由于人口、耕地資源、生物能源開發、氣候變化等多種因素影響，2008年世界糧價暴漲，2011年糧價再次出現飆升。糧食短缺使全球8億人食不果腹，糧食危機在多國引發社會動蕩，糧食安全問題在世界范圍內受到政府和學者的關注。

　　中國在加入世貿組織時，在農業上作出了過多的承諾，給農業發展帶來了很多不確定性風險。盡管從入世10年來看，中國在糧食生產安全上還沒有出現大問題，中國糧食產量從9000億斤增長到11000億斤，并實現了8年連續增長，但這并不表示中國在糧食安全問題上可以高枕無憂。

　　中國的糧食安全因耕地資源、勞動力、技術和資本投入、國際貿易等因素而面臨諸多不確定性風險。

　　國內不確定性風險

　　中國人口占世界人口約20%，而耕地只占世界的8%。中國正處于工業化、城市化持續穩定發展時期，耕地資源不可避免地被占用，而且大部分城市擴張、工業聚集的地區也是優質農業耕地所在的區域。中國即使能確保18億畝耕地，但未必能保證足夠的耕地用于糧食生產，也未必能保證糧食產量。

　　隨著經濟不斷發展，制造業比較優勢越明顯的區域，農業比較劣勢也會更加明顯，這也直接影響到耕地和糧食生產。我們可以從中國糧食生產的基本變化進行判斷。例如，東北地區水稻產量在逐漸增加，逐漸超過水稻生產重心江浙地區，成為主產區之一。原因在于，江浙一帶制造業就業工資收入高、就業機會多，從事水稻生產的機會成本高；東北一帶土地資源相對較多，非農就業機會少，從事水稻生產的機會成本較低，所以有更多的農民開始從事水稻生產。

　　除了耕地數量，耕地質量也嚴重影響糧食安全。據統計，中國農村地區每年產生近3億噸生活垃圾、30多億噸畜禽糞便、90多億噸生活污水，80%左右的河流和3/4的湖泊受到不同程度的污染，一些糧食主產區因工業發展直接污染耕地。

　　隨著非農就業機會越來越多（這是現代化過程的必然趨勢），農民工工資水平的提高，農業生產的機會成本進一步提高，留住足夠的勞動力從事農業生產就是一個問題。近年來農業從業人員年均減少近1000萬人。優質的農村勞動力流出從事非農產業，這將對糧食單產造成長期不利影響。

　　另外，農業增產很大程度上要依靠科技的發展，而我國農業科研投入遠低于發達國家，也低于很多發展中國家。2012年中央一號文件聚焦農業科技正是關注到了這一問題。此外在現有農業土地制度下，農戶對農業的資本投入，尤其是基礎設施投入嚴重不足，也制約了中國糧食供給能力的增長。

　　總之，不論是從勞動力還是從土地數量質量、科技進步、資本投入等方面看，中國的糧食供給增長空間有限；而隨著經濟發展和收入提高，人們的食物結構升級將帶來糧食需求剛性的、長期的增長，這就決定了中國糧食安全面臨不確定性風險。

　　國際貿易對糧食安全不確定性影響

　　當前，國際貿易在優化農業資源配置、調劑不同國家糧食余缺方面發揮著越來越重要的作用。然而，國際貿易對于糧食安全也有不利影響的一面，尤其是國際糧價波動頻繁，而糧食價格穩定正是糧食安全的重要一環。

　　根據對國內外糧食市場價格的長期趨勢研究表明，糧食價格變化大約每10年一個周期，國際糧價和中國國內糧價走勢基本一致，隨著農業進口增加，國內農產品價格波動受國際影響波動趨于頻繁。

　　根據OECD—FAO聯合發布的2008～2017年農業預測報告，未來國際農產品價格波動將更加頻繁。雖然中國現在已經在國際市場上成為一個糧食生產和消費大國，但在決定世界糧食價格方面沒有自己的話語權。

　　在糧食和食物價格方面，國際市場對中國的影響越來越大，中國對糧食價格的自我控制能力下降。據此，中國糧食安全的不確定性風險將增加。

　　日本的啟示

　　據日本學者的研究資料顯示，目前日本食物的自給率（按能量計算）只有41%。作為農業進口大國，日本對農產品進口統計評估的結果是，2008年日本的食物不安全程度是90%，2010年也有80%多。

　　日本在現代化進程中出現的農業和糧食安全問題有其規律性，中國很難避免。

　　實際上，不只是日本，也包括韓國，在現代化的進程中早就有“三農”問題。日本通過提高水稻價格，補貼、減稅等政策措施，其“三農”問題逐漸解決。但是由于其國內糧價和國際糧價拉開距離，又引起國際問題開放市場的壓力以及貿易非平衡問題。

　　20世紀80年代后，日本農業失去比較優勢，土地零碎化、大型農業機械使用頻率低等問題都影響了日本農業的發展。日本在美國強大的壓力下開放了農產品市場，同時日本大企業，例如電子產品企業為了換取在美國的市場，也要求開放日本農產品市場。當年的日本對美國貿易盈余很高，和今天的中國非常相似。

　　現在，美國也在向中國施壓，要求中國進一步開放農產品市場。有的日本農業學者告誡中國不要在糧食安全問題上重蹈日本失敗的覆轍。

　　保障糧食安全的基本對策

　　中國農業發展在面臨機遇的同時，也存在著糧食安全的挑戰。隨著世界貿易的不斷擴張，中國農業的競爭優勢會不斷降低，出口相對減少，進口會增加，不僅給中國農業和農民收入帶來沖擊，也對中國長期的糧食安全帶來不利影響。中國應吸取日本的經驗，保持較高的糧食安全水平，作為一個人口大國，糧食供給不能主要依賴國際市場，在主要谷物供給上應不低于90%的自給率。

　　首先，中國應鼓勵引導農業合作化經營。通過糧食合作社，把分散的農戶組織起來，穩定中小生產者的生產經營和生活，穩定農業，穩定糧食供給。

　　其次，通過發展強大的社會化服務體系，帶動小農進入市場。推進基本公共服務均等化，加強農村金融，鼓勵規范非正規金融組織在農村發展。

　　第三，政府在農業支持上，應加大“綠箱”政策采取脫鉤的直接補貼，應在財政中逐步拿出更多比例的收入補貼農業，提高中國農產品在國際市場上的競爭力。

　　第四，加強農業科技推廣和農田基礎設施建設，加強農村水利建設，增加糧食供給。

　　第五，加強農業區域合作，特別是加強中國和鄰國尤其是東盟的農業合作。因為中國農業的主要出口國和相當大比例進口來自鄰國，此外也包括加強中非農業合作。

　　第六，中國應通過多哈發展回合貿易談判為保障糧食安全謀取空間。新一輪談判應承認并重視國內補貼對發展中國家的糧食安全至關重要，允許發展中國家提供所有旨在增加國內糧食生產、利于糧食安全的所有國內補貼。中國在未來的WTO談判中要為中國農業長遠發展預留空間，爭取盡可能大的保護空間。

　　按照聯合國糧農組織的定義，糧食安全也不僅僅簡單地指可以獲得足夠的糧食，也是指所有人在任何時候都能在物質上和經濟上獲得足夠的、安全的和富有營養的糧食，來滿足其積極、健康生活的膳食需要以及食物愛好。基于此，中國還有很多人口處于糧食不安全狀態，在糧食安全問題上，中國政府和社會還有很多事情需要去努力。

　　（作者系中央民族大學經濟學院《經濟中國》編輯部主任）