美國農業真相：控制了糧食就控制了人類

2008年08月27日 《大生》雜志

　　控制了石油，你就控制了國家；而控制了糧食，你就控制了人類。——亨利·基辛格

　　本刊實習記者 欒慧

　　美國前國務卿亨利·基辛格曾經在上個世紀70年代說過這樣一句名言：控制了石油，你就控制了國家；而控制了糧食，你就控制了人類。

　　基辛格講這句話是有背景的。1974年12月10日，基辛格領導下的美國國家安全委員會完成了一份長達200頁的研究報告——《國家安全研究備忘錄：全球人口增長對于美國安全和海外利益的牽連》。報告認為，欠發達國家人口的增長對美國國家安全構成嚴重威脅，提出通過控制生育，隱含的還有通過控制糧食等辦法來降低這些國家的人口增長速度。在基辛格看來，發展中國家人口膨脹，那么政治、經濟和軍事力量會很快因之增強。這對美國來說自然是一個威脅。所以，可以通過控制糧食出口，逼迫那些國家實施控制生育的政策。

　　于是，糧食“利劍”出鞘。

　　不過，這僅僅是“冰山一角”。事實上，糧食“利劍”在美國手里所發揮的威力遠不止此。

　　1980—1981年，蘇聯入侵阿富汗，美國對其實行谷物禁運。但當20世紀80年代末期，蘇聯沿著美國指引的方向進行改革時，西方立刻對蘇聯改變態度：蘇聯需要多少糧食就給多少糧食。蘇聯在得到糧食的同時付出的代價是整個聯邦解體。

　　現在，美國仍然在朝核問題上揮舞著他的“大棒”。為了逼迫朝鮮放棄研發核武器，美國使用的手段仍然是糧食禁運。

　　一個國家如果糧食不能自給，付出的代價就是主權的喪失，在國際舞臺上任人宰割。

　　糧食真的有這么重要嗎？

　　自2006年以來，全球糧價上漲。至今有愈演愈烈之勢。

　　中國學者周立通過研究，向人們提供了他眼中的“全球糧價上漲的真實邏輯”：

　　資本滲透進農業，攫取了美國政府的大量補貼，從而得以在全球推銷低價糧食。與此同時，各國在低價糧食的傾銷之下，逐漸喪失糧食自主權。美國糧食巨頭公司和美國國家政權結合而成的“糧食帝國”得以掌控全球的糧食主權，從而掌控了整個人類社會。

　　這個判斷似乎是基辛格名言在2008年的新注腳。

 上篇：全球糧價上漲的真實邏輯

　　2008年4月12日，海地總理因為未能處理好糧食漲價問題被迫下臺，成為糧價上漲風潮中首位下臺的政治領導人。而由糧食價格上漲引發的政治危機在多個國家出現，民眾走上街頭，抗議糧食價格的上漲。

　　世人猛然發現，糧食不僅僅是一個農業問題。而且還牽扯到國家政治甚至是國際政治。而人們在享受了那么多年的低價糧食之后，對高漲的糧價無論如何也沒有辦法接受。于是，揭秘糧價上漲的原因成為一時的輿論焦點。

　　恰逢糧食出口大國澳大利亞遭遇旱災；恰逢美國開始利用玉米(1736,5.00,0.29%,吧)提煉生物燃料，于是人們以為找到了這波糧價上漲的原因。然而，真的就這么簡單嗎？誰才是糧價上漲的真正贏家？

　　美國農民喊冤

　　戴維·史特瑟斯是美國艾奧瓦州的一個小農場主。這兩天，他心里一直在盤算：一邊是糧價高企，另一邊則是農場的成本投入越來越高，高糧價和高投入并行，我的農場還有得賺嗎？

　　“對我們來說，2008年將會是令人非常難受的一年。”史特瑟斯說，“我不知道誰將迎來‘豐收’。”

　　對一些人來說，2008年更像是一場災難。雖然糧食價格一如既往地高企，但是投入成本也同時急劇上升。特別是對那些牲畜養殖者而言，糧價的上漲更是災難。“石油是個最大的問題。”史特瑟斯說，“石油的價格影響了飼料、交通運輸和化肥的價格。”

　　盡管他不停地抱怨，但是他知道，他的日子比起那些牲畜養殖者來說要好過多了。

　　——摘自美國農場指南網站

　　這則新聞報道透露出，在美國，糧價上漲的同時伴隨著農資的全面上漲。

　　美國《農場主日報》網站于2008年5月31日發表文章說，從2007年底開始，所有的農場主都面臨著一個問題，那就是他們的投入在持續不斷地上漲。成本上漲的主要原因就是石油和能源成本的上升。石油價格從2007年早些時候的每桶55美元上漲到2008年5月的每桶超過135美元。通過比較2007年3月和2008年3月的數據，可以發現，化肥價格上漲了49%，飼料價格上漲了20%，燃料和能源價格上漲了16%，另外種子成本上漲了11%。這一實際狀況跟美國農業部的預期沒有太大的出入。

　　美國農業部網站提供的信息顯示，2008年，美國農場的純收入預計將達到923億美元，在2007年887億美元純收入的基礎上上升了4.1%，而跟10年平均水平616億美元的收入相比，則高了51%。另外，現金純收入則達到966億美元，比2007年高90億美元。不過，生產成本同時也在水漲船高：2007年，生產成本增加了245億美元，但是在2008年，總的生產成本將在此基礎上再增加222億美元，從而使生產成本達到創紀錄的2792億美元，這將占據家庭農場毛收入的75%。

　　其中，飼料成本是上漲最多的。飼料成本有可能會增加69億美元，從而達到創紀錄的450億美元。飼料價格的上漲主要是由于玉米和大豆(4209,-118.00,-2.73%,吧)價格的上漲，玉米占據了飼料的91%。在2007年，玉米的價格已經刷新記錄，而在2008年有望再度攀高。

　　種子的成本在2008年預計將會增加大約5億美元。而在2007年，種子的成本則上升了15億美元。因為生物技術、改良以及產量提高的潛在考量，自從2000年以來，種子的價格一直在攀升。在2007年，種子價格上漲最為迅速，大約上漲了12.3%。

　　對農場主而言，化肥成本的上升也許比燃料成本的上升更加值得關注。在2007年，化肥價格上漲了27億美元，而在2008年，化肥價格有望上漲30億美元。在2007年，鉀肥和磷肥的價格幾乎上漲了57%，而在2007年的最后兩個月里，所有化肥價格都上漲了6.6%，在2008年，這一數字有可能被刷新為16%。而且，這一價格還不太可能下滑，因為在國際上化肥的需求量特別大，新興經濟體諸如印度、中國以及巴西都需要化肥。從2002年到2008年，化肥價格上漲了159%。

　　殺蟲劑的成本預計將上升10億美元；而燃料和石油成本在2008年預計將上升16億美元，而在2007年，該數字是13億美元；燃料價格將上升10.3%，和化肥價格一樣，燃料價格自2002年開始就急劇上漲；電力成本則上漲4%……

　　美國農場的生產成本從2002年到2008年不斷地在攀升

　　看來，為全世界生產糧食的美國農場主們并沒有成為糧價上漲的受益方。相反，因為洪水和惡劣的天氣，以及生產成本的上升，他們在盤算著如何讓2008年不至于虧本。不過不能否認的事實是：糧食價格實實在在地漲了。

　　由糧食價格上漲帶來的美元收入到底流向了哪里？一方面，消費者在抱怨，因為食品價格上漲，他們荷包大為縮水。他們將抱怨的目光轉向了農民，似乎是他們的“陰謀”，美元都跑進了他們的口袋。實際上，農民是被“冤枉”的，糧價上漲帶來的利潤跟生產成本一折算，根本就無利可圖。而另一方面，確實有一部分人的荷包快被撐爆了。

　　跨國糧商如是說

　　今年2月份的統計數據顯示，大型農業公司、全球第二大農業化工公司和頭號生物工程公司孟山都的純利潤在3個月內達到了11.2億美元，是去年同期的2倍；嘉吉在2008年第一個季度的利潤超過了10億美元，比年初的時候上漲了86%；經營農業化肥的美國美盛公司同期收入為5.208億美元，是去年同期的12倍。去年，其營業額僅僅為4220萬美元。

　　事實上，大多數的農民并不進行出口交易。大型谷物公司比如嘉吉、邦吉和ADM才是進行糧食出口的公司。有人同樣注意到， ADM、邦吉、嘉吉和路易達孚，俗稱“ABCD”四大跨國糧商，壟斷著世界糧食交易量的80%。高度壟斷自然可以擁有定價的權力，跨國農業集團頓時成為人們指責的對象。總部設在英國的世界發展運動組織董事貝內迪克特·索思沃思譴責這些“大發橫財”的巨頭們說，他們從人們的困境中大發橫財“不道德”。

　　但是，一向以推行新技術、提高糧食產量為己任的孟山都等公司卻一臉委屈，覺得是無辜受責。孟山都辯解說，公司正在研制經過基因改良的種子，它們將帶來單位面積產量的提高。而在2007年12月到2008年2月的3個月間，主營大豆、玉米等農產品加工工業的美國阿徹丹尼爾斯米德蘭公司共收入5.17億美元，比去年同期增加了42%。該公司表示，他們已經投入資金，輔助緩解糧食供應的緊張壓力。

　　中國學者揭“底”

　　在中國人民大學農業與農村發展學院教授周立看來，跨國農業集團的“委屈”只是“作秀”而已。

　　2007年，周立去美國農場進行調查。1年之后，他聲稱掌握了大量的事實和數據。回國之后，他利用3個月的時間撰寫了《美國的糧食政治與糧食武器》一文。在文中，他說，他在跟美國的一個小農場主交談時發現，一盒燕麥，在超市中至少賣3.5美元，但是出售燕麥的農民，只能從中得到5美分。也就是說，農民從食物價值的分配中，只能得到1.43%左右的份額。這樣一個結果讓他非常震驚。

　　而后的一系列數據和調查更是震撼人心！

　　根據周立的調查，因為人們收入水平的提高和食物結構的變遷，消費者在食物上的花費越來越多。跟1970年相比，美國消費者于2000年在食物上的花費超過了1970年的30%，但是，消費者花費雖多，農民的收益并沒有提高。在2000年，美國農民的收益不足1970年的80%。

　　農民的收益為什么會降低？周立闡述說，從1910年至今，美國的農業投入份額(最下面藍色部分，input share)大體在10—20%之間波動，這部分投入為種子、農藥、化肥、機械等生產性投入，代表消費者為食物的初始生產成本所付出的價值。但食物的市場份額(最上面藍色部分，marketing share)，卻由1910年的45%左右，一路上升，在1997年達到75%左右。而一直作為食物生產者代表的農民(中間部分，farm share)，1910年還能獲得近40%的食物價值，到1997年，下降到8%。而根據美國農業部、部分研究機構提供的資料，2006年下降到5%左右，而此時市場份額部分已經高達81%。被產前成本和產后價格兩把鉗子夾在中間的農民，在食物價值的分配結構中，所占份額只能不斷地降低。

　　對普通的美國農場主而言，只能無可奈何地接受這一不公平的分配結果。

　　下面是周立給《大生》記者講述的他在美國考察時的一個故事：

　　史密斯夫婦在美國北達科他州擁有一個大約3000英畝土地的農場。史密斯每年在農業上投入約39萬元美元，收入約為40萬美元(在美國，至少年收入達50萬美元的農場才能算得上是大型農場，所以史密斯夫婦這個只能算是中型農場)。每年春季播種季節到來之前，他固定去嘉吉公司旗下的埃爾沃斯銀行貸款購買種子。獲得貸款的同時，銀行跟史密斯簽訂一項“捆綁式”合同條款：所得的貸款只用來購買孟山都的種子和嘉吉公司出產的Saskferco牌化肥——嘉吉公司是農場方圓100英里范圍內唯一的農資和儲運公司，他們只賣孟山都公司生產的玉米種子。史密斯本就沒有可挑選的余地。再加上銀行貸款合同已經說得很清楚，只能買孟山都的種子，即使有別的公司的種子可選，也無法購買。

　　播完種，等到收割季，也同樣是由嘉吉公司來收購。至于農場養的豬，最后也是進了嘉吉。史密斯夫婦除了自己負責種植和養殖之外，別的方面全部由嘉吉和孟山都公司來負責了。

　　周立說，史密斯夫婦的生活軌跡是美國所有農場主的縮影。

　　在作物的生產階段，種子和除草劑只能買孟山都的，化肥只能用嘉吉的，最后收獲的作物也是由嘉吉來進行收購。而到了食物的銷售環節，消費者一般也就是去沃爾瑪進行購買。除了種植環節由自己把握之外，產前成本和產后銷售都已經由壟斷性的公司所掌控。這些就是周立文中的“食物巨人”。

　　而在美國，三個食物聯合體：康格拉食品公司和杜邦、嘉吉和孟山都、瑞士諾華醫藥保健集團和ADM通過控制北美市場的食品鏈進而向全球范圍拓展。

　　既然產前成本和產后價格都掌握在“食品巨人”手中，靠天吃飯的美國農場主又有何高利潤可談？況且，因為農業是一個與自然進行交換的部門，農場主們還要承擔著農業生產的巨大風險。一旦遭遇天災，能否保住飯碗還真是個難題。

中篇：“食物帝國”的秘密

　　“控制了從基因到超市貨架的‘食物巨人’并沒有滿足，就此放手，相反，他們的觸角繼續無所不在地延伸。利用兩大武器，‘食物巨人’展開了全球性的擴張，建立起了‘食物帝國’。”在接受《大生》記者采訪結束時，周立總結了自己的觀點。

　　根據周立此前的解釋，在全球性擴張之前，這些“食物巨人”最先完成的工作是“捕獲政府”。

　　美國的政治是金錢政治。這些“食物巨人”通過競選捐贈贏得在政府內的發言權。也就是說，這些“食物巨人”通過政治獻金“捕獲”了政府，從而得以如魚得水。美國農業和貿易政策研究院的史蒂夫表示了相同的觀點：“也許，最讓人頭疼的是根本沒有任何法律可以約束他們。因為這些巨頭已經可以‘收買’法律，幾乎可以書寫適合自己的法律條文。”

　　在完成了對政府的“捕獲”之后，“食物巨人”向外延伸可以更加“名正言順”。其擴張的拿手武器是兩個：一為農產品(18.00,-0.08,-0.44%,吧)自由貿易協定；一為糧食援助。

　　“食物巨人”打著國家的旗號，在全球推行農產品自由貿易協定，這以關貿總協定和后來的世界貿易組織談判為標志。通過WTO談判，美國得以打開其他國家的大門，從而在全世界范圍內傾銷糧食，沖擊別國的糧食體系，從而剝奪別國的糧食主權；與此同時，美國又利用“糧食援助”作為武器，逼迫其他國家按照自己所指引的方向前進。這個時候的食物集團已經跟國家政權緊密結合在了一起，將各國的糧食生產捆綁在自己的戰車上，由此，建立起了一個龐大的“糧食帝國”。

　　而能靈活運用這兩大武器的前提則是：首先，美國的“食物巨人”以史無前例的低價糧食沖擊各國市場；其二，美國有大批糧食儲備，可以隨時拿出來“援助”。周立反問道：“食物巨頭們怎么可能虧本大甩賣？”他提醒人們將目光轉向美國農業政策的歷史，看看美國人到底葫蘆里賣得什么藥。

　　故事開始于1930年代的大蕭條時代

　　談到對當代世界有重大影響的美國農業政策，要追溯到20世紀30年代的大蕭條時代。正是為了解決大蕭條給農業帶來的重創，保護本國農民利益，保護農業，美國引進了中國西漢時期推行的“常平倉”制度，對糧食進行儲備來穩定糧價。同時，美國開始了給農民進行補貼的歷史。

　　從1929年9月到1933年1月間，道瓊斯30種工業股票的價格從平均每股364.9美元跌落到62.7美元，20種公用事業的股票平均價格從141.9美元跌到28美元，20種鐵路的股票平均價格則從180美元跌到了28.1美元。緊接著銀行倒閉，企業關門。

　　農業同樣遭到重創。在美國人中，除了黑人勞工之外，沒有人比農場主在大危機中遭受的打擊更大。農場主在1932年實現的凈收入比1929年少了1/3；農產品的價格跌落了50%；工、農產品的比價從1929年的83降低到1932年的55，而1910—1914年的平均價格比為100。這使農業區的暴力事件驟起，農場主們聯合起來阻止農產品運往城市。1933年1月，美國農業聯合會的首領愛德華·歐尼爾在參議院警告說：除非為美國農場主做一些事情，否則在12個月內，農村將發生革命。而在大危機中上臺的美國總統羅斯福對這些情況很清楚，他說：“農場主是必須加以扶持的人。”早在競選總統之時，羅斯福就指出，大危機的根本原因是消費者的購買力趕不上生產的步伐，結果是“大量的公司積壓了過剩商品”，對于農場主，他主張把那些無利可圖的土地退耕還林，合理安排，減少過剩生產，用合理關稅收入的一部分來提高農產品的價格。而他本人的這些建議正是由他的智囊班子提出來的。

　　羅斯福新政與“常平倉”

　　在解決農業危機方面，圍繞著羅斯福，有兩派不同意見：一派是以伊利諾伊州摩拉因犁制造公司的喬治·N·皮克為代表的一方。他們主張給農場主以關稅保護，政府把進口農產品時所收的高關稅分配給農場主，數目和他們在國內市場所銷售的農產品成比例；在這種情況下，除非遇到特別豐收的年頭，不需要對農場主的生產加以削減；而另一派則以美國農業部長華萊士為首。他們主張由政府控制耕地面積，實行國內配額計劃。凡是放棄了生產的耕地，農場主都可以通過收取租金的形式從政府得到補償，用削減耕地的辦法來阻止生產。農場主凡是愿意跟政府合作的，都不會拒絕接受因放棄耕種一定比例的土地而得到補貼。

　　雙方的爭執在1933年3月擺到了總統羅斯福面前，羅斯福站到了華萊士等人的一邊，主張控制耕地面積。但是羅斯福本人的解決措施同時接受了兩方面的意見。所以，后來于1933年3月16日提交國會的農業調整議案中強調既要控制耕地，同時提高關稅。但是這樣一項法案在提交國會兩院審議時出現阻礙。許多保守派的議員認為，“這比任何蘇俄的法案還要‘布爾什維克’”，認為“美國正在走跟莫斯科同樣的道路”。那些正在債務中掙扎的農場主們也不明白為何要控制種植，他們對農業調整議案也抱有戒心。所以，1周之后，也就是3月22日，眾議院才通過該法案；而在參議院，則經歷了長達數周的辯論，才予以通過。羅斯福總統最終在5月12日進行了簽署。這就是美國《1933年農業調整法》。

　　《1933年農業調整法》的核心思想就是通過削減農產品數量來提高糧食價格。根據該法案，成立了專門的農業調整局，具體負責該法的執行。根據該法律規定，農業部長有權同農場主簽訂自愿減少耕地或生產的合同，同農產品加工商簽訂銷售協議，以維持農產品的價格，使農場主手里的美元的購買力保持在1909—1914年的水平上。

　　與此同時，美國農業部通過新成立的商品信貸公司，執行了一項農產品的“無追索貸款計劃”，它是針對參加農作物種植分配計劃的農場主的一項法律措施。具體做法是：政府以高于農產品市場時價，預購參加土地減耕計劃的農場主的農產品，在農作物收獲后，如果谷物市場價格高于預購價，農場主可以以預購價把自己的農產品贖回進行銷售，償還抵押貸款；否則這些農產品將歸政府所有。

　　有專家指出，這一通過控制農產品生產來調節價格的措施，很有點中國“常平倉”制度的味道。事實上，《1933年農業調整法》的內容基本上都是由當時農業部長華萊士起草的。華萊士本人也承認，他的思想是受到“孔子及其學派的經濟原理”的影響。雖然《1933年農業調整法》已經有些“常平倉”的思想，但是真正提出建立農業“常平倉”制度的其實是《1938年農業調整法》。

　　《1938年農業調整法》規定，由美國國會授權，政府應按照一定的供應條件和價格條件，由農產品信貸公司向廣大的農場主發放無追索權的農業貸款(即農作物抵押貸款)，同時政府要求農場主(主要包括玉米、小麥、棉花生產者)服從政府下達的農作物生產計劃，農業部把農場主每年按計劃生產的糧食的多余部分以倉儲的形式儲存下來，這就是華萊士倡導建立的美國“常平倉”，當糧食豐收、市場價格下跌時，農場主可以選擇歸還政府已經抵押的糧食，這樣農場主就不虧本；當收獲時，市場價格超過貸款時的價格，農民就可以在市場上出售糧食，獲得一定的利潤，然后歸還政府貸款和利息。實質上是政府變相地通過收購多余的糧食，起到維持糧食價格的作用，不致出現“谷賤傷農”。但到了歉收年景，這些存糧就可以發揮作用。這也是我國古代“常平倉”思想在美國的繼續發展，盡管其形態是不同的，但是“常平倉”思想實質并未有絲毫改變。

　　除了通過農產品信貸公司來儲備糧食控制農產品的價格外，美國還有“藏糧于民”的傳統。政府通過向農場主提供貸款，增加農場的倉儲設備。20世紀70年代，美國谷物庫存達到至高點。美國政府于1977年出臺了一個為期4年的農場主自有儲備計劃。鼓勵農場主把一部分谷物儲存起來，退出市場供應，以防將來谷物市場供應出現短缺。基本實施辦法如下：凡是參加儲備計劃的農場主都要同農產品信貸公司簽訂合同，按合同規定，農產品信貸公司同意向農場主提供儲存費和無追索權貸款，而農場主則以谷物為擔保，把它存儲在自己的農場或者商業性的倉庫里。后來，為了擴大農場的倉儲設施和保證儲備谷物的質量，美國政府繼續向農場主提供倉儲設備貸款。

　　補貼制度捆綁“常平倉”

　　1933年和1938年的農業調整法案通過建立農產品信貸公司確立起“常平倉”制度，由政府提供貸款來實施。與此同時，從1933年農業調整法案開始，美國聯邦政府開始對農業進行補貼。

　　根據《1933年農業調整法案》規定，該法授權農業部長，通過同生產者簽訂和對參與播種面積控制計劃的農場主付以直接補貼的方法，使農場主自愿減少農產品的播種面積。在具體執行過程中，一般是政府根據市場需求每年確定和公布某些農作物下一季度的播種面積。凡是農場主同意者，便與政府簽訂合同，就可以得到優厚的補貼；除了播種面積方面的補貼外，還發展出多樣的補貼。比如1936年，美國通過了《土壤保護和國內配額法》，這個

　　立法把作物分成“消耗地力的”和“增強地力的”兩類，政府向把耕地由“消耗地力的”作物改種“增強地力的”作物的農場主支付“保護土壤補貼”。另外還有諸如休耕補貼、自然災害補貼等等。

　　由此可見，為了穩定農產品的價格，保護農民的利益，美國建立起了以“常平倉”和“補貼”制度為支柱的價格支持政策。而這兩項政策也成為美國現代農業支持政策的兩根支柱。

下篇：糧食，另一種武器

　　而實際上，“常平倉”和“補貼”這兩項政策在具體的操作過程中，都變了味。

　　“常平倉”的原理是“低吸高拋”，從而避免“谷賤傷農”、“米貴傷民”。但是，在美國，由于機械化水平的不斷提高，農業的生產效率很高，從而使得糧食產量屢創新高。在美國，農業危機往往就表現為糧食過剩的危機。所以“常平倉”在美國僅僅是發揮了儲備的功能，避免糧食價格過低，挫傷農民的生產積極性。但是龐大的谷物庫存增加了美國財政在這方面的投入(參照美國聯邦政府開支表)，這時候，“糧食援助”就成為美國消化糧食儲備的一條捷徑。一來可以解決庫存過多、增加政府開支問題；二來還可以作為武器，為國際政治所用。

　　小農場的破產之路

　　至于補貼制度，在美國的具體實施過程中，也出現了“意外”。越來越多的補貼流向了大的農場主。小農場主所得份額相當少。

　　首先，大型農場的產量自然要高。從銷售額的角度來對農場進行劃分，至少收入50萬美元的農場才能算得上是大型農場。在2002年，大型農場的產量占據了43.9%的份額，而在1989年這一比例只有28.9%。在2002年，大約有6.4萬家這樣的農場，而在1989年只有3.2萬家。大型農場的平均生產成本更低，也更加有利可圖。所以，他們的產量還會繼續擴張。

　　其次，農場品項目補貼涌向了大型農場。農產品項目補貼包括所有農產品和災害援助補貼。這些補貼是跟一些農產品的歷史產量緊密相連的。比如，銷售收入在10萬美元和25萬美元的家庭農場在2002年拿到了27.2%的農產品項目補貼。占8種農場品產量價值的27.3%。這8種農產品為大麥、玉米、燕麥、大米、高粱、棉花、大豆和小麥。農產品項目補貼的數額是直接跟可獲補貼的農產品產量掛鉤的。產量越高，補貼就越高。年收入超過50萬的超大型農場在2002年占據了農產品產量價值26.6%，同時所占據的補貼則達到了27.4%。而在13年前，其所占的補貼僅僅有11.7%。

　　相應的是，大型農場主的家庭收入自然也更高——高產使得農產品項目補貼都流向了大型農場主，使得他們的家庭收入自然水漲船高。在1989年，一半的農產品補貼流向了收入低于46661美元的家庭，一半流向了擁有較高收入的家庭。在1989年，中等收入是40484美元，但是到了2002年，得到一半農產品項目補貼的農場家庭收入急劇上漲，達到60580美元，與此同時，美國中等家庭收入在2002年僅僅為42409美元。

　　在2002年，收入為20萬美元或者更高的家庭農場拿到了14.5%農產品項目補貼；而在1989年，這一數目為9.3%。收入在10萬美元到20萬美元之間的家庭以及非家庭式的農場也拿到了大部分的農產品項目補貼；但是收入在10萬美元以下的家庭所占據的農產品項目補貼份額明顯下降了。

　　但是，農場主們的農業補貼所得和農場凈收入之間并不是正相關。

　　根據周立的分析，美國對農業的補貼，在1990年到1996年間，一直在100億美元左右。1998年之后，一直穩定在每年200億美元的規模。但是，這些補貼并沒有讓農民的收入相應提高。

　　從前文的分析可知，農業生產的上游包括種子化肥和下游的食品價格直接擠占了農民的補貼。最后，由“食物巨人”們拿到了補貼，從而得以在全球傾銷低價糧食。在這一過程中，大量小農場一個接一個地破產。

　　周立向《大生》記者提供的數據顯示，美國目前農場數量不足1935年的31%，也不足1950年的37%。從1935年以來，470多萬家農場因為破產被兼并。事實上，小農場才具有相對更低的生產成本。大農場之所以擠出小農場，是因為其能夠承受更低的邊際利潤。也就是說，大農場主雖然不能以更低的成本進行生產，但是可以以更低的價格進行銷售。這樣，當食品加工商壓低價格時，大農場主仍然因為規模巨大，有足夠的利潤額可以維持生存，而小農場則因為利潤額太低，無法維持家庭生活所需，從而不斷破產，被兼并。

　　理所當然，最后造成的局面就是：要么變大，要么走人！

　　誰攫取了補貼？

　　補貼制度最后惠及的不是美國的農場主們，而是跨國農業巨頭，在周立看來，是“資本”的注入導致了這一后果。

　　周立認為，“常平倉”制度是一個值得肯定的制度。政府通過“低吸高拋”的原理來穩定糧價，穩定農民收益。而穩定了農民收益就是穩定了糧食供給，從而穩定了整個國家的糧食消費。這樣就可以保證整個國家體系的穩定。但是“常平倉”制度是一個浩大的工程。從先前資料的收集到糧食的儲備，政府要承擔巨大的開支(參照見美國聯邦政府開支表)。美國花在糧食儲備上的費用在逐漸增加。

　　為了卸下這一重擔，美國政府遂考慮將其成本外部化。而在這一外部化成本的過程中，資本慢慢地滲透進來，并不斷地攫取更多的收益。周立認為，政府要將成本由“外部”去承擔，那么“外部”就在這一過程中慢慢地攫取了一些特權。比如，跟政府之間的聯系，甚至包括一些相關政策的制定和參與，都有說話的權利。在這個過程中，就慢慢地走向了大糧商壟斷糧食的收購，而以追求利潤最大化的資本自然不會僅僅滿足于收購。資本遂往上、下游伸展。往上游延伸，延伸到種子、化肥、農藥等領域；往下游延伸，就延伸到深加工、銷售等領域。

　　在外部資本的注入過程中，美國的農業政策逐漸出現偏差。美國用直接的補貼政策替代“常平倉”就在這樣的背景下逐漸形成。這也就是美國《1996年農業法案》的重要調整。《1996年農業法案》規定，政府不再設定目標價格，而代之以固定的直接收入補貼。通過糧價的漲跌來決定補貼的數額，糧價上漲，政府增加補貼；糧價下跌，政府減少補貼。而跨國農業集團已經控制了種植的上游和下游，補貼就直接流入到了他們手里。

　　分水嶺：1996年農業法案

　　美國的“常平倉”是否在《1996年農業調整法》出臺之后就解體了呢？

　　《大生》記者在比較美國歷年糧食儲備時發現，美國政府的補貼數額跟糧食儲備存在著一定的正相關關系。補貼額比較高的年份，糧食的儲備數量就相應比較高。比如1964年的糧食儲備為611萬蒲式耳，是20世紀60年代儲備年份中比較高的，相應的是1963年的補貼數額跟以往相比，也算是“大躍進”，達到了16.96億美元。在1958年，這個數字還是10.88億美元。再比如，1983年的補貼數額是92.96億美元，而1982年還僅僅是34.92億美元，而當年的糧食儲備也達到一個創紀錄的水平，為949萬蒲式耳。1987年也是一個正相關很明顯的年份。

　　同樣，《大生》記者在觀察1987年到2008年的糧食儲備數量時發現，1996年美國的糧食存儲量為233萬蒲式耳，是這一時間段里最低的年份。而從1996年往后，雖然糧食儲備的量又逐漸上升，但是一直沒有達到1987年的944萬蒲式耳那樣的水平。1996年對美國糧食儲備而言可謂是一個分水嶺。

　　周立認為，美國在1996年放棄了“常平倉”，但數據顯示的是，此后美國的糧食儲備依然存在，只不過在糧食儲備的量上出現了變化，逐漸縮減，而且以后一直保持在較低的水平。這說明美國在這一年農業政策上出現了變化。

　　原來，在《1996年農業法》里有這樣一點，“美國不再對農場主的糧食儲存提供貸款支持”。而這也順應了美國農業在20世紀80年代開始的一個趨勢：為了擺脫在農業方面的巨大開支，美國農業開始往自由化的方向轉型。

　　自20世紀80年代中期，美國農業法案開始朝著自由化的方向發展。美國國會于1985年通過了《1985年農業法》，旨在通過減少政府價格支持，削減財政補貼，促使美國農場主在國際市場加強自由競爭。因此《1985年農業法》成為美國農產品(18.00,-0.08,-0.44%,吧)自由貿易的開端。

　　1985年以后，由于美國聯邦政府的財政赤字不斷上升，迫使各個部門不得不控制政府財政補貼。而且，這個時候國外對農產品的需求依然旺盛，所有這些都導致了美國農產品繼續沿著自由化的方向發展。在這方面，《1990年農業法》是一個典型的代表。該法案規定，在1991—1995年的5年期間，美國聯邦政府把對農產品的財政補貼減少130億美元，以鼓勵農場主通過自由競爭，開拓國際農產品市場。1991年5月的《紐約時報》對此報道說，“這是一項面向市場的法案，它讓農民更多地依據市場情況，而不是政府支持價格來決定自己的生產”。

　　20世紀90年代以后，從美國國內看，因為聯邦政府的財政赤字不斷攀升，例如，1992年，聯邦政府的財政赤字高達2904億美元，創歷史新記錄。為了減少財政赤字，減少農產品補貼已是大勢所趨。另外，1993年克林頓上臺后，大力鼓吹減少國家干預，強調自由市場機制，這對農產品的自由貿易產生較大的影響。在國外，由于食品短缺，俄羅斯和獨聯體國家繼續在國際農產品市場中進行搶購，這也在較大程度上加速了美國農產品銷售的自由化勢頭。所有這些，最終導致了《1996年農業法案》的出臺。

　　《1996年農業法》中規定，在1996年到2002年7年期間，美國政府逐年向農民支付的現金補助，將固定不變，不再受農產品價格變動的影響。其總金額將從1996年的56億美元，降至2002年的40億美元。該法案預計，在7年時間里，政府對農民的現金補貼總額為360億美元。這一計劃數額，大大低于1990年至1995年6年間政府對農民的實際現金補貼額(552億美元)。這一法案當時被譽為美國政府自新政以來最重要的市場導向改革。法案僅僅保留用于國際人道主義食品援助的400萬噸糧食儲備，取消了對農場主儲備的補貼。

　　重返高補貼時代

　　但是取消了這部分儲備補貼，并不意味著政府的負擔減少了。根據資料顯示，美國政府在1996年到2002年所實際支付的農業現金補貼，遠遠大于其《1996年農業法》計劃的360億美元。僅在1996年至2000年5年間，美國聯邦政府就支付了616億美元的現金補貼。1999年和2000年的支付額均超過了200億美元。導致這一情況的直接原因是由美國國會通過、克林頓總統簽署的一系列農業救濟緊急法案。

　　越往后補貼數額越來越高！

　　2002年5月13日，美國國會通過布什總統簽署的“2002年農業安全和農村投資法案”，計劃在2002—2011年10年間向農業提供1900億美元(年均190億美元)的巨額補貼。這個法案與1996年農業法案最大的不同，在于它又把政府對農業的補貼和支持同農產品價格變動掛起鉤來，把1996年的市場導向的改革法律一筆勾銷。同時，該法案將農業補貼法律化，立法精神由過去的減少農業補貼轉變為增加農業補貼。

　　根據該法案規定，一是大幅度增加補貼數額。根據美國有關部門的估算，以1996年農業法案的有關條款來測算，2002—2007年美國農業部通過商品信貸公司為農產品提供的各項農業補貼約為666億美元，2002年法案在此基礎上又增加了519億美元，6年總計高達1185億美元，平均每年197.5億美元；二是擴大了農業補貼的范圍。2002年農業法案的補貼范圍包括商品計劃(對產品的補貼)、生態保護、貿易、營養計劃(即食品消費補貼)、信貸、農村發展、農業研究和推廣、森林、能源、雜項等10個方面。商品計劃的補貼位居首位，占總增加補貼支出的50%。對已經享受巨額補貼的谷物和棉花種植者增加補貼，對已經取消補貼的羊毛和蜜蜂等生產者重新給予補貼，對歷來基本上不予補貼的牛奶和花生也開始提供補貼，增加了對大豆、油菜籽的補貼，增加了對花生、羊毛、馬海毛、蜂蜜和豆類作物的營銷貸款；三是改變了農業補貼的方式。繼續實施《1996年農業法》的彈性種植補貼，并用直接補貼替代了彈性生產合同補貼，還增加了新的補貼項目，即反周期波動補貼。當農產品的直接補貼率與商品價格或貸款率中的較高者的合計，低于農產品目標價格時，生產者可以領取反周期波動補貼。每個人領取最高的直接補貼是4萬美元，每人領取最高的反周期波動補貼是6.5萬美元。

　　由此，很多分析人士表示，《2002年農業法》是一個大幅度的倒退。首先，以往的農業法案都強調，農場主應該注重市場自由經營，把注意力瞄準國際市場，而不是政府的價格支持體系。但是《2002年農業法》不再提把主要精力放在市場競爭上面，而是通過政府撥款增強所謂的安全保護；其次，過去的農業法案強調要減少政府的農業補貼，但是《2002年農業法案》再次把增加農業撥款提上日程。另外，對于很少得到補貼的水果，這次也列入其中。

　　在《2002年農業法案》的基礎上，2008年6月19日，幾經波折的新農業法案出爐，該法案可謂《2002年農業法案》的強化版本。不僅農業補助金額再次上升，達到了2900億美元，新法案內容除了維持目前對于玉米、小麥、大麥、大豆、棉花等農作物的補貼，還將補貼范圍擴大到了其它所謂的專業農作物，如水果、蔬菜等。

　　與此同時，美國的糧食儲備從1996年以后則維持在一個較低的水平上。比如1996年為233萬蒲式耳，1997年為323萬蒲式耳，最高的年份則是2006年，糧食儲備為520萬蒲式耳。再也沒有達到過1987年的水平。

　　所以“常平倉”和“補貼”是美國農業政策的兩個方面，二者在上個世紀30年代通過農業法案確立下來之后，一直是美國農業政策的兩個主要方面。至于從1996年之后“常平倉”制度逐漸弱化，補貼數額越來越多，這是美國農業資本化經營的必然結果。由于美國農業的資本化經營，食物集團“捕獲”政府，美國試圖轉嫁成本的后果則是讓廣大的食物集團攫取更多的利益。所以，補貼數額越來越高，農民的收益并沒有越來越高。補貼被以孟山都這樣的跨國農業公司攫取。

　　資本滲透進農業，攫取了政府的大量補貼，從而得以在全球推銷低價糧食。與此同時，各國在低價糧食的傾銷之下，逐漸喪失糧食自主權。糧食巨頭公司和國家政權結合而成的“糧食帝國”得以掌控全球的糧食主權，從而掌控了整個人類社會。進而印證了基辛格在上個世紀70年代那句名言。

　　附錄：1933年以來美國主要農業立法的內容簡介

　　《1933年農業調整法》

　　法案主要內容：1、通過同生產者簽訂和對參與播種面積控制計劃的農場主付以直接補貼的方法，使農場主自愿減少主要農產品(18.00,-0.08,-0.44%,吧)的播種面積；

　　2、通過同生產者、生產者協會和其他的農產品處理商簽訂自愿協議來調整銷售和穩定價格；

　　3、向加工商、生產者協會和其他農產品處理商發放許可證，以取消不公平的做法和負擔；

　　4、在農產品加工商在購買原料時收取“加工稅”，并決定稅率的高低；

　　5、以加工稅和政府撥款基金來支付調整工作的開支，擴大市場和處理農產品剩余。

　　在這個立法中，把小麥、棉花、玉米、豬、大米、煙草、牛奶以及乳制品規定為主要農產品。為了執行農業調整法，農業部成立了農產品信貸公司。公司的資本總額為3億美元。根據規定，農產品信貸公司的主要職責為：1、向同農業調整署簽訂合同的農場主發放無追索權貸款；2、調節農產品市場供應量，以達到穩定農產品價格的目的；3、作為向外提供援助和農產品出口的政府機構處理國內的剩余農產品。

　　《1935年農業調整法修正案》

　　該修正案最主要的一個內容是，規定用海關收入的30%來促進出口和國內消費，鼓勵使用剩余農產品發展工業和其他用途，資助農產品生產的調整活動，這就是著名的“第32條款”。

　　《1936年土壤保護和國內配額法》

　　1936年1月6日最高法院宣布1933年法案“違憲”，為了防止農產品生產過多和價格下跌，急需一個新的立法。因此，該法實際上是一個替代法律。它把促進土壤保護、有利可圖地利用農業資源以及使農業收入維持在一個合理的水平上等目標結合在一起。這個立法中，第一次使用了“收入平價”的概念，即指每一個生活在農場上的人的純收入的購買力與1909年8月至1914年7月期間生活在農場以外的每個人的收入的購買力之比。

　　《1937年農產品銷售協議法》

　　由于兩類農產品(牛奶和其他產品)的用途不同，法律授權農業部長和加工商、生產者和從事銷售農產品的其他人簽訂協議：1.為牛奶制定最低的銷售價格；2.用限制銷售量的辦法來阻止價格下跌。協議可以是自愿的(銷售協議)，也可以是強制性的(銷售規程)。銷售規程需要得到生產者投票通過。

　　《1938年農業調整法》

　　該法的新特點包括：在一定的供應和價格條件下，向同政府合作的玉米、小麥和棉花生產者提供指令性的無追索貸款，當玉米、棉花、大米、煙草和小麥的供應達到一定水平的時候，農業部長可以宣布對上述產品實行銷售限額，但要征得生產者的贊同；對小麥實行作物保險；對上述五種品種實行平價補貼。

　　該法的一個新的條款是要求建立一個“常平倉”，并通過向玉米、小麥和棉花農場主提供的無追索權貸款使這個計劃得以實現。這種貸款服務于雙重目的：一方面是支持農產品價格；另一方面幫助農產品暫時儲存起來。這個計劃的目的是保護農場主和消費者。

　　《1941年斯蒂格爾修正案》

　　它要求凡是第二次世界大戰中需要擴大生產的所有農產品一律實行價格支持，并要求把非主要農產品的價格支持在平價的85%或更高的水平上，這些非主要農產品就稱作“斯蒂格爾農產品”。

　　《1948年農業法》

　　它的主要目的是授權農業部長穩定農產品的價格。該法第一章“1949年價格穩定”規定，1949年市場繼續實行高價格支持。該法第二章對1938年農業調整法作了修正，并使之成為一個永久性立法。它規定，自1950年1月1日起實行靈活的價格支持，即按照產量的高低來決定支持價格的降低或提高。該法還決定采用新的平價計算方法。即以計算期前10年的平均價格作為計算基期來代替以往以1909—1914年作為計算基期。但是這個立法在第二年新的農業法通過以后就停止執行了。

　　《1949年農業法》

　　該立法否決了1948年法計劃實行靈活的價格支持政策，而繼續把主要農產品的價格支持在平價90%和80%—90%的水平上。對1952年以后的作物則根據供應情況，把價格支持在平價70%—90%的水平上。法律還規定，對乳制品、桐油子、蜂蜜、馬鈴薯和羊毛也實行強制性的價格支持，支持水平為平價的60%—90%。對于其他產品的價格支持由農業部長根據供求情況來定。支持水平最高不超過平價的90%。

　　《1954年農產品貿易發展和援助法》

　　該法通稱第480號公法。它的目的是增加美國農產品在國外的消費，改善美國的對外關系。它合并和延長了當時有效的幾個關于利用剩余農產品的授權，并將它們用于對外政策的目的。

　　根據立法第一章“以外幣銷售”的規定，總統授權同“友好國家”商討和執行以外幣銷售剩余農產品的協議。根據這個計劃所得的外幣可以用于：1.開發美國農產品的新市場；2.采購戰略物資；3.購買軍用供應品；4.資助其他友好國家采購貨物和勞務；5.促進經濟發展和貿易；6.支付美國的海外義務。7.為促進貿易和經濟發展提供貸款；8資助國際交流活動

　　《1954年農業法》

　　該法授權農產品信貸公司撥出25億美元的農產品作為儲備，專門用于：1.對外救濟的目的2。發展新的或擴大市場；3.贈給在校學生午餐計劃；4 轉為國家儲備 5 用于研究、試驗和教育目的；6用于國內的災害救濟 7 在銷售價格不低于平價105%的情況下出售產品以增加社會供應量。

　　《1956年農業法》

　　1956年的農業法案是一個包括價格支持、生產控制、剩余農產品處理等內容的一攬子農業法。它的第一章是“土壤銀行”計劃。

　　所謂土壤銀行計劃，其目的是通過短期和長期退耕一部分土地減少過剩農產品的生產，以保護和增加農業收入，保護全國的土壤、水、森林和野生動物資源免遭浪費和破壞等等。該計劃包括兩個部分：一是耕地面積儲備計劃，允許六種主要農產品的生產者短期停耕土地的計劃；二是土壤保護儲備計劃，農場主把一部分土地長期退出耕種，用于植樹保護的目的，而每年從政府那里取得補貼。

　　《1962年食物和農業法》

　　該法包括三大方面的內容：第一、四章授權調整農村土地資源的使用；第二章為480號公法修正案；第三章授權對飼料谷物和小麥實行生產管理計劃。

　　土地使用調整：根據第一章的授權，土地資源要用于最有利的經濟和社會用途。為此，它擴大了農村地區的開發計劃，從而為生產過剩的農產品的土地使用提供了多種選擇，可以在當地擁有的土地上建立更多的戶外娛樂設施，促進土地和水資源的保護，防洪和發展地方水資源供應等。第四章授權為個別農場主和合作社提供貸款，發展為農場主和其他農村地區居民服務的娛樂及其設施。同時，該法律還增加了農場主家庭管理局娛樂開發貸款的授權。即將貸款的最高限額從1000萬美元增加到2500萬美元。

　　農產品計劃 法律第三章授權農業部長同農場主合作，根據國內消費和出口需要安排農業生產。法律規定的1963年小麥和飼料谷物計劃基本上維持在上一年的水平上，但是降低了貸款率，生產者的利潤則以一種農產品的貸款和一種價格支持補貼給予支持。凡是與政府合作的農場主，除了因把土地從這些作物的生產方面轉移出去而取得的補貼以外，還有資格根據他們的全部生產取得貸款和價格支持補貼。

　　法律授權對1964年小麥實行一項新的供應管理計劃，但是要經過生產者投票表決。如果生產者投票贊成，就開始執行強制性的生產控制計劃。該計劃要求取消全國5500萬英畝的最低播種面積配額，代之以根據國內外的需求和政府庫存的需要來制定每年的限額。各個農場的播種面積配額是根據全國的限額推算出來的。超過配額的農場主要受到眼里的懲罰。根據配額，農場主從農業部得到一份證書，上面注明了證書持有者可以出售的小麥的總量。這些小麥的價格將被支持者在平價的65—90%的水平上。配額以外的其余小麥可以用來喂養牲畜，或者按飼料價格和小麥的世界市場價格出售。

　　《1970年農業法》

　　該法的目的是為生產者和消費者的利益建立完善的農產品計劃。該法授予農業部長更加靈活的權力，放松了作物的播種限制。該法把每個農場主從每一種作物中取得的政府補貼總額(包括價格支持補貼、轉耕補貼和銷售證書補貼等)限制在5.5萬美元以內。

　　小麥計劃 計劃規定，1971—1973年作物年度停止執行銷售限額和播種面積配額，但設立了一個停耕計劃。根據這個計劃，小麥農場主想要取得該計劃的貸款和補貼，必須根據農業部長的決定停耕或轉耕一定的耕地，退出小麥或其他作物的生產。1971年停耕的土地不得超過1330萬英畝，1972年和1973年不能超過1500萬英畝。停耕的土地可以得到政府補貼，如果停耕的土地用作公共娛樂目的，還可以得到額外的補貼。凡參加停耕土地用于土壤保持目的的農場主可以得到總數等于美國國內全年消費量(但不得不少于5.35億蒲式耳)小麥的國內銷售證書中相應的份額。證書補貼的金額等于小麥的平價價格和小麥市場年度頭5個月農場主得到的平均價格之差。

　　飼料谷物計劃 1971—1973年自愿的飼料谷物計劃設計玉米、高粱和大麥，參加者必須按規定停耕或轉耕一部分土地。法律規定繼續執行雙重價格支持制度。即給予最低的貸款率和額外的價格支持補貼。玉米的價格支持率為每蒲式耳1.35美元或10月1日的玉米平價的70%，而貸款率不低于每蒲式耳1.00美元，但不高于平價的90%，由農業部長根據情況而定。

　　棉花計劃 這是一個自愿計劃，但中止銷售限額。棉花種植者為取得參加計劃的資格，他們必須停耕一部分土地，但不超過棉花配額的28%。給生產者的補貼等于平價的65%或每磅35美分和市場年度頭5個月的平均價格之差。但不能降到每磅15美分以下。給小農場主的補貼要比其他農場主高30%。貸款的水平相當于前兩年世界平均價格的90%。

　　牛奶計劃 政府繼續支付牛奶保護性補貼。

　　《1977年食物和農業法》

　　這是一個包括農產品計劃、農場主擁有的儲備計劃、食品券計劃以及農業研究、推廣和教育政策法在內的綜合性立法。有效期為4年。

　　該法案的一個重要內容是農場主擁有的儲備計劃。這是一種通過延伸的價格支持貸款計劃建立起來的，為期3—5年的小麥和飼料谷物儲備計劃。為了鼓勵農場主參加計劃，農業部長授權每年向農場主支付谷物儲存費。比如，飼料谷物的生產者可以得到每蒲式耳25美分(燕麥為19美分)的儲存費。小麥的儲備量在3億—7億蒲式耳，上限可以根據國際谷物儲備的需要而上移。飼料谷物的儲備糧不設最低限量。當市場平均價格達到當時小麥貸款率的140—160%，政府就停止發給儲存補貼。當小麥的市場價格達到當時貸款率的175%以上時，可以要求收回貸款。

　　為了執行該計劃，法律授權農業部長向農場主提供倉儲設施貸款，貸款的最長償還期為10年。

　　1985年《農業安全法案》

　　20世紀80年代初期，由于美元升值和國際農產品市場競爭加劇，美國農產品出口減少，農場主收入水平降低；與此同時，1980年農業法案已使得美國聯邦政府財政預算吃緊，因此，1985年農業法案不僅要考慮到農場主的利益需求，而且要兼顧政府的預算約束。在此背景之下通過的1985年《農業安全法案》計劃五年內農業補貼資金總額為850億美元，主要實施目標為：降低商品貸款利率、凍結價差補貼、凍結補貼基礎面積、鼓勵和補貼土地休耕、擴大出口補貼。其實施目的在于運用生產環節的限制和流通環節的補貼來提升農產品價格水平和出口競爭力。

　　1990年《食品與農業貿易保護法案》

　　在1990年農業法案的形成過程中，關稅和貿易總協定(GATT)談判主導了政府決策者的思維。此時政府的預算成本和貿易談判立場成為1990年農業法案制定的兩大主要制約因素。政策決策者的主要意圖在于：降低總體補貼水平，并將農業補貼與農民的生產決策分離，同時，發揮市場機制的調節作用。1990年農業法案的主要內容包括：1、在法案實施期間，維持固定的目標價格；2、將農業貸款利率維持在1985年農業法案的水平上，并與全球農產品市場價格連接；3、以85%的耕地面積作為政府價差補貼的基礎，其余15%的耕地面積不能享受政府財政補貼，農民可以根據市場狀況自由調整生產結構和規模；4、自1994年開始，價差補貼的市場價格由原來的5個月市場平均價格改為12個月市場平均價格。

　　1996年《聯邦農業促進與改革法案》

　　1995年農業法案出臺的現實背景主要有：1996年美國舉行大選，GATT談判取得進展，美國農業國際競爭力增強，農業產出日益集中，全球經濟增長良好。經過一連串的討價還價，農業法案終于在1996年4月完成并通過。其主要內容包括：1、目標價格-價差補貼系統暫停實施(但并未完全取消)，在2002年之前用固定補貼取代；2、實施“生產彈性合同”；3、推行運銷援助貸款；4、實施補貼上限，每個農場主的補貼上限為40000美元；5、推行長期資源保育計劃。

　　2002年《農業安全與農村投資法案》

　　在2002年農業法案的制定過程中，決策者面臨的經濟背景主要是：美元貶值，國際農產品生產價格下跌，農場主農業收益下降，聯邦政府預算出現盈余，歐盟、日本農業補貼水平提高。2002年5月，美國2002年農業法案正式生效，聯邦政府決定在1995年農業法案的基礎上全面增加對農業的投資和補貼，計劃在未來六年內農業財政支持達到1185億美元。該法案的主要內容包括：實施直接補貼，擴大補貼種類，加入反周期補貼，提高貸款利率，擴大種植彈性空間，提高補貼上限，推行出口和糧食援助計劃，擴大資源保育面積。

　　2008年《農業法案》

　　2008年6月19日，幾經波折的新農業法案出爐，該法案可謂2002年法案的強化版本。不僅農業補助金額再次上升，達到了2900億美元，新法案內容除了維持目前對于玉米、小麥、大麥、大豆、棉花等農作物的補貼，還將補貼范圍擴大到了其它所謂的專業農作物，如水果及蔬菜等。

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