去，不是拒腐蝕，而是扔下三個字：“這不夠!”難怪舒斯特對《華盛頓郵報》記者說：“你知道這里是華盛頓，說客們總是深深地參與候選人的選舉事務，我為選舉籌款付她每月3,000美元是再正常不過了，一切都是正大光明的。”

　　談起選舉捐款，不知底細的人容易誤以為只能用于選舉事宜。其實以選舉為名籌來的款項，只要你會做帳，幾乎可以為任何開銷付賬。餐飲、旅館、機票等等是不在話下了，聯邦選舉委員會在1995年還不得不修改了規則，明文規定候選人不能用選舉籌款付他們的私人房貸，可見政治捐款曾經連房貸也可以代付。

　　魯迅先生說過一個故事，一位生肖屬鼠的縣老爺生日那天，鄉紳們集資鑄制了一只金老鼠慶生，縣官笑納后說，三姨太下個月過生日，她是屬象的。魯迅是用了夸張的手法，因為象不在12生肖內。然而魯迅寓意的現象，在現實生活中卻是確實存在，不僅在中國，在美國也是如此。1998年1月的一個晚上，舒斯特出席了艾帕德為他舉辦的66歲生日宴席，邀請的絕大多數是運輸業的說客們，盡管每上一道菜，每位來賓要付費1,000美元，客人們還是踴躍出席。這次宴會為舒斯特籌得15萬美金。舒斯特不像那個縣老爺有三姨太，好在仍有辦法補救，艾帕德為他重復舉辦了三次66歲生日宴席，得款45萬。

　　1998年4月，美國聯邦檢察官經過大陪審團的聽證程序后起訴艾帕德，指控她在擔任舒斯特幕僚長期間，接受說客23萬美元的非法禮物，而她作為交換，在一件波士頓地區高速公路的項目上幫助了送禮者;另外還指控她從舒斯特選舉籌款中貪污挪用了2萬7千5百美元。總共有7項指控，如果成立的話，可以判30年以上的刑期。

　　然而，艾帕德被刑事重罪起訴的事實，并沒有影響她的說客生意，因為客戶看到她同舒斯特關系依然密切。在她被起訴后，雖然約有四分之一的客戶中止了合同，但很快就有新客戶填補上來，遭到起訴后的一年，她進賬150萬美元，一點也不比前一年少。《華盛頓郵報》記者對此評論道：“艾帕德被起訴后的經歷，充分示范了華盛頓的政治現實：游說公司的客戶們不在乎你有沒有問題，只在乎你認識誰和你滿足客戶達到目標的能力。”中國一些對美國政治現實絲毫不了解，也不愿作考察的人士，大呼小叫地鼓吹美國化，想當然地認為這是醫治中國社會問題的藥方。盲人摸象，太可怕了。

　　1999年11月，艾帕德同檢方達成認罪協議，承認一項輕罪，愿意認罰結案，而檢方則撤銷了其他控罪。檢方說由于當年4月份最高法院作出的一項判例，使得證明“接受非法禮物”極為困難，所以不得已撤銷了起訴。近20年來，美國腐敗合法化的趨勢明顯加強，美聯邦最高法院在其中扮演了重要的角色，后文將做介紹。

　　艾帕德遭起訴后，舒斯特受到來自各方面的批評;艾帕德認罪后，舒斯特決定不再競選連任。2001年從眾議員位置上退下后，舒斯特加盟一家游說公司，本人干起了職業說客的勾當。

　　八、議員家屬做說客的生意經

　　不言而喻，說客的賣點和賺錢的資本，全在于同政府官員的關系。說客的來源主要有兩種類型。一種是做說客前與政府官員并沒有特別的關系，但本人活動能力超強，他們先砸重金開路，用“糖衣炮彈”建立與政府官員的親密關系，然后從這種關系中收取高得令人咋舌的回報。這種類型的說客占少數，其代表可推著名說客杰克•阿布拉莫夫(JackAbramoff)，此人后來因犯欺詐罪被判刑5年10個月。

　　另一種類型是在做說客前，由于親戚關系、工作關系、朋友關系等與政府官員有著特殊淵源，客戶就是看在這層淵源上同他們做生意。本文前已介紹了議員通過旋轉門轉身成說客、議員與助手的合伙生意，現在再介紹第三種生意經。

　　美國法律沒有規定議員的親屬不能擔任職業說客，游說公司就高薪聘請議員的太太、兒子、女兒等為說客，替企業和利益集團游說。有些議員的直系親屬更是自己開辦游說公司，招攬客戶。本節根據美國主流大媒體的兩篇報道整理。

　　《今日美國(USATODAY)》2006年10月17日報道，如果國會議員和職業說客之間存在親屬關系，現有法規沒有要求他們向有關方面披露，因此《今日美國》化了很大力量調查后發現，華盛頓的游說公司在2005年高薪雇用了至少30名國會議員的家庭成員，目的是影響他們在國會的親屬(議員)編寫的各種撥款法案。2005年國會通過的大大小小撥款法案，其中7.5億美元是在親屬說客的游說下完成。在這30名親屬說客中，22人成功為客戶在撥款法案中加入耳印記特殊條款，使客戶獲得了經濟利益的好處。

　　考慮到美國參眾兩院共有535名議員，一年中居然有30名家庭成員，即人數上是5.6%的比率，被招募為高薪說客，這種現象怎么看，都不像是一個廉潔的形象。

　　2010年6月25日，美國CBS電視臺報道了現任國會成員與說客間的家庭紐帶，CBS新聞制作組為此化了3個月的調查時間。其中有一對父子檔，父親就是上文介紹的共和黨眾議員巴德•舒斯特(BudShuster)，兒子叫比爾•舒斯特(BillShuster)。有趣的是，三種特殊關系的說客生意經，老舒斯特一人都念全了。

　　話說老舒斯特最鐘愛的朋友、助手兼說客艾帕德認罪后，他心灰意懶不再競選連任了，轉而精心安排兒子來接班。在老爸的輔佐下，小舒斯特順利當選為眾議員，不僅是代表同一選區，而且老爸前腳剛走，他后腳就到，沒給外人可以插足的余地。更絕的是，老爸是眾院交通運輸基本設施委員會主席，兒子初來乍到就被安排進入這個委員會，現在已經升任旗下的鐵路子委員會(SubcommitteeonRailroads)主席。而老舒斯特在兒子坐上眾議員位子后就轉身成為注冊說客，專為鐵路系統的客戶游說。

　　像這種世襲的官世家，在美國司空見慣。同一篇CBS報道中，還有一對父子檔，簡直就是舒斯特父子故事的盜版。父親名叫威廉•力平史凱(WilliamLipinski)，原是眾院交通運輸基本設施委員會民主黨召集人，地位與老舒斯特對等(按照美國議院規矩，委員會主席由多數黨成員擔任，如果當時民主黨是多數黨，老力平史凱就是該委員會的主席，而不是老舒斯特了)，2005年從眾院退下。同樣是肥水不外流，兒子丹尼爾•力平史凱(DanielLipinski)馬上接任，也是進入眾院交通運輸基本設施委員會的鐵路子委員會。老爸走出政府旋轉門后像老舒斯特一樣，也成為注冊說客，也是專接鐵路系統的客戶。

　　再摘錄一些CBS同篇報道的片段，讀者可管中窺豹：

　　參議員ByronDorgan和KentConrad有很多共同之處，他們都是來自北達科他州，他們的太太都得到高薪說客的工作，他們在國會的位置都是能幫助他們太太的客戶獲得經濟利益。

　　來自俄亥俄州的眾議員StevenLaTourette是眾院權力顯赫的撥款委員會成員，他的太太是注冊說客。太太在一個華麗轉身變為職業說客前，是丈夫議員辦公室的幕僚長。

　　來自密蘇里州的眾議員RoyBlunt是能源和商業委員會的成員，這個委員會議決的法案會影響到他的說客太太所代表的客戶。

　　來自阿肯色州的MarkPryor和夏威夷州的DanielInouye都是參院科技和通訊委員會成員，前者的兄弟為美國微軟公司游說，后者的兒子為美國最大的電話公司當說客。

　　來自威斯康星州的眾議員DavidObey，在CBS報道那一年(2010年)是眾院權力顯赫的撥款委員會主席，兒子是注冊說客。

　　來自喬治亞州的參議員SaxbyChambliss，是參院農業委員會的頭頭，他的兒子為農業公司當說客。

　　來自猶他州的參議員OrrinHatch是制藥業利益集團的長期堅定支持者，他的兒子為制藥業的公司做說客。

　　來自印地安那州的參議員RichardLugar，兒子是注冊說客。

　　來自堪薩斯州的參議員PatRoberts，兒子是注冊說客。

　　來自內華達州的參議員HarryReid，從1983起任職國會議員。作為參院多數黨領袖，顯然他的資源豐富，居然有4個兒子和1個女婿注冊當說客。

　　來自佛羅里達州的眾議員CorrineBrown在國會一個監察海岸警衛隊的委員會，她的女兒是注冊說客，客戶是一家專為海岸警衛隊提供產品的公司。

　　來自紐約州的參議員KirstenGillibrand，父親是注冊說客。

　　來自佛羅里達州的眾議員ConnieMack，父親是注冊說客。

　　來自西弗吉尼亞州的眾議員NickRahall，妹妹是注冊說客。

　　來自紐約州的眾議員PeterKing，妹妹是注冊說客;兒子雖然不是注冊說客，可也是一個游說公司的副總裁。

　　2006年6月，一個有關道德操守的議案被國會冷凍，其中規定議員和國會工作人員的配偶，對丈夫或妻子的政府公職工作不得游說。《今日美國》和CBS這兩家大媒體，對報道中涉及議員太太是說客的案例，都曾詢問過丈夫和太太，如何看待這條道德操守標準?他們或者不予回復，或者回答他們執行的標準遠遠高于所建議的道德操守，因為太太不但從來沒有在丈夫辦公室里游說，甚至議員丈夫和說客太太在家里還自我設下了不得游說的超高標準。嘿嘿，你信不信?

　　眾議員戴夫•霍布森(DaveHobson)是眾院撥款委員會屬下與國防有關聯的兩個子委員會成員，還擔任其中一個子委員會的主席。霍布森非常倚重他的首席助理凱文•庫克(KevinCook)。而庫克太太是位神通廣大的說客，在《今日美國》作調查前不久，才為她的客戶爭取到500多萬美元的軍工合同。當記者詢問她是否向丈夫游說，庫克太太否認之余畫蛇添足，冒出一句饒有趣味的反問：“我只不過是條小魚，我真不懂為什么你們要來找我談這些?”(“I'mjustasmallfish,Idon'tknowwhyyou'retalkingtome?”)

　　依靠法治打擊腐敗，這個思想絕對沒有錯，只是在寫本文時，一些資料促使我的思考更深沉了一些：光強調法制建設、嚴格法治，似乎還不夠，還應當做些什么?美國的游說活動凸顯了一種傾向，即只要是法律不禁止的事就敢干;法律禁止的事能繞開(灰色區域、人為漏洞)就干;法律明文禁止又無法繞過的，只要看不到、沒證據，也干。在“法”之外，如果沒有“情”和“理”的制約，這樣的法治也可慮可嘆。

　　九、最高法院在游說體制化中的影響

　　美國的政體自立國后從未改變，但社會的價值觀在演變，近年來世風日下，而民意代表成了沒有原則和道德、一切向錢看的領軍團隊。根據美國非營利組織“公共市民”(PublicCitizen)的調查，上世紀70年代，國會議員離任后進入游說公司撈錢的比例是3%;到90年代末，這個比例是43.4%。政客變說客成為潮流，有社會道德觀念沒落的因素，也有體制性因素。

　　受牟利欲驅使的說客利用在政府內的人脈與影響，而政客利用手中握有的公權力資源，兩、廂合作謀私，按照通常的腐敗定義，是一種典型的官商勾結腐敗行為。在美國治國精英們制定法律使這種腐敗行為合法化前，為錢進行的院外游說活動被廣泛認為是骯臟的行為，“說客(Lobbyist)”的稱呼含有鄙視意味。那時美國很少有國會議員、政府高級官員離職后敢公然以領取薪水的職業說客身份回來游說原來的同僚，大概只能像不準開妓院下的野妓暗娼般行事。資本集團的利益與民眾的利益常有沖突，很難想象受雇于資本集團、唯錢是圖的說客，他們的游說活動會照顧民眾的利益，所以從實踐結果來看，美國收傭金合法化的規管游說條例，主要是方便了官商勾結，方便了說客與政客合伙做損公肥私的買賣。顯然，這種制度對公眾和安分守己的小企業很不公平。而且，一般選民雇不起費用昂貴的說客，也就沒有渠道與民選官員溝通。付傭金游說制度助長了公仆們光聽來自錢的聲音，實在是民主制度的莫大反諷。

　　美國最高法院的判例對于收傭金院外游說行為，有重要的影響作用。我在查閱資料時，看到有四個美國最高法院的判例經常被引用，下面分別簡單介紹。

　　(1)美國政府訴魯梅利案(UnitedStatesv.Rumely)

　　這是一個里程碑案件，最高法院在此案裁定了1946年的《聯邦游說法規》適用范圍。

　　魯梅利是宣傳政治觀念的一個社會組織的秘書長。這個組織向社會募款后也從事游說政府的活動，并由魯梅利出面在國會做了登記。由于《聯邦游說法規》要求游說者或游說機構向國會報告收到500美元或以上經費的來源，為了規避這條規定，這個組織就以售書或小冊子的形式接受超過490美元的捐款。

　　雖然該組織以售書的形式接受大宗捐款，但很多書和小冊子按照購書人的要求，直接寄給圖書館或一般民眾。而這些書和小冊子都是支持或宣揚魯梅利的政治觀點，有些小冊子也有鼓動讀者向國會議員寫信、打電話等內容，性質有點類似于“草根游說(grassrootslobbying)”的培訓資料。國會認為這種“賣書”行為是游說活動，買書人(捐款人)為此提供了經費，所以買書人的信息必須向國會報告。魯梅利認為寄書給圖書館和一般民眾不屬于《聯邦游說法規》中定義的游說活動，所以拒絕了國會的要求。

　　魯梅利被控違反《聯邦游說法規》和藐視國會罪，聯邦地區法院判處他6個月監禁，外加1千美元罰款。魯梅利上訴后，聯邦巡回上訴法院推翻了地區法院的判決。接著，案件再上訴到聯邦最高法院。

　　1953年3月，聯邦最高法院做出最后判決，支持巡回上訴法院推翻地區法院的判決，定義《聯邦游說法規》里的“游說活動”只限于“直接游說國會議員贊同或反對一項等待表決的提案”，因此判定魯梅利沒有違反《聯邦游說法規》，國會也無權要求他披露捐款者的信息。

　　自從最高法院對“游說活動”作出了這個狹義的解釋后，《聯邦游說法規》基本上只能空轉了，像游說議員發起一項提案(因為不是“等待表決的提案”)，通過議員的助手間接游說議員等等，都不在法規管轄的“游說活動”內了。

　　(2)太陽鉆石案(UnitedStatesv.Sun-DiamondGrower)

　　“太陽鉆石案”是媒體的簡稱，全稱是美國政府訴太陽鉆石栽培者案，其中的“太陽鉆石栽培者”，是美國加州一個大型農業公司的名字(以下簡稱太陽鉆石)。1997年8月，美國政府起訴太陽鉆石，其中的一項指控是這家公司通過一個專業說客向當時的農業部長邁克爾•艾斯皮(MichaelEspy)非法贈送貴重禮物，價值近6千美元。

　　由于有關的法律條例含糊，在辯論這項控罪時，雙方對“非法贈送禮物”的法律定義產生嚴重歧義。辯方認為，贈送禮物后必須得到政府官員一項直接的交換好處，才是“非法贈送禮物”，否則就是一般的友好贈禮。而控方認為，太陽鉆石作為一個農業公司，之所以贈送艾斯皮貴重禮物，完全是因為后者是農業部長，贈禮形同行賄，動機是得到農業部的政策優惠，或者是對其在農業部的影響作長遠投資，所以贈送禮物為非法。

　　初審的聯邦地方法院采納了控方論點，判決太陽鉆石“非法贈送禮物”罪成立。但是地方法院的判決上訴后，被聯邦巡回上訴法院推翻了。然而在上訴法院的判決解釋中，既沒有完全否定控方的論點，也沒有完全接受辯方的立場，使得“非法贈送禮物”在實踐中成了無法操作的罪名。

　　案件再上訴到聯邦最高法院，這時怎樣定性“非法贈送禮物”成了這個案子的中心問題。最高法院不僅全盤接受了辯方的理論，而且將“非法贈送禮物”進一步狹義化。1999年4月，聯邦最高法院發布的判決中規定，“非法贈送禮物”不能僅根據贈送對象是政府官員作出認定，還必須證明這個禮物與政府官員的某一具體行為有直接的因果關系。

　　如果一個公司向一位政府官員贈送了貴重禮物，過了一段時間后這個公司從該官員處獲得了一份合同，但是這期間不存在白紙黑字的文件，上面寫明政府官員收到禮物后將回報送禮者一份合同，這時如何才能證明禮物與合同有“直接的因果關系”?只要收禮官員堅不承認，就成了一個不可完成的任務。所以當最高法院的這個判決出來后，檢察官們很沮喪，而說客們一致喝彩歡呼。在上文“議員與助手的合伙生意”例子中，雖然艾帕德擔任眾議員舒斯特幕僚長(相當于辦公室主任)期間，接受說客23萬美元是個沒有爭議的事實，但在最高法院關于太陽鉆石案的判決出來后，檢方只能撤銷了對她接受“非法禮物”的指控。

　　(3)斯科林訴美國政府案(Skillingv.UnitedStates)

　　美國的刑法中有“行賄受賄罪”(bribery)，但從很多年前開始，檢察官就極少采用這個罪名起訴官員的腐敗行為，而是使用刑法中另一項較輕的罪名，即給予或接受“非法禮物罪”(illegalgratuities)。主要原因是最高法院的一些判例令采用“行賄受賄罪”起訴，難度太大。另一方面“行賄”罪較重，使行賄者很不愿意同檢方合作，幫助檢方將受賄的腐敗官員定罪。所以，盡管腐敗案子新聞報道仍然經常使用“行賄受賄”的語句，其實除了被告與檢方達成認罪協議的案子，實際過堂審判的起訴書中，看不到“行賄受賄”的罪名。

　　在1999年最高法院作出太陽鉆石案的判決后，情況又一次改變，幾乎再也沒有檢察官使用“非法禮物罪”起訴了，因為證明送禮和獲得好處之間的直接聯系，甚至比證明行賄受賄還難。無奈之下，檢察官們改用“誠信服務欺詐罪”(honestservicesfraud)，來起訴政府官員的腐敗行為。這個罪名的大致意思，指政府官員欺詐了公眾，沒有向他們提供正直、公正、無偏見的服務。

　　雖然仍是用法律武器打擊政府官員的腐敗行為，但還是有所不同。比如“行賄受賄罪”可以處最高15年刑期，而“非法禮物罪”最高只能處2年刑期。小毛賊在食品超市偷一條面包，可因“行為不檢罪”處6個月徒刑，相比之下，巨額的行賄受賄也只能控以“非法禮物罪”，最多2年，實屬非常優待。至于“誠信服務欺詐罪”，是個定義含糊且寬廣的罪名，政府官員有問題的行為幾乎都可以套進去，量刑的回旋余地也比較大。

　　最高法院的本意是認為“行賄受賄罪”和“非法禮物罪”的定義太寬，通過案例要求檢察官起訴官員腐敗行為時指控的罪名必須狹義清晰，但是結果走向反面，檢察官們玩起文字游戲，啟用邊界更模糊的“誠信服務欺詐罪”。在這種背景下，最高法院于2010年6月24日假手斯科林訴美國政府一案的判決，規定“只有在(被告)接受通過未受到欺詐的第三方轉交的賄賂后，‘誠信服務欺詐罪’才能成立。”

　　如此一來，要證明被告犯了“誠信服務欺詐罪”，首先得證明被告犯了“受賄罪”，所以檢方“誠信服務欺詐罪”這個武器也熄火了。臭名昭著的美國賓夕法尼亞州兩名法官收受賄賂后濫判少年的事件，雖然媒體廣泛使用“行賄受賄”來報道，但檢方原來的起訴書中無“索賄受賄罪”，而是“誠信服務欺詐罪”。該案安排的審判日期是2011年2月，在最高法院判決斯科林訴美國政府一案之后，檢方只得趕緊將“誠信服務欺詐罪”從起訴書中撤了下來。

　　需要指出，最高法院一再將反腐敗重要罪名的適用范圍狹義化，部分原因是由于國會制定的法律模糊不清，以致控辯雙方出現了“一個法律，各自表述”的狀態，只能鬧到向最高法院請求釋義。而最高法院就根據法律條款的用辭，做出咬文嚼字的解釋。

　　在最高法院嚴格限制了檢方在腐敗案中使用誠信服務欺詐罪后，美國檢察官面臨反腐武庫虛空的尷尬境地。媒體廣泛報道的腐敗案，起訴書上最常見的罪名只是串謀和阻擾司法(大多為調查時說謊)，而這兩項罪應該寄宿的主罪卻不見蹤影。在斯科林訴美國政府一案剛塵埃落定，司法部(檢察官歸司法部領導)就正式向國會呼吁，趕緊制定一個用辭嚴謹、定義清楚的新法，使他們能在腐敗案中起訴嫌犯。用不著猜，說客們又得為此大忙一陣了。

　　看來美國的反腐斗爭任重而道遠，反了這么多年，連對腐敗中最常見的行賄受賄現象，還沒有一個合適的起訴罪名。

　　(4)聯合公民訴聯邦選舉委員會案(CitizensUnitedv.FederalElectionCommission)

　　這是近年來發生的一個有重大影響的案子，媒體對此案作了大量報道，這里僅簡單介紹案件的最后結果。

　　9位最高法院大法官2010年1月21日對該案做出裁決，以5比4的一票之差通過，它以違反憲法中的言論自由原則為理由，裁定國會2002年通過的選舉財務改革法案中，企業和機構資助候選人的限制條款違憲無效。這個判決出來后惡評如潮，奧巴馬總統立刻批評道：“這項裁決給了特殊利益集團和它們的說客更大的權力，讓他們能花費數以百萬計的金錢作宣傳。”《紐約時報》在社論中說：“最高法院交給了說客們一個新的武器。說客現在可以對任何一個民選官員說，如果你不合作，下次選舉時，我的公司可以花不受限制的金錢買廣告抹黑反對你，阻止你連任。”

　　稍后1月27日在國會大廳發表國情咨文時，最高法院大法官坐在前排的聽眾席，奧巴馬罕見地當面嚴詞批評：“上星期最高法院為特殊利益集團，包括外國公司，打開了防洪閘門，讓它們的金錢毫不受限地涌入我們的選舉系統。”

　　美國的聯邦法律由國會制定，但是法律的最終解釋權不在國會，而在最高法院。如果國會不滿意最高法院的解釋，也不能以法律制定者的身份出面予以推翻，而只能制定新的法律來架空最高法院的解釋，比如1946年的《聯邦游說法規》經最高法院狹義化后，國會在1995年通過《游說公開法》，使《聯邦游說法規》事實上被廢止。然而制定新法取代舊法常常是一個漫長而充滿不確定因素的過程，所以這種做法相當罕見。

　　法律的文本是死的，法律的解釋是活的。雖然法官們聲稱超然政治，只按照憲法精神和法律文本解釋法律，但實際上法官作出何種解釋與其政治立場大有關系。自1981年1月里根入主白宮以來，最近30年絕大多數年份，總統是由共和黨人擔任，由此有較多機會安插傾向于共和黨保守立場的最高大法官。近年來最高法院作出的一些重大裁決，很多都是以5比4的一票之差通過，像聯合公民訴聯邦選舉委員會一案的判決，政治含量很可能高于專業含量，一般輿論認為，最高大法官的組成中，如果多一個由民主黨總統任命的法官，判決結果就會相反。

　　十、解惑選舉捐款

　　“選舉捐款”常會使人望詞生義，以為只能用于選舉，《今日美國》在2005年12月21日有一篇報道，讀了可以長見識。報道的標題是《選舉捐款支付迪萊的豪華生活》(DonorsunderwriteDeLay'sdeluxelifestyle)。在這篇報道刊出前不久，湯姆•迪萊(TomDeLay)因涉嫌洗錢，辭去了眾院多數黨領袖一職。現摘譯如下：

　　湯姆•迪萊是個選舉籌款的皇帝，而他的生活也像皇帝一樣奢侈，經常光顧有懸崖峭壁風景如畫的加勒比海度假勝地、供職業選手打錦標賽的一流高爾夫球場地、四星級的酒店。

　　這位前眾院多數黨領袖造訪的許多奢華場所，是絕大多數美國人從不曾見到過的，而且他經常乘坐由說客安排的私人飛機前往。美聯社記者查閱了選舉捐款開支后得出這樣的統計數：過去6年，迪萊至少享受了48次度假勝地和高爾夫球俱樂部、100次私營大企業的飛機、200晚的世界級旅館、500次高檔酒店餐飲，所有這些費用全由選舉捐款買單。

　　迪萊偏愛向大型私營企業租用飛機，以躲避民航機內的嘈雜聲和討厭的機場安檢。大企業要巴結迪萊，總是有求必應，事后迪萊就讓選舉捐款來報銷租用飛機的賬單。

　　波多黎各“棕櫚海度假村”的法國餐館老板丹尼爾•瓦西說，迪萊過去三年都會來他的餐館用餐，最近一次是在今年4月，同包括度假村老板在內的大約20個人一起餐飲。這個度假村里有賭場，可騎馬，提供潛水設備，能深海釣魚，還有私人擁有的海灘。

　　波多黎各的“征服者度假村”，也是迪萊下榻過的地方。度假村服務生佩德羅•穆列爾回憶說，迪萊曾住在度假村里一幢有紅瓦屋頂、提供私人管家服務的別墅里。別墅內有三個臥室，還有廚房和客廳，推開客廳的玻璃門走到陽臺上，蔚藍的加勒比海隨即映入眼簾。別墅最獨具匠心之處是一個修建在峭壁邊上的月亮型游泳池，池水溢出，灑落大海，將泳池與大海連成一體。別墅每晚的價格為1,300美元。這個別墅所在的度假村有一個18洞的錦標賽級別高爾夫球場，迪萊打高爾夫球時喜歡叼一支雪茄，買雪茄滿足這項玩球時的附帶癖好，也在選舉捐款內開支了。

　　十一、說客擁有、說客治理、利益集團享受的政府

　　林肯總統在1863年有句名言，稱美國政府是“民有、民治、民享的政府”(governmentofthepeople,bythepeople,forthepeople)，將近一個半世紀后，有份研究報告得出的結論是，美國政府正在變為“說客擁有、說客治理、利益集團享受的政府”(governmentofthelobbyists,bythelobbyists,forspecialinterestgroups)。

　　這可不是危言聳聽。前文已談到說客能改變美國的外交政策;議員手上的提案和議案，很多是出自說客的手筆;就是一些例證。不僅如此，甚至國會通過的規范說客條例，也有可能出自說客之手。此話并非空穴來風，因為說客本身早已構成了一個強大的利益集團，近年來一直排名在院外游說投資最大的13個利益集團之一。以2010年為例，游說集團這年在華盛頓投入了3千6百多萬美元的游說費用，用來影響政府的游說規管政策。

　　臭名昭著的說客杰克•阿布拉莫夫能在州政府和聯邦政府呼風喚雨，給出了一個鮮活的例子。

　　很多美國印第安人擁有部落經營的賭場。阿布拉莫夫采用“正反互搏”式游說，在為印第安人經營的賭場游說政府放寬管制時，又秘密地將客戶的部分經費輸送給反賭組織，要他們制造反賭和關閉賭場的輿論，即用客戶的錢反客戶，逼迫蒙在鼓里的印第安人產生危機感，更依賴于他，使他能勒索更高的游說費。有一個德克薩斯州的案例，在短短二年時間里，阿布拉莫夫先是成功游說州政府關閉了一個印地安人部落經營的賭場，然后又讓這個部落聘他為說客，游說政府修改法律，允許他們重開賭場。阿布拉莫夫翻手為云覆手為雨，議員們制定或修改法律隨著他的指揮棒起舞，詳情請參閱筆者《超級說客阿布拉莫夫的故事》一文。

　　阿布拉莫夫欺詐和行賄罪東窗事發后，聯邦調查局和國會進行了調查，因而政府官員與阿布拉莫夫之間的一些通訊得以曝光。其中有當時眾院多數黨領袖湯姆•迪萊的代理幕僚長托尼•魯迪(TonyRudy;幕僚長一職空缺，魯迪是事實上的幕僚長)給阿布拉莫夫的電子郵件。魯迪是阿布拉莫夫在國會的“線民”，不斷向他報告其游說的法案在國會領導層內部會議上討論的細節和動態。通報之后魯迪又建議，“我們”下一步應該向哪些關鍵議員游說，“我們”下一步要向哪些議員寄競選捐助支票，等等。國會眾院多數黨領袖迪萊是眾院的第二號高官，而魯迪是迪萊辦公室里僅次于迪萊的最有實權官員，因此魯迪也是一位領取聯邦政府高薪的高官，可他對院外說客卻口口聲聲稱“我們”，足以道明他效忠誰、為誰服務，給“說客擁有、說客治理、利益集團享受的政府”一說作了注釋。

　　從政府的透明度方面看，現在的美國比上世紀60年代肯尼迪時期強得多，這使筆者可以搜索公開的資料，寫出一些細節。但是比起肯尼迪時代勇于糾正種族隔離的錯誤，現在的美國政府遠不如那個時期有改正錯誤的意愿。政府運作透明化確有正面意義，這不能抹殺，但到此為止就失去了價值。而現在的情況就是這樣，公眾從政府公開的資料中發現法律竟有這么多漏洞，而政府也不否認，但仍任其洞開。政府行為透明化的倡導者們可能萬萬沒想到，隨著資料披露正常化了，政客們現在練就了一身死豬不怕開水燙的功夫，反正只要法律不禁止的都能干，批評者最后只有患上批評疲勞綜合征后止口。而通過自己設計頒布的法律，政客們可以很“陽光”地變相索賄受賄;既然不違法，司法部門就難以作為腐敗問題整肅了，至多又是推在法律的漏洞上。其實國會的法律是在說客指導下編寫的，很多所謂的“漏洞”，根本就是精心策劃和設計的，由說客促成的方便跨國大企業避稅的法律，便是一例。

　　再觀察得仔細些，美國的說客政治、耳印記撥款、腐敗合法化、“漏洞”越來越多的法規，都是在上世紀90年代初開始加速發展，這與前超級大國蘇聯同期發生的垮臺解體事件可能有內在聯系。本來雙方都瞄準著對方猛批，爭奪道德制高點。而沒有了對手后的美國，也少了一個重要的監督因素，小布什時代國會和總統一起公開為富人謀利益，制定向富人傾斜的政策，執政為富豪的肆無忌憚程度，在美國歷史上以前不曾有過。另外贏了對手后單極超強的驕慢心態，也使最近20年來美國的內外政策越來越容易出偏差。去年爆發的“占領華爾街”、“99%對1%”運動可見端倪，那可不是受了階級斗爭理論的鼓動，乃是20年來政府政策偏移造成的問題積重而爆發。這些話題扯起來就太長了。

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