王紹光:不能“拆了故宮建白宮”
——王紹光談政道思維對國家治理的啟示
國家治理是自有階級社會以來最重要的政治現象之一。國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成。那么，當代中國國家治理面臨什么挑戰，如何推進國家治理體系與治理能力現代化。就此，本報記者專訪了香港中文大學政治與公共行政系教授王紹光。
近200年國家治理走過三個階段
《中國社會科學報》：從歷史上看，國家治理走過怎樣的歷程?
王紹光：從概念看，治理是個古老的中文詞，但在過去近20年里被賦予了新的含義。在20世紀90年代以前基本上不是治理社會，而是治理黃河、三廢污染等。Governance(治理)在英文中也是老詞，20世紀90年代初以后被賦予新的含義。這個詞被引進到中國，到現在約有20年，真正流行起來大概15年。這個概念最初完全是從世界銀行的文件里翻譯來的，意思是社會共治，而不是政府一家來管理社會。
從政府角度來講，在過去200年里，中國走過了三個階段。
第一個階段從鴉片戰爭到1956年，關鍵詞是governability，解決有沒有一種政治力量能夠統治中國的問題。從咸豐年間到新中國成立前，近百年的時間中國都在探尋解決這個問題的道路。1912年以來，中國處于幾乎沒辦法統治的狀態，清政府被推翻，北洋軍閥混戰，南京國民政府真正有效統治大概只有幾個省，這些都證明不能治理這個國家。直到1949年新中國成立，再到1956年基本完成社會主義改造，才真正有一股政治力量能夠在中華大地上有效地實行控制(除了港澳臺以外)。
第二個階段是從1956年到1986年前后，甚至到1990年，解決誰來治理的問題，關鍵詞是government，當時政府統管一切，包括政治、經濟發展、資本籌措等。
第三個階段是從1990年到現在，關鍵詞是governance。這一階段是政府主導的，其他社會力量參與管理整個社會。一方面不要政府統管，需要其他社會力量(如民間組織、非公企業)參與治理;但另一方面也強調國家能力的提升。我和胡鞍鋼早期寫的《國家能力報告》，認為國家能力的轉型，目的不是削弱國家能力，而是減少國家干預的范圍，國家能力不是被減弱，而是要加強。
《中國社會科學報》：國家治理體系和治理能力現代化的提出，是出于什么背景?
王紹光：改革開放以前是流動性很小的社會，且不說農村到城市的流動，即使是城市內部之間的流動也很小。一個人可能一輩子在某個單位工作，也可能一家祖輩幾代都住在那個社區。人口在空間上的流動很小，社會流動(如職業、層次)也很小。而現在，即使是農村人口流動都很大。以前國有企業沒有創造利潤的壓力，相對很重視安全生產，而今天的安全生產就需要第三方來監管。
由于社會經濟的轉型，經濟基礎、社會結構、人的行為方式發生變化，治理方式也必須發生變化。
中國現行體制最符合國情
《中國社會科學報》：“滄海橫流，方顯英雄本色。”我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，是國家治理成績的有效證明。但社會生產生活在轉型中遇到不少問題，一些人不考慮治理大國的復雜性和艱巨性，把所有問題都歸結為體制問題。您怎么看?
王紹光：很大程度上，這是思想懶惰引起的思維方式。他們所說體制問題的解決方案是推翻現行的政治體制，建立一個多黨競爭選舉的體制，這是西方的政體思維模式，往往導致政體決定論。而實際上，任何體制下都有社會問題，地溝油是日本發明的，腐敗問題在菲律賓、印度等世界很多國家都存在。食品安全問題是監管機制不到位的原因，那就改善監管;腐敗可能是會計制度、預算制度的問題，那就完善這些制度。
用北京大學教授潘維的比方，故宮存在問題，是管理問題，難道只有拆故宮才能解決嗎?“拆了故宮建白宮”的思維方式是不對的。針對轉型時期出現的問題，或者將來還會不斷出現的問題，應該具體問題具體分析，不能一有問題就歸咎于體制。
體制與社會問題，沒有必然聯系，推倒重來的思維方式是幼稚和懶惰的。在美國、歐洲的體制下也會產生很多問題，他們沒有要推翻自己的體制。我們進行國家治理現代化，必須堅持正確的方向。根本方向是完善和發展中國特色社會主義制度，根本目的是堅持和發展中國特色社會主義，既不能仿照西方資本主義國家的模式，也不能走傳統社會主義模式的老路，而應從我國國情出發、從現實生產力發展水平和社會發展實際出發，不斷發展完善。我國的國家治理必須堅持中國共產黨的領導，這是最根本的特色、最根本的原則。
《中國社會科學報》：既然如此，我們要堅持的制度的優越性體現在哪?
王紹光：中國的制度最大優勢是能解決中國的問題。聽起來這句話似乎沒意義，但它最大的意義就在這里。這一套體制機制是通過多年磨合的產物，是符合中國國情的。中國地廣人多、情況復雜，也許我們的體制存在問題，但卻是眼下解決中國問題比較適合的方式。現在有人主張引進歐美的治理方式，也有人主張用完全傳統的儒家思維來治理，都是不現實的，不適合我國國情的。
更何況，西方體制就沒有問題嗎?美國現在也發現自己體制出現問題，美國學者福山最近出書就表達了對美國體制問題的擔憂。實踐中，效仿美國政體的利比里亞、菲律賓，都發展得不好。尤其是利比里亞長期籠罩在內戰陰霾中，現在又遭受埃博拉病毒的肆虐，醫療衛生狀況的局限使疫情長時間難以得到緩解。
政道思維對國家治理的啟示
《中國社會科學報》：您提到西方的政體思維，那中國的思維方式是如何的?兩者有何異同?
王紹光：中西國家治理的思維方式不一樣。西方是政體思維(the form of government)，指政治體制或政府的形式。從古希臘柏拉圖、亞里士多德，到西塞羅，再到現代，兩千多年一脈相承，西方思想家一直試圖從政體入手探求理想政治秩序，比如民主能不能使經濟發展、遏制腐敗等，把政體思維作為關鍵點。
而中國從來不是這樣的思維，有一套自己的分析理路，即政道思維。政道，指治國理政之道。直到大約100年前，梁啟超最早把政體思維引入中國，1897年左右，他開始接觸政體概念，并很快運用到政治分析中，但后來他發現運用政體思維方式思考現實政治難以行得通，最終轉入政道思維。
莊子在《天道》篇中區分了“治之道”和“治之具”，我把兩者簡稱為“治道”和“治術”，統稱為政道。治道，指治國理念，是政治體制運作的最高目標。治術，指治國方式，包括政體。中國的儒家、道家、墨家、法家等都講治術，各有不同主張，但都不會把政府的形式當成關鍵問題來思考。中國的先哲很清楚，哪怕政體相同，都是君主制，治國理念和方式可以非常不一樣，其后果自然會千差萬別。只有政道思維方式更符合中國的現實。
《中國社會科學報》：當前，這種思維對中國國家治理現代化有什么啟示?
王紹光：政道思維追求政治體制運行的目標，因此，首先我們需要想清楚治理國家的最終目的是什么，談起它好像很清楚，實際上未必很清楚。在中國的政治思考方式里，經常會講“名不正，則言不順”，目標不明晰，思想就不統一，不管治理得多好，都會有人詬病，認為還可以有更好的途徑去更好地治理。治理的最終、最高目的到底是什么，跟目標相關的其他問題互相之間有什么聯系，這是需要中國思考的重大問題。
同時要考慮治道、治術的問題。如何改善政府形式并非完全不需要考慮，但還有其他很多具體問題更需要解決。1999年開始，我參與了一個跨國多學科背景的“國家基本制度建設研究小組”研究，探討國家制度建設包含哪些內容。結論認為包括以下幾項：一是強制機制，該機制要對外能保護國家的主權領土完整，對內能維護社會的安定。二是汲取機制，政府財政如何從社會汲取一部分財富保障政府運作辦大事。三是濡化機制，如何讓所有人把國家的核心價值內化為自己的行為方式，如現在國家提出社會主義核心價值觀，就是該機制的成果。四是規管機制，中國現在大量的社會問題，如食品藥品安全、金融股市內部交易，都與規管機制不到位有關，需要很長時間來建立。五是再分配機制，一方面解決人的衛生、教育等基本需求，另一方面要解決貧富不均問題。六是認證機制，認證被認為是國家基礎能力的基礎，公民身份證號碼、銀行號碼、社保卡、房屋產權、財產稅收、車牌等，都與認證有關。七是統合能力，這與規管能力是相對的，規管是國家管社會，統合是國家管自己，即國家機構及其工作人員，中央和地方甚至到基層要變成統一的集體，要能對上下進行有效管理。八是表達和吸納機制，這與民主參與有關，多元社會需要讓所有利益群體都有一個制度化的表達渠道，然后把各種意見整合成公共政策。
國家治理如果缺乏這些制度建設就是空談。回首中國改革和發展的歷程，這些制度建設取得了很大的成果，如地區差距的縮小是再分配機制的作用。但仍需要進一步提升，如現在揭露的吃空餉、騙低保、富人買保障房等，都與認證能力欠缺有關。對以上八項機制進行完善和加強，就是國家治理能力現代化需要具體做的事情。
《中國社會科學報》：在完善和加強這些機制的過程中，很多問題得到了解決，但還會有新問題出現，因此要不斷提升治理能力，也就是現在提出的國家治理能力現代化。
王紹光：基本上可以這么講，當年認為難以解決的問題，如地區差距，到1999年中央提出“西部大開發”戰略后，逐漸開始解決。全世界的實踐表明，縮小地區差距是很困難的，但中國到2004年以后，地區差距已開始縮小，這是當時想象不到能夠取得的成就。因此，再嚴重的問題，只要找對了根源，在政策導向和機制上入手，是可以解決的，我們以往的治理績效是十分突出的。
同時，要看到問題是解決不完的，新形勢會產生新問題。20世紀90年代初，我們關注政府怎么實現收入增加的問題，因為當時整個中國政府，包括地方政府，收入占GDP很低，收入少，很多問題政府難解決。10年后，政府收入增加，就要研究怎么花錢，誰來負責任地花，如何在人們的監督下支出。
總的來說，我國的國家治理就是需要堅持中國特色社會主義制度，順應社會主義現代化總進程，明確治理目標，創新治理方法，不斷調整完善機制，推進國家治理體系和治理能力現代化。
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