鄭杭生1 黃家亮1，2

　　(1.中國人民大學(xué)社會理論與方法研究中心，北京100872;2.北京科技大學(xué)社會學(xué)系，北京100083)

　　一、 小引：以“頂天立地”的境界把握我國社會管理和社區(qū)治理的規(guī)律性

　　黨的十六大以來，加強和創(chuàng)新社會管理和社區(qū)治理逐漸成為我們黨和政府治國理政的重要任務(wù)。當(dāng)前，如何提高新形勢下社會管理和社區(qū)治理的科學(xué)化水平，是關(guān)系到我國社會主義事業(yè)發(fā)展全局的一個重大戰(zhàn)略性命題。近年來，全國各地都在結(jié)合自身實情積極探索對這一難題的破解之道，并在這一過程中積累了極為豐富的經(jīng)驗。現(xiàn)在社會學(xué)界越來越多的學(xué)者用“建設(shè)性反思批判精神” ①、站在“理論自覺、理論自信”的高度，來看待、研究這一問題，越來越多的人認識到，中國的社會管理和社區(qū)治理是一個有著幾千年文明積淀、有著13億7千萬人口、有著960萬平方公里廣袤國土這樣一個“巨型社會主義國家”中進行的偉大實踐。多年來，筆者一直倡導(dǎo)社會建設(shè)和社會管理研究一定要遵循“立足現(xiàn)實、提煉現(xiàn)實;開發(fā)傳統(tǒng)，超越傳統(tǒng);借鑒國外，跳出國外;創(chuàng)新話語，創(chuàng)造特色”②的學(xué)術(shù)道路，要有“頂天立地”的治學(xué)境界。所謂“頂天”就是站在世界學(xué)術(shù)的前沿，要具有世界眼光和前沿意識;所謂“立地”就是深入中國實踐的基層，要具有本土立場和草根精神;只有“立地”，才能真正“頂天”;也只有“頂天”，才能更好“立地”③。

　　本著以上考慮，從2006年起，筆者帶領(lǐng)學(xué)術(shù)團隊在全國十多個城市展開了深入系統(tǒng)的實地調(diào)查，形成了“當(dāng)代中國城市社會發(fā)展實地調(diào)查研究系列叢書”和“中國特色和諧社區(qū)建設(shè)系列調(diào)查研究報告”兩套叢書，相應(yīng)的也形成了兩個系列的數(shù)據(jù)資源庫。目前，前一個系列的叢書已經(jīng)出版了杭州城市卷、鄭州城市卷、北京部門卷，南海城鄉(xiāng)卷已經(jīng)在出版中，很快就能面世;后一個系列的叢書，已經(jīng)出版了鄭州社區(qū)卷、廣州深圳卷、上城社區(qū)卷和上城追蹤卷。除了以上8卷涉及的城市外，筆者還比較系統(tǒng)的調(diào)查了一些地方的城市發(fā)展或社區(qū)建設(shè)。這兩個系列調(diào)查雖然是針對我國社會中間(地方和部門)和基層(社區(qū))兩個層次的綜合性調(diào)查，但社會管理和社區(qū)治理的內(nèi)容一直是調(diào)查的核心內(nèi)容之一。在調(diào)查中，我們也逐漸領(lǐng)會到了我國社會管理和社區(qū)建設(shè)的一些規(guī)律性的東西。目前，這兩個系列的調(diào)查還在繼續(xù)推進當(dāng)中，我們希望將來能夠在這些實地調(diào)查的基礎(chǔ)上構(gòu)建中國特色的社會管理和社區(qū)治理的理論體系。

　　二、二維視野下我國社會管理與社區(qū)治理的新形勢

　　我國的社會管理和社區(qū)治理是在整個社會的現(xiàn)代性變遷這一大背景下開展的，是針對社會現(xiàn)代性變遷所帶來的危機和挑戰(zhàn)而提出的。究竟如何把握我國社會的現(xiàn)代性變遷，筆者和楊敏教授曾提出過“實踐結(jié)構(gòu)社會學(xué)理論的二維視野和雙側(cè)分析”的理路和視角，認為當(dāng)今中國社會正在發(fā)生著的一系列結(jié)構(gòu)性巨變是現(xiàn)代性全球之旅的長波進程和本土社會轉(zhuǎn)型的特殊脈動這兩股力量交織紐結(jié)而產(chǎn)生的現(xiàn)實結(jié)果，因此，對其進行分析時，必須同時關(guān)照全球視野與本土特質(zhì)這兩個維度④。從這二維視野來看，當(dāng)前，我國的社會管理和社區(qū)治理正面臨著極其復(fù)雜的社會背景和新問題、新矛盾和新風(fēng)險。注意突出地表現(xiàn)為四個方面。

　　（一）利益主體和利益訴求日趨多元導(dǎo)致社會矛盾日益復(fù)雜，如何統(tǒng)籌兼顧多元利益考驗著政府和社會駕馭復(fù)雜局面的智慧

　　從全球視野來看，一般地說，當(dāng)人均GDP進入1000—3000美元時期，各國社會都會面對不協(xié)調(diào)因素的活躍期和社會矛盾的多發(fā)期，這也是社會矛盾最易激化和惡化的高風(fēng)險期。這一時期的不協(xié)調(diào)因素和社會矛盾主要表現(xiàn)為利益集團之間的利益矛盾和利益沖突。從本土特質(zhì)來看，中國社會當(dāng)前正處在快速轉(zhuǎn)型過程中，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的相互交織加劇了社會分化的趨勢，利益多元化格局鮮明地擺在人們面前。在這種情況下，我國的社會矛盾幾乎都涉及不同的利益關(guān)系和利益訴求。從“三失”(國有企業(yè)的改制重組破產(chǎn)引發(fā)的職工下崗失業(yè)、農(nóng)村土地征用造成的農(nóng)民失地、城市房屋拆遷導(dǎo)致的居民失房)引發(fā)的大量社會沖突，到流動人口、弱勢群體利益維護問題引起的大量社會矛盾，到本地人和外地人差別隱藏的諸多社會風(fēng)險，情況都是如此。

　　這里以我們最近在廣東南海等發(fā)達地區(qū)調(diào)查所看到的農(nóng)村股權(quán)分紅引起的激烈沖突為例，這一個區(qū)一年可分紅的資金達到幾十個億，已有分紅權(quán)的那部分人要防止沒有分紅權(quán)的人進來，沒有分紅權(quán)的人要想各種辦法進去。他們都抓住了政府的軟肋——怕群眾上訪，沒有分紅的上訪，已有分紅的也上訪。最突出的表現(xiàn)就是“外嫁女”及其子女問題(原來嫁出去了，現(xiàn)在要回來分紅)，還有對越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)的老兵、農(nóng)村中自理糧和農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、知青及其子女、高等院校畢業(yè)生、“違計人員”⑤等等群體，他們都是因為這樣那樣的原因，失去了村里的戶口，被排斥在分紅范圍外，他們?yōu)榱擞懟刈约旱姆旨t權(quán)，常年上訪、甚至通過發(fā)生暴力沖突事件。整個南海區(qū)被股份分紅權(quán)分割為沖突嚴(yán)重的不同利益群體，經(jīng)濟越發(fā)展，這里的利益沖突就越激烈。南海的現(xiàn)狀是未來中國的一個縮影，表明了我國當(dāng)前多元化的社會利益格局下各主體利益訴求內(nèi)容的異質(zhì)性和多樣性、訴求行動的動態(tài)性和不確定性、訴求方式的競爭性和博弈性。這樣的多元利益格局如何實現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧，絕對不是簡單的問題。

　　（二）群眾的權(quán)利意識迅速崛起導(dǎo)致政府權(quán)威的降低，如何做好新時期的群眾工作考驗著政府贏得群眾信任的能力

　　習(xí)近平同志強調(diào)“群眾工作是社會管理基礎(chǔ)性經(jīng)常性根本性工作”⑥、密切聯(lián)系群眾是我們黨最大的優(yōu)勢⑦。然而，當(dāng)前群眾工作的難度已經(jīng)大大提高了，一些地方政府與群眾的關(guān)系也不那么融洽了。從全球視野來看，自20世紀(jì)70年代末80年代初以來，福柯、利奧塔、布迪厄等一大批社會學(xué)家都意識到個體意識在全球范圍內(nèi)的覺醒，對個體性格、個體體驗、個體權(quán)利的特別強調(diào)逐漸成為一個時代的特色，以至他們驚呼以理性化為特征的現(xiàn)代性社會的終結(jié)和以個體意識為特征的“后現(xiàn)代社會”的來臨。從本土特質(zhì)來看，在中國，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是市場機制無所不在的滲透，個體意識的崛起也是一個明顯的趨勢。我們曾把它概括為“集體化社會”日漸萎縮，“個體化社會”不斷興起。主要表現(xiàn)為：第一，個體的產(chǎn)權(quán)意識逐漸增強，特別是在住房問題上，人們通過市場取得的房產(chǎn)權(quán)是外人不可侵犯的，同時，人們在取得房產(chǎn)時也取得了要求社區(qū)提供相應(yīng)服務(wù)的權(quán)利，如果這種服務(wù)沒有很好的提供就很容易產(chǎn)生糾紛，近年來大量出現(xiàn)的物業(yè)糾紛就是這樣產(chǎn)生的。第二，人們的環(huán)境意識明顯增強，甚至可以說進入“社會環(huán)境敏感期”⑧，一旦聽到政府想上馬可能對環(huán)境有污染的項目就會起來維權(quán)，甚至用極端的方式強迫政府取消項目，最近的“什邡事件”和“啟東事件”就是這樣的案例。稍早前，還有廈門和大連的“PX事件”、上海的“磁懸浮事件”等等。第三，個體的私人空間與公共空間區(qū)分越來越清楚。人與人之間的交往越來越限于公共空間、角色行為的來往。第四，個體的民主參與意識將逐漸增強。總之，隨著群眾權(quán)利意識的迅速崛起，他們對公權(quán)力不再是無條件地服從了，動不動就會與政府發(fā)生沖突。而在這一次次的沖突中，群眾對政府信任度逐漸降低了。

　　目前，社會上出現(xiàn)了一種值得特別警惕的現(xiàn)象，就是群眾的“老不信”心態(tài)，就是說無論政府說什么、做什么，部分群眾總是不信任、不相信。民革中央辦公廳副主任蔡永飛曾將這種出現(xiàn)現(xiàn)象的原因歸結(jié)為七種心態(tài)——社會焦慮、不公平感、思維慣性、情感轉(zhuǎn)移、情緒發(fā)泄、從眾心理、逆反心理⑨。從根本上看，這反映的是政府的公信力出現(xiàn)了問題，這種現(xiàn)象如果得不到有效遏制的話，就會出現(xiàn)所謂的“塔西佗陷阱”的惡性循環(huán)。所謂“塔西佗陷阱”，通俗地講，就是指當(dāng)公權(quán)力遭遇公信力危機時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事⑩。筆者曾指出：“現(xiàn)在我們許多干部都覺得治理社會比過去難多了。為什么難了?其中最主要的原因是老百姓信任的缺失。老百姓的信任，是一種非常可貴的社會資源。老百姓信任，即使社會政策考慮不周全，也能彌補，有矛盾也好解決，大矛盾化解為小矛盾，小矛盾化解為和諧相處;反之如果老百姓不信任，最好的社會政策也難以貫徹，不大的矛盾也難化解，小矛盾甚至被激化為大矛盾。這就是說，魚水關(guān)系好辦事，油水關(guān)系難辦事，水火關(guān)系要壞事。所以，現(xiàn)在，重建社會信任的問題，尖銳而迫切地擺在了我們面前。”

　　（三）風(fēng)險社會的特征日益凸顯導(dǎo)致社會安全感下降，如何應(yīng)對各種類型的風(fēng)險考驗著政府和社會應(yīng)急管理的能力

　　從全球視野來看，“在發(fā)達現(xiàn)代性中，財富的社會生產(chǎn)系統(tǒng)地伴隨著風(fēng)險的社會生產(chǎn)。相應(yīng)地，與短缺社會的分配相關(guān)的問題和沖突，同科技發(fā)展所產(chǎn)生的風(fēng)險的生產(chǎn)、界定和分配所引起的問題和沖突相重疊” 。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和高科技的應(yīng)用，現(xiàn)代社會必然是充滿風(fēng)險的社會，以至于有社會學(xué)家說：“古典現(xiàn)代性階段的理想是平等，而高級現(xiàn)代性階段的理想則是安全”。而從本土特質(zhì)來看，對于中國社會來說，“風(fēng)險社會”的內(nèi)涵則更為復(fù)雜：一方面，是來自“當(dāng)代到處存在的不穩(wěn)定性”所帶來的“人類困境”，如SARS、甲型H1N1流感那樣的新型疾病，不知何時到來的恐怖威脅，全球性的認同危機等;另一方面，則是更大程度上來自中國自身的社會轉(zhuǎn)型帶來的“個體安全”問題，包括“現(xiàn)實困境”和“未來威脅”兩個方面。

　　“現(xiàn)實困境”是個人生活中已經(jīng)遇到的實際困難或問題，如貧困、失業(yè)、失房、失地，黨群、干群、勞資關(guān)系的不協(xié)調(diào)或緊張，社會不公平、社會治安不力等，這些都嚴(yán)重地影響了社會成員的安全感。在當(dāng)前，“現(xiàn)實困境”在很大程度上主要又集中在收入分配和財富占有問題上。“未來恐懼”是指可能對個人生活造成的威脅，因為風(fēng)險本身就是一個超前性、非事實性概念，是未來可能發(fā)生的對人類安全的威脅。目前我國社會處在劇烈變遷的時期，各種不穩(wěn)定性和不確定性因素容易被激發(fā)，社會成員對風(fēng)險的潛在威脅也很敏感。譬如，公共突發(fā)事件(公共衛(wèi)生事件、生產(chǎn)事故、食品安全事故、水污染等)造成的恐慌，資源短缺(“電荒”、“煤荒”、“油荒”、“水荒”等)引發(fā)的各種緊張現(xiàn)象，公共物品(如教育、銀行、通訊、交通、醫(yī)療等)的漲價，個人生活中可能發(fā)生的非預(yù)期性事件(如失業(yè)、意外傷害、疾病、殘疾)，以及個人退休后的生活質(zhì)量和養(yǎng)老負擔(dān)等，這些潛在威脅都有可能降低安全指數(shù)，導(dǎo)致社會成員的“預(yù)期性焦慮”。如何應(yīng)對以上種種社會風(fēng)險，緩解“人類困境”、“現(xiàn)實困境”、“未來恐懼”等多重壓力，給人們足夠的安全感，是我國社會管理與社區(qū)治理要面臨的重大問題。

　　（四）信息化、網(wǎng)絡(luò)化時代的來臨導(dǎo)致的雙刃劍效應(yīng)，考驗著政府和社會如何駕馭虛擬社會、如何與時俱進的創(chuàng)新能力

　　“數(shù)字化生存”已成為信息時代人類的生活方式和生存狀態(tài)，而且，正如曼紐爾·卡斯特(Manuel Castells)所說：“作為一種歷史趨勢，信息時代的支配性功能與過程日益以網(wǎng)絡(luò)組織起來。網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)了我們社會的新社會形態(tài)，而網(wǎng)絡(luò)化邏輯的擴散實質(zhì)性地改變了生產(chǎn)、經(jīng)驗、權(quán)力與文化過程中的操作和結(jié)果。” 網(wǎng)絡(luò)“從根本上改變了我們出生、生活、學(xué)習(xí)、工作、生產(chǎn)、消費、夢想、奮斗或是死亡的方式。” 因此，他將現(xiàn)代社會稱為網(wǎng)絡(luò)社會(the network society)。信息化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展趨勢完全改變了傳統(tǒng)上的時空內(nèi)涵和形式，在地理限制幾乎終結(jié)的同時，對時間限制的突破也達到了極致，社會事件更為頻繁地從特定時空形式以及組織實體中抽脫出來，社會關(guān)系日益與“面對面的互動情勢”相分離。這使得當(dāng)代社會生活更趨向迅速流變、動蕩不居。我們在理論上將這種狀況描述為“輕盈”、“靈動”、“流暢”等等。在這種趨勢下，社會現(xiàn)象往往是“無形無像無痕”的，一些難以察覺的跡象可以快速擴散蔓延，發(fā)展成為重大的社會事件，因而這一過程也更難以預(yù)料、捕捉和把握。其所帶來的負面效果是，各種失諧因素極易得到激活，形成社會矛盾甚至導(dǎo)致社會動蕩。

　　目前，我國的微博用戶已達3億，網(wǎng)民高達5億。網(wǎng)絡(luò)使個人領(lǐng)域社會化，私人領(lǐng)域公開化，甚至使隱私領(lǐng)域公眾化，一旦有違背規(guī)則、違背公德的事件被曝光上網(wǎng)，就會觸發(fā)網(wǎng)絡(luò)上敏感而興奮的“神經(jīng)”，經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)媒體的裂變式互動傳播就會在極短的時間內(nèi)發(fā)送至每一個網(wǎng)絡(luò)終端，形成網(wǎng)絡(luò)社會現(xiàn)場圍觀，并很快造成失控局面。因此，有人提出，領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)會在“玻璃房”中工作。我們看到，近些年來的群體性事件當(dāng)中，手機、網(wǎng)絡(luò)等新技術(shù)手段推波助瀾作用不可小覷，最近的“什邡事件”和“啟東事件”，都是在網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)場直播下發(fā)生的。在信息化、網(wǎng)絡(luò)化時代，同時，我們也看到，在最近北京的“7.21”洪澇災(zāi)害中，網(wǎng)友們也自發(fā)組織私家車隊到首都機場去義務(wù)接送被困的乘客。

　　可見，信息化、網(wǎng)絡(luò)化是一把“雙刃劍”，應(yīng)用得好是可以造福人類，但控制不當(dāng)，也會加劇社會的失序。在作為各種思潮匯集點的當(dāng)今中國社會，在價值觀多元開放的時代，在市場經(jīng)濟陌生人的世界，這種雙刃劍效應(yīng)更是如此。敢于用、善于用，網(wǎng)絡(luò)就能對社會生活起到積極的作用，如增進社會凝聚力、社會和諧;不敢用、害怕用、消極防御，不會用、不善用、或用得不得法、不得體，它就可能對社會生活起到消極作用，甚至破壞作用，如惡化社會心態(tài)，為錯誤思潮的放大推波助瀾等。網(wǎng)絡(luò)對共產(chǎn)黨的執(zhí)政來說，同樣是柄雙刃劍。我們的黨員干部，特別是基層的黨員干部，要是敢于用、善于用，就能把事實真相及時告訴群眾，化解許多因為群眾不了解情況而引起的誤解、矛盾。例如，我們在實地調(diào)查中，碰到一位區(qū)委書記——他是一位敢于用博客、微博，善于用博客、微博的領(lǐng)導(dǎo)，在他帶動下，該區(qū)形成了利用政務(wù)微博推動政民互動的良好局面。我們團隊調(diào)研時，正好碰到在他們轄區(qū)發(fā)生一件引起全國網(wǎng)民關(guān)注的事件。那位書記在自己的博客、微博上說明事件的真實情況，說明區(qū)委區(qū)政府對待事件的態(tài)度以及采取的措施。這就在第一時間發(fā)布了真實消息。如果不是這樣，那么這個事件就可能在半天時間內(nèi)在不真實消息基礎(chǔ)上迅速發(fā)酵，造成難以挽回的惡劣影響。

　　三、實踐創(chuàng)新中顯示的我國社會管理與社區(qū)治理新趨勢

　　正是在應(yīng)對以上各種時代挑戰(zhàn)和考驗過程中，各地開展了豐富多樣的社會管理和社區(qū)治理實踐，較為明顯地呈現(xiàn)出以下五種新的發(fā)展趨勢，可以概括為“五化”，即體制復(fù)合化、方式多元化、手段藝術(shù)化、機制科學(xué)化、城鄉(xiāng)一體化。

　　（一）合作共治與復(fù)合治理：社會管理與社區(qū)治理體制的復(fù)合化

　　體制問題是制約社會管理和社區(qū)治理最為根本性的問題，所以各地社會管理和社區(qū)治理實踐都企圖尋求體制上的突破。綜觀各地近年來的創(chuàng)新實踐，一個明顯的趨勢就是從行政力量的一元化管理或單一部門的碎片化治理轉(zhuǎn)向多元主體的合作共治與復(fù)合治理。這是與西方理論所倡導(dǎo)的國家與社會的對立所不同的。

　　1.從政府的行政化管理到“政府—市場—社會”合作共治

　　我國過去社會管理和社區(qū)治理體制的一個根本性缺陷就是政府一家獨大，市場和社會的力量極為薄弱，甚至缺席，這導(dǎo)致社會管理和社區(qū)治理的過度行政化。就社會管理來說，過度行政化使得社會資源配置模式過于單一，導(dǎo)致整個社會的僵化和低效化，而且在社會沖突中把自身置于矛盾的焦點地位、引火燒身。就社區(qū)治理來說，過度行政化，不僅影響了社區(qū)資源的配置效率，而且與社區(qū)居委會自治組織的法律定位背道而馳。所謂合作共治，主要是指在社會管理和社區(qū)治理過程中，充分發(fā)揮政府、市場、社會三大部門各種組織的優(yōu)勢，使它們形成合力，共同管理社會和社區(qū)公共事務(wù)。這方面最為典型的例子是杭州市近年來開展的社會復(fù)合主體實踐和各地開展的社區(qū)去行政化實踐。

　　構(gòu)建社會復(fù)合主體是杭州市提出的城市發(fā)展的整體戰(zhàn)略。其基本做法就是在城市發(fā)展中，構(gòu)建一個個由多個、多層、多界和多域行為主體聯(lián)合或結(jié)合而成的復(fù)合型社會組織。具體說就是以推進社會性項目建設(shè)、知識創(chuàng)業(yè)、事業(yè)發(fā)展為目的，社會效益與經(jīng)營運作相統(tǒng)一，由黨政界、知識界、行業(yè)界、媒體界等不同身份的人員共同參與、主動關(guān)聯(lián)而形成的多層架構(gòu)、網(wǎng)狀聯(lián)結(jié)、功能融合、優(yōu)勢互補的新型創(chuàng)業(yè)主體。我們曾經(jīng)從社會學(xué)的角度對其進行了全面的剖析：認為從基本內(nèi)涵來說，所謂“社會復(fù)合主體”是指，在行動過程中，多個社會主體形成相互關(guān)聯(lián)，其各自的主體性發(fā)生重疊或復(fù)合，使得這些原本不同的多個社會主體成為一個社會主體，也即社會復(fù)合主體。社會復(fù)合主體的外延是指，社會主體的復(fù)合性所呈現(xiàn)出的各種具體性，這些具體性表現(xiàn)了社會主體復(fù)合性的多樣性和差異性。譬如，社會復(fù)合主體的成分復(fù)合、結(jié)構(gòu)性復(fù)合、功能性復(fù)合、機制性復(fù)合、結(jié)構(gòu)性與功能性復(fù)合、功能性與機制性復(fù)合等多樣性，以及社會主體復(fù)合的程度、形式、目標(biāo)、效果等差異性。培育社會復(fù)合主體是社會運行和社會組織結(jié)構(gòu)的重大創(chuàng)新，是經(jīng)濟運行和社會創(chuàng)業(yè)機制的重大創(chuàng)新，是政府職能轉(zhuǎn)變和社會治理的重大創(chuàng)新，是形成和諧社會主體建設(shè)的“杭州模式”。

　　圍繞著社區(qū)去行政化和增強社區(qū)的自治功能，各地展開了豐富的實踐探索，一個最基本的做法就是在社區(qū)設(shè)立服務(wù)平臺(有社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)事務(wù)代辦站、社區(qū)居民事務(wù)辦理站等不同叫法)，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建黨組織、居委會、服務(wù)站、社區(qū)社會組織、社區(qū)居民、轄區(qū)單位等社區(qū)內(nèi)各主體協(xié)調(diào)合作、各盡所能的社區(qū)復(fù)合治理體系，讓它們共同提供社區(qū)公共服務(wù)、優(yōu)化社區(qū)秩序，以最大限度地增進公共利益。如北京市按照“一分、三定、兩目標(biāo)”的總體思路，理順了社區(qū)黨組織、居委會、行政組織之間的關(guān)系，實現(xiàn)了“把自治的部分還給自治組織”和“把行政的部分還給行政組織”。杭州上城區(qū)倡導(dǎo)的社區(qū)治理中的“大黨建”、“大服務(wù)”、“大治安”、“大信訪”、“大調(diào)解”、“大穩(wěn)定”，“大文化”等模式，以及“三位一體”的社區(qū)管理模式、“協(xié)和式自治民主”的社區(qū)自治思路、“三個聯(lián)動”和“九力合一”的社區(qū)運作機制、“333+X社區(qū)大服務(wù)體系”等都非常清晰地體現(xiàn)了合作共治和復(fù)合治理的理念。

　　2.復(fù)合治理：從“碎片化政府”到“整體型政府”

　　所謂政府管理的“碎片化”(fragmented)，是指政府部門內(nèi)部各類業(yè)務(wù)間分割、一級政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況。韋伯的分析已經(jīng)表明，現(xiàn)代政府必然是基于專業(yè)分工原則的科層制模式。但是，過細的職責(zé)分工和機構(gòu)分割又必然導(dǎo)致了政府職責(zé)交叉、多頭指揮、流程破碎、本位主義、效能低下、無人負責(zé)等碎片化弊病：第一，分工過細導(dǎo)致流程破碎、組織僵化。第二，部門林立導(dǎo)致本位主義、互相推諉、整體效率低下等現(xiàn)象。第三，管理驅(qū)動導(dǎo)致服務(wù)意識不強、服務(wù)效能不高。正是基于對這些問題的反思，西方20世紀(jì)90年代以來興起的“整體型政府”(Holistic Government)理念。“整體型政府”是相對于之前所流行的“碎片化政府”(fragmented government)來說的，按照克利斯托弗·波利特(Christoppher Pollit)的經(jīng)典概括，“整體型政府”的深刻內(nèi)涵是“排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地聯(lián)合使用稀缺資源，促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團結(jié)協(xié)作，為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)”。構(gòu)建“整體型政府”需要從機構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、信息資源、服務(wù)與溝通渠道等方面加以整合。近年來，我國一些地方政府在這方面也進行了積極探索。最為典型的例子是南海區(qū)的鎮(zhèn)(街)綜治維穩(wěn)信訪中心。

　　基層治理的碎片化是影響社會矛盾有效解決的重要原因。因為社會矛盾的一個重要特點就是集聚性和傳導(dǎo)性，一個小的矛盾錯過了最佳化解時期，就有可能變成大的矛盾，甚至發(fā)展到不可控制的局面。當(dāng)前，我國利益糾紛以井噴式的速度大量涌現(xiàn)，需要政府快速作出回應(yīng)，以把矛盾遏制在萌芽狀態(tài)，但我國基層矛盾處理機構(gòu)則是條塊分割嚴(yán)重、力量分散，造成“領(lǐng)導(dǎo)批來批去、部門推來推去、問題轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去、群眾跑來跑去”的現(xiàn)象。這種狀況不僅使每一個部門陷入單兵作戰(zhàn)、管理手段單一的困境，而且容易貽誤矛盾化解的最佳時機，不僅不能及時化解老百姓心目中的怨氣，反而使其更加激化，使一些小問題變成大問題、個體問題演變成群體問題、群體問題演變成社會問題。要提高基層治理的效率，就必須對這一傳統(tǒng)治理模式進行體制機制方面的創(chuàng)新，以把有限的基層治理資源有效整合起來，發(fā)揮最大功能的綜合效應(yīng)，形成一種多元主體合作共治的新型治理模式。南海鎮(zhèn)(街)綜治信訪維穩(wěn)中心建設(shè)正是在這方面進行了創(chuàng)新。

　　所謂鎮(zhèn)(街)綜治信訪維穩(wěn)中心，就是將綜治、信訪、司法、勞動等多個部門的工作人員集中到綜治信訪維穩(wěn)中心統(tǒng)一辦公，為群眾提供“一站式”高效服務(wù)。中心一般分為接訪廳、調(diào)解室、聯(lián)席會議室、辦公室四大功能區(qū)，各部門相關(guān)人員在接訪廳統(tǒng)一接訪、現(xiàn)場進行案件分流，然后現(xiàn)場安排相關(guān)人員進行調(diào)解，如果涉及多個政府部門，現(xiàn)場召開聯(lián)席會議解決，能當(dāng)場調(diào)解結(jié)案的當(dāng)場調(diào)解結(jié)案，不能當(dāng)場調(diào)解結(jié)案的，由中心值班領(lǐng)導(dǎo)視個案性質(zhì)分流給相關(guān)職能部門辦理并督辦反饋結(jié)果。這樣，真正實現(xiàn)了“四個一”的運作方式，即“一個窗口服務(wù)群眾、一個平臺受理反饋、一個流程調(diào)解到底、一個機制考核監(jiān)督”。通過綜治信訪維穩(wěn)中心建設(shè)，南海區(qū)實現(xiàn)了以下幾個方面的整合：首先，通過建立以聯(lián)合為特征的組織結(jié)構(gòu)形式，實現(xiàn)了基層治理的機構(gòu)整合;其次，實現(xiàn)了信息資源的整合;再次，實現(xiàn)了服務(wù)和溝通渠道的整合。最后，也是最重要的是通過再造以協(xié)同為特征的行政流程，實現(xiàn)了業(yè)務(wù)的整合。南海區(qū)綜治信訪維穩(wěn)中心之所以能夠高效運行，有效實現(xiàn)政府各部門的業(yè)務(wù)整合關(guān)鍵在于其實現(xiàn)了行政流程的再造，圍繞公眾的服務(wù)請求政府各部門、上下級和崗位之間形成相互咬合、自行調(diào)節(jié)運行的“服務(wù)鏈”，具體來說就是他們建立起了統(tǒng)一的矛盾糾紛的“扇形”調(diào)解流程圖。通過現(xiàn)場調(diào)解、分流調(diào)解、職能部門調(diào)解、綜治辦主任牽頭聯(lián)合調(diào)解、仲裁或訴訟過程調(diào)解等“六步工作法”，使人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解得到有機銜接，實現(xiàn)了群眾訴求的“一條龍”服務(wù)。

　　（二）類型分化與分類治理：社會管理與社區(qū)治理方式的多元化

　　綜觀我國社會管理和社區(qū)治理實踐，在多元主體合作共治和復(fù)合治理的總體原則之下，根據(jù)治理對象的類型差異進行分類治理是一個突出特征。這主要表現(xiàn)在對不同社會組織的分類管理和對不同社區(qū)的分類治理上。

　　1.社會組織的分類管理

　　有學(xué)者用“分類控制”這一概念來概括國家對社會組織的管理策略，認為“政府為了自身利益，根據(jù)社會組織的挑戰(zhàn)能力和提供的公共物品，對不同的社會組織采取不同的控制”。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在實際運作中，政府通常將社會組織劃分為若干類型，對其進行分類管理。如深圳市將社會組織分為公益慈善類、社區(qū)服務(wù)類、文化體育類、促進就業(yè)類和維權(quán)類五種類型，對前四種類型的社會組織，尤其是社區(qū)民間養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)是通過制定優(yōu)惠政策鼓勵其發(fā)展，對維權(quán)類組織則重點是規(guī)范限制其發(fā)展。又如北京明確提出社會組織分級管理、分類負責(zé)，重點培育公益類、服務(wù)類社會組織，同時，加強對社會組織涉外活動和網(wǎng)上社會組織的監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊非法社會組織及違法活動。對工商經(jīng)濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類等四類社會組織實行民政部門直接登記，由民政部門協(xié)調(diào)聯(lián)系業(yè)務(wù)主管單位，基本解決了社會組織找業(yè)務(wù)主管單位難的問題。同時，民政部門建立“一口審批”綠色通道，完善首問負責(zé)、一次性告知等服務(wù)承諾制度，提高行政效率，將受理社會組織成立審批的時間從法定的60日縮短為10日。同時，政府通過購買社會組織服務(wù)制度，以項目合作的方式，廣泛開展社會組織服務(wù)民生行動，開辟了社會組織參與社會管理、社區(qū)治理的新模式。

　　2.社區(qū)的分類治理

　　由于歷史和現(xiàn)實的原因，我國社區(qū)的類型非常復(fù)雜，不同類型社區(qū)之間在人口結(jié)構(gòu)、人際關(guān)系、資源結(jié)構(gòu)、文化積淀等方面的差異很大，很難用一種放之四海而皆準(zhǔn)的方式來對所有的社區(qū)進行治理，更不用說把西方社區(qū)的治理模式簡單移植過來。因此，分類治理成為我國社區(qū)治理的必然選擇。從大的方面，可將我國社區(qū)分為城市社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)、城中村社區(qū)、城鄉(xiāng)接合部社區(qū)等四種類型。而城市社區(qū)又可分為傳統(tǒng)式街坊社區(qū)(老居民區(qū)社區(qū))、單一式單位社區(qū)(單位型社區(qū))、演替式邊緣社區(qū)(村居混雜社區(qū))、新型住宅小區(qū)社區(qū)等不同類型。農(nóng)村社區(qū)又可分為一村一社區(qū)、一村多社區(qū)(自然村)等不同類型。當(dāng)前，我國社區(qū)治理的一個重要任務(wù)就是要探索針對不同類型社區(qū)的不同治理方式。

　　（三）剛?cè)岵c情理法兼顧：社會管理與社區(qū)治理手段的藝術(shù)化

　　社會管理作為一種服務(wù)、協(xié)調(diào)、組織、監(jiān)控的過程和活動,本來就應(yīng)該是剛性管理與柔性管理相結(jié)合的。其中除了監(jiān)控以剛性管理為主外,服務(wù)、協(xié)調(diào)、組織都是以柔性為主的。當(dāng)前，我國社會矛盾空前尖銳，“燃點多”、“燃點低”，稍有不慎就可能造成難以控制的局面，因此，要尤其強調(diào)剛?cè)岵＿@主要包括以下三個方面：

　　1.矛盾化解中的情理法兼顧

　　矛盾糾紛化解是一門藝術(shù)。在這一過程要防止兩個極端：

　　第一，無原則的妥協(xié)。當(dāng)前，由于我國自上而下的壓力型體制以及維穩(wěn)問題一票否決制的政績考核制度等原因，基層官員壓力非常大，總是害怕“出事”，尤其害怕越級上訪和群體性事件;而老百姓在掌握政府這個“軟肋”之后，反而更加偏好通過“鬧事”和上訪來表達自己的利益訴求;基層政府為了“不出事”往往選擇“和稀泥”，甚至無原則的妥協(xié)，通過花錢來買“擺平”，即“人民內(nèi)部矛盾用人民幣來解決”，這種行為取向反過來又鼓勵了群眾用“鬧”的方式來解決問題。于是，基層治理陷入了“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的惡性循環(huán)。從長遠來看，這種花錢買穩(wěn)定的做法是極不可取的，它直接損害了政府的威信，也惡化了基層的秩序生態(tài)，讓守紀(jì)守法的老實人吃虧。

　　第二，粗暴機械地執(zhí)法。有些地方官員不考慮老百姓的接受程度，強行推行政府的意志，即使是老百姓處于理虧的一方，這種方式也是不可取的，因為它造成了矛盾的激化。正確的做法應(yīng)該做到情理法兼顧，不僅要合法、而且要合情合理，讓老百姓心服口服。一個典型的例子就是南海的“外嫁女”糾紛。按照國家法律，這些“外嫁女”可以選擇把戶籍保留在娘家，繼續(xù)從娘家村莊分紅，而且，其子女也可以選擇戶籍隨母，從而也享有娘家的分紅權(quán);但是，按照我國幾千年的文化傳統(tǒng)和認知模式，“嫁出去的姑娘潑出去的水”，婦女一旦嫁出村就不再是村里的人了，其在本村所享有的權(quán)利和義務(wù)都會自動解除，所以她不再享有在本村分紅的權(quán)利了，更毋庸說其外姓的子女了。對于這些傳統(tǒng)習(xí)俗，絕大多數(shù)群眾是認同的，不少“外嫁女”的家人甚至這些“外嫁女”本人也是認同的，而且，在不少村莊，這些習(xí)俗還通過村民大會上升為村規(guī)民約了。老百姓的傳統(tǒng)觀念很難一朝一夕就改變，這時候，如果粗暴的按照現(xiàn)代法律來執(zhí)行的話，成本會非常高，甚至可能激起群體性事件。這就要求，地方政府必須采用更加藝術(shù)的手段，更多地運用群眾路線的方式、民主的方式、服務(wù)的方式，教育、協(xié)商、疏導(dǎo)的方式，來化解社會矛盾，做到情理法兼顧。還有一個典型的例子就是筆者過去常舉的武漢按照“依法行政、友情操作”的理念開展的取締“麻木”實踐，既在短時間內(nèi)成功實現(xiàn)了“禁麻”的目標(biāo)，又兼顧到了“麻木主”這一弱勢群體，以及社會公眾的利益。

　　2.從社會成員“無感增長”轉(zhuǎn)向“有感發(fā)展”

　　經(jīng)過幾代人的努力，我國的綜合國力已經(jīng)躍居世界第二，“國富”的目標(biāo)已經(jīng)基本實現(xiàn)。然而，近些年來，另外一種趨勢也越來越明顯，那就是普通老百姓所得的實惠與國家經(jīng)濟增長的速度越來越不成正比例，相當(dāng)大一部分社會成員的生活質(zhì)量并沒有得到明顯提高。相反，人們感受到的是市場經(jīng)濟陌生人世界中的冷漠無情，價值觀開放多元時代里的分歧紛爭，社會分化加劇情勢下公平正義缺失，社會重心下移情況下民生舉步艱難，濫用自然資源造成的生態(tài)環(huán)境惡化，三大部門關(guān)系的越位錯位缺位虛位，等等。所有這些都影響居民安居樂業(yè)，造成生活幸福感不強，似乎經(jīng)濟增長與己無關(guān)，甚至相當(dāng)多成員有“被增長”的感覺。這就是所謂的社會成員的“無感增長”。綜觀古今中外的歷史經(jīng)驗，執(zhí)政黨和政府的社會政策如果不給老百姓實惠或少給老百姓實惠,社會就不可能和諧穩(wěn)定。單靠剛性的強力的手段來維穩(wěn),成本很高,收效甚微,甚至造成越維穩(wěn),群體性事件越多的困境。必須有新的治本的思路。這就是增加民生福利，特別是增加老百姓的收入，尤其是低收入群體、弱勢群體的收入，以實現(xiàn)從社會成員的“無感增長”向“有感發(fā)展”的轉(zhuǎn)變。這方面最典型的例子是北京的“大民政”實踐。

　　所謂“大民政”，一個重要的涵義就是擴大傳統(tǒng)民政的覆蓋范圍，推進適度普惠型社會福利制度建設(shè)，使民生事業(yè)惠及每一個社會成員，特別是老弱病殘等弱勢人群、農(nóng)村人群、外來人群。近幾年來，北京市在“大民政”理念的指引下，出臺了200多項惠民政策，每一項都需要投入。例如，就北京市65歲以上城鄉(xiāng)居民享受公交免費、公園免費這一項就要支出82億。其實，財政的錢是留不住的，不是花在這，就是花在那，而最值得的是花在普通百姓身上，減少或推遲那些與民生無關(guān)或關(guān)系不大的開支。當(dāng)然，這也要實事求是、量力而行，并且把有限的錢用好。現(xiàn)在的問題，不是不能做，而是沒有想到做或不想做。想做，就會根據(jù)自己的實際情況，制定適合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的標(biāo)準(zhǔn)。北京大民政兩年多來的實踐已取得了效果證明了這一點。“大民政”實際上是一種大管理，是一種治本維穩(wěn)的社會管理，同時也是一種柔性的社會管理。加大民生投入是對社會管理從“以剛性管理為主”向柔性管理為主推進的一種強有力的支撐。

　　3.注重思想引導(dǎo)和共識凝聚

　　社會的柔性化管理還有賴于老百姓對主流價值觀的認同和共識的形成。當(dāng)前，制約我國社會管理水平提高的一個重要問題就是社會共識的缺失，用迪爾凱姆的概念來說就是社會失范。在一個失范的社會中，建立社會秩序是很困難的。因此，社會建設(shè)和社會管理都不是單一的和孤立的，還依賴于文化建設(shè)等其它方面的努力。目前，社會各界都開始意識到這一問題的重要性。如近年來，中央開始大力倡導(dǎo)構(gòu)建社會主義核心價值體系、推進文化建設(shè);各地方、各部門也在努力打造自己的核心價值，如軍隊系統(tǒng)確立起了“忠誠于黨、熱愛人民、報效國家、獻身使命、崇尚榮譽”的當(dāng)代革命軍人核心價值觀，政法系統(tǒng)提煉出了“忠誠、為民、公正、廉潔”的核心價值觀，北京市提煉出了“愛國、創(chuàng)新、包容、厚德”的“北京精神”，北京市民政系統(tǒng)提煉出了“民本、務(wù)實、平等、奉獻”的首都民政隊伍核心價值觀。武漢提出了“敢為人先、追求卓越”的武漢精神。當(dāng)然，一個社會的共識凝聚不是一朝一夕的事，需要政府和社會各界長期艱辛的努力。

　　（四）信息化管理與網(wǎng)絡(luò)化治理：社會管理與社區(qū)治理機制的科學(xué)化

　　正如我們前面所分析的那樣，信息化、網(wǎng)絡(luò)化是我國當(dāng)前開展社會管理和社區(qū)治理的一個重要時代背景。

　　1.信息化、網(wǎng)絡(luò)化時代對社會管理和社區(qū)治理提出的命題

　　隨著信息技術(shù)、特別是互聯(lián)網(wǎng)在中國社會的迅速普及，如何在信息化、網(wǎng)絡(luò)化時代進行社會管理和社區(qū)治理這一問題越來越被提上了議事日程。這實際上是由兩個相關(guān)的命題所組成：

　　第一，如何應(yīng)對信息化、特別是網(wǎng)絡(luò)化帶來的挑戰(zhàn)。對社會管理來說，互聯(lián)網(wǎng)增加了社會管理的難度，使得社會管理不僅要面對現(xiàn)實世界，還要面對虛擬世界，要面對數(shù)以億計的匿名網(wǎng)民。近幾年，隨著博客、人人網(wǎng)、微博等網(wǎng)絡(luò)社交平臺的興起，中國社會已經(jīng)快速步入“自媒體時代”，每個人都擁有信息發(fā)布權(quán)和話語權(quán)，政府稍有錯誤就會成為網(wǎng)友嘲弄、責(zé)罵的對象。而且，由于網(wǎng)絡(luò)的匿名性，使得網(wǎng)絡(luò)上的各種信息、觀點魚龍混雜、泥沙俱下，一旦發(fā)生了突發(fā)性事件，網(wǎng)絡(luò)謠言滿天飛。這都增加了社會管理的難度。對于社區(qū)治理來說，英國社會學(xué)家馬丁·阿爾布勞(M.Albrow)所說的“脫域的共同體”(disembeded community)問題，美國社會學(xué)家尼葛洛龐帝所說的“數(shù)字化生存”或我們經(jīng)常所說的“網(wǎng)絡(luò)化生存”帶來人際關(guān)系的冷漠化，等等，都對社區(qū)共同體的治理帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

　　第二，如何利用信息化、特別是網(wǎng)絡(luò)化對社會管理和社區(qū)治理所帶來的機遇。信息化、網(wǎng)絡(luò)化可以提高資源整合的效率、增加溝通的便捷性。如果應(yīng)用得當(dāng)，能夠大大提高社會管理和社區(qū)治理的水平。如近年來，全國各地普遍流行“政務(wù)微博”——據(jù)統(tǒng)計，截止到2012年8月，通過新浪微博認證的各領(lǐng)域政府機構(gòu)及官員微博已超過45000家，黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部開微博是一個大趨勢，這是踐行陽光黨務(wù)、政務(wù)，增加政府公信力的一個有效途徑，而且還能促使政府問政于民、問需于民、問計于民，使執(zhí)政理念向執(zhí)政為民方向轉(zhuǎn)變，成為“網(wǎng)絡(luò)時代新群眾路線”的載體。

　　2.虛擬社區(qū)與智慧城市建設(shè)

　　在創(chuàng)新社會管理和社區(qū)治理過程中，不斷探索和嘗試管理和服務(wù)的新技術(shù)、新手段，打造與實體社區(qū)相對應(yīng)的虛擬社區(qū)以及以數(shù)字化、感知化、互聯(lián)化、智能化為特征的智慧城市已經(jīng)成為各地近年來的一個突出亮點。如我們調(diào)查的杭州上城區(qū)，在這方面就是典型。

　　上城區(qū)在社區(qū)建設(shè)中，通過構(gòu)建“二化四網(wǎng)六平臺”為主要內(nèi)容的社區(qū)信息化體系，形成了實體維度的社區(qū)與虛擬維度的社區(qū)的有機統(tǒng)一。“二化”是指社區(qū)管理信息化和社區(qū)服務(wù)信息化;“四網(wǎng)”是指“e家人”社區(qū)事務(wù)管理網(wǎng)、社區(qū)電腦服務(wù)網(wǎng)、社區(qū)電視服務(wù)網(wǎng)、社區(qū)電話服務(wù)網(wǎng);“六平臺”是指社區(qū)事務(wù)管理平臺、居民互動網(wǎng)絡(luò)平臺、公共服務(wù)信息平臺、社會志愿服務(wù)平臺、居家養(yǎng)老服務(wù)平臺、為民服務(wù)聯(lián)盟平臺。“二化”是思想理念，四網(wǎng)是發(fā)展基石，六平臺是推動條件，通過“二化四網(wǎng)六平臺”，最終達到的目標(biāo)就是任何人(Any one)、在任何時候(Any time)和任何地點(Any where)，通過任何方式(Any way)得到任何的服務(wù)(Any service)的“5A”社區(qū)服務(wù)目標(biāo)。應(yīng)該說，這整個架構(gòu)的設(shè)計是非常嚴(yán)密、自成一體的，不僅開發(fā)了新的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，也將上城區(qū)已有的信息化資源都整合起來了;不僅實現(xiàn)了社區(qū)管理的信息化，大大提高了社區(qū)管理的效率，也實現(xiàn)了社區(qū)服務(wù)的信息化，大大提高了服務(wù)的質(zhì)量;不僅體現(xiàn)了尖端的科學(xué)思維，也處處散發(fā)著人性的光輝。此后，上城區(qū)又不斷把更為高端的信息化、數(shù)字化技術(shù)引入到社會管理和社區(qū)治理之中。如推廣“生命旅程”軟件，這一軟件以人生的整個歷程為主線，按照少年、青年、壯年、老年四個生命年齡階段和公共服務(wù)、自助互助服務(wù)、便民利民服務(wù)、服務(wù)信息需求四個類型，提供了一個人從出生到死亡所需的幾乎所有辦事程序。最近，他們還開展了構(gòu)建全媒體信息家庭新生活工程，以電腦網(wǎng)絡(luò)、電視網(wǎng)絡(luò)、電話網(wǎng)、城市寬帶網(wǎng)為依托，打造三網(wǎng)融合、“天地合一”(有線與無線合一)的全媒體信息家庭新生活。

　　除上城外，在我們調(diào)查所收集的案例中，利用信息化技術(shù)推進社會管理和社區(qū)治理的案例還非常多，如佛山市提出建設(shè)“智慧佛山”的口號、寧波市成立了專門的機構(gòu)推進智慧城市建設(shè)，鄭州則提出要建設(shè)“三化兩型”城市，即現(xiàn)代化、國際化、信息化與創(chuàng)新型、生態(tài)型。又如北京市的清華園街道在推進社區(qū)信息化建設(shè)方面也非常具有新意，96156社區(qū)信息化服務(wù)平臺則在整合社區(qū)資源方面做得比較成功，東城區(qū)則在推進社區(qū)的網(wǎng)格化管理方面具有開創(chuàng)性貢獻。

　　（五）城市治理與鄉(xiāng)村治理：社會管理與社區(qū)治理的城鄉(xiāng)一體化

　　長期以來，我國城市和鄉(xiāng)村是一種二元分割的格局，二者在社會管理和社區(qū)治理體制上都有很大的差異。改革開放以后，我國城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，總的趨勢朝著是城鄉(xiāng)一體化方向發(fā)展。在社會管理和社區(qū)治理方面，這種趨勢也比較明顯。這方面比較典型的例子是佛山市南海區(qū)的農(nóng)村綜合體制改革和北京市推行的村莊社區(qū)化管理實踐。

　　1.農(nóng)村綜合體制改革

　　由于集體經(jīng)濟的發(fā)達，當(dāng)前，南海區(qū)面臨著一種特殊的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，我們可以將其稱為“倒城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，即農(nóng)村居民比城市居民更加富裕，人們紛紛爭奪農(nóng)村戶口——“有車有樓不如農(nóng)村有一戶口”。而且，由于大量激烈的利益糾紛，使得農(nóng)村熟人社會發(fā)生了異化，出現(xiàn)了“熟人的陌生社會”現(xiàn)象;同時，又由于大量流動人口的涌入和各種利益糾紛的博弈，出現(xiàn)了“陌生人的無序世界”現(xiàn)象。面對種種劇烈的利益糾紛，南海區(qū)啟動了農(nóng)村綜合體制改革，企圖探索一條“城鄉(xiāng)互動、融合并進”的協(xié)調(diào)發(fā)展之路。

　　近年來，南海區(qū)通過“村改居”、股權(quán)固化、政經(jīng)分離、構(gòu)建農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺等一系列舉措，逐漸將改革推向深入，已經(jīng)取得了初步的成效。這一系列改革的核心就是通過把國家的公共服務(wù)覆蓋到農(nóng)村地區(qū)、理順農(nóng)村體制機制，達到逐漸縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)。

　　2.村莊社區(qū)化管理與農(nóng)村社區(qū)管理體制改革

　　雖然，在法律意義上，村莊和城市社區(qū)都屬于基層自治組織，但實際上，長期以來，我國城市和農(nóng)村在基層管理體制上有很大區(qū)別。隨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進，如何創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理體制已成為迫在眉睫的難題。北京市的“村莊社區(qū)化管理”試驗，為農(nóng)村社會管理體制的改革找到了突破口。

　　所謂“村莊社區(qū)化管理”，是指借鑒城市社區(qū)管理的模式，對村莊進行管理。這一管理模式最初是在治安管理創(chuàng)新中提出來的。農(nóng)村大量流動人口的出現(xiàn)，使得既有的治安管理模式已遠遠不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要，如何進行管理模式的創(chuàng)新，以實現(xiàn)有效的社區(qū)管理，成了至關(guān)重要的難題。北京大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)大生莊村最早嘗試了村莊的社區(qū)化管理。該村是大興區(qū)人口倒掛現(xiàn)象較為嚴(yán)重的村之一，有流動人口2400多人，與常住人口比例為7比1。為了應(yīng)對日益嚴(yán)峻的治安問題，大興公安分局于2006年在該村進行了村莊社區(qū)化管理試點。此后，全村連續(xù)3年實現(xiàn)刑事案件零發(fā)案，村內(nèi)秩序良好。具體措施包括：村莊建圍墻、安街門，封閉不常用的路口，在村莊主要出入口處設(shè)立崗?fù)ぃ藛T和車輛持證出入。同時，該村還成立了包含警務(wù)站、巡防站、流管站、調(diào)解室等多個部門的綜治中心，設(shè)立了一套包含全村每一戶每個人基本信息的電子臺賬，村民必須與流管站簽訂安全協(xié)議后，才可出租房屋。這一模式的創(chuàng)新管理，提高了村莊管理水平，已經(jīng)在北京農(nóng)村地區(qū)推廣。

　　目前，農(nóng)村社區(qū)管理體制改革已經(jīng)在全國鋪開，成為和諧社區(qū)建設(shè)的重要組成部分。主要舉措包括：第一，治安領(lǐng)域的村莊社區(qū)化管理;第二，廣泛建立農(nóng)村居民自治組織農(nóng)村社區(qū)居委會;第三，成立標(biāo)準(zhǔn)化、一站式服務(wù)的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)站，承接政府公共管理和服務(wù)職能。當(dāng)然，從總體上來看，這些還處于起步階段，要理順各主體之間的各種復(fù)雜關(guān)系，從而建立起能夠最大限度激發(fā)社會活力、消解社會矛盾的農(nóng)村基層管理體制，還任重而道遠。

　　四、結(jié)語

　　社會管理和社區(qū)治理體制改革是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟社會建設(shè)的方方面面，但其核心問題是重構(gòu)國家與社會的關(guān)系。而在這一個根本問題上，西方的理論無法解釋更無法指導(dǎo)我國的實踐。根據(jù)西方流行的理論，社會管理體制改革就是要建設(shè)一個與國家和市場對抗的公民社會，即讓國家(政府)走開，也讓市場走開，讓“社會”，即“公民社會”、“能動社會”，來主導(dǎo)整個社會的秩序。而我國各地的實踐則表明，將國家與社會對立起來是行不通的，這既不符合中國的現(xiàn)實實踐，又不符合中國的歷史傳統(tǒng)。在西方，國家與社會的緊張關(guān)系既是一種歷史常態(tài)，也是一個現(xiàn)實困境。在古希臘城邦制度中已經(jīng)初見端倪，“現(xiàn)代”以后，二者的巨大張力似乎有增無減，一定時期甚至勢同水火。因此，在西方理論中，一直充斥了極端的二元對立，要么為市場張目、為國家立言，要么呼吁保衛(wèi)社會、解放社會，構(gòu)建一個完全獨立于國家并具有抗?fàn)幒椭坪饬α康纳鐣J為這是解決現(xiàn)代社會一切問題的一劑良藥。而中國的歷史和現(xiàn)實則完全不同。無論是錢穆的“四民社會”概括還是費孝通的“雙軌政治”論述，都表明在中國的歷史傳統(tǒng)中，并沒有西方理論中所界定的那個獨立于國家的市民社會，相反，國家與民間的理想形態(tài)是融合一體、上下整合，而非相互斗爭、彼此消解的。1949年后的30年，中國在國家與社會關(guān)系上走向了與西方把國家與社會相對立的另一個極端，即把市場和社會都消滅了，一切由國家來主導(dǎo)。改革開放實際上就是逐漸改變這種局面，建立一種新型的國家與社會關(guān)系型態(tài)。在實地調(diào)查中，處處都顯示，在中國，“社會”無時無刻不是在處理與政府、與市場的關(guān)系中運行著。離開了國家(政府)和市場，社會幾乎寸步難行。相反，凡是國家、市場、社會三者合作得好的地方，社會管理和社區(qū)治理也搞得好。而所謂社會自治、社區(qū)自治，也只是處理好社會與國家和市場的關(guān)系，構(gòu)建“政府—市場—社會”的合作三維的一個方面，但無疑是一個越來越重要的方面，其中基層的自治和治理是尤其重要的。

　　加強和創(chuàng)新社會管理與社區(qū)治理是一項方興未艾的偉大實踐，立足于當(dāng)代中國社會變遷的歷史大背景，以國際視野和世界眼光，對其進行系統(tǒng)深入的調(diào)查研究，把分散的經(jīng)驗材料提升為較為系統(tǒng)的理論觀點、形態(tài)，為其提供必要的學(xué)理支撐，這是中國社會學(xué)義不容辭的使命。反過來，中國社會學(xué)也只有這樣做，才能源源不斷地獲得對學(xué)科自身發(fā)展極其重要的新鮮經(jīng)驗，切實抓住中國社會變遷賦予我們的理論創(chuàng)新的機遇和挑戰(zhàn)，實現(xiàn)“理論自覺”，把握學(xué)術(shù)話語權(quán)，從而使社會學(xué)學(xué)科的理論之樹常綠常青，為我們的時代做出相應(yīng)的學(xué)科和學(xué)術(shù)貢獻。我們衷心希望有更多的學(xué)者加入到這一隊伍中來。

　　注 釋：

　　[1]鄭杭生：《建設(shè)性反思批判精神與中國社會學(xué)美好明天——在中國社會學(xué)2007學(xué)術(shù)年會上主題演講》，后以《論建設(shè)性反思批判精神》為題發(fā)表于《華中師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2008(1)。

　　[2]鄭杭生：《把“理論自覺”全面落實到中國社會學(xué)的各個領(lǐng)域》，在2010年中國社會學(xué)會銀川學(xué)術(shù)年會上的致辭，《寧夏省委黨校學(xué)報》即將發(fā)表。在這8個短語中，最后兩個短語，有時也表述為“總結(jié)‘中國理念’，概括‘中國道路’”。見鄭杭生，《社會建設(shè)和社會管理研究與中國社會學(xué)使命——在中國社會學(xué)2011年學(xué)術(shù)年會上的主題演講》， 發(fā)表于《社會學(xué)研究》2011(4)。兩者的意思和實質(zhì)是一樣的。

　　[3]鄭杭生：《基層社區(qū)調(diào)查中應(yīng)當(dāng)堅持的準(zhǔn)則》，《甘肅社會科學(xué)》，2009年第1期。

　　[4]鄭杭生、楊敏：《中國社會轉(zhuǎn)型與社區(qū)制度創(chuàng)新——實踐結(jié)構(gòu)論及其運用》，北京師范大學(xué)出版社，2008年版，第4頁。

　　[5]即違反計劃生育政策的人員。

　　[6]習(xí)近平：《群眾工作室社會管理基礎(chǔ)性經(jīng)常性根本性工作》，《共產(chǎn)黨員》，2011(3)下。

　　[7]習(xí)近平：《始終堅持和充分發(fā)揮黨的獨特優(yōu)勢》，《求是》，2012(15)。

　　[8]郝洪：《“環(huán)境敏感期”的新考題》，《人民日報》，2012年7月30日。

　　[9]蔡永飛：《公眾“老不信”心態(tài)分析》，《人民論壇》，2012年6月(中)。

　　[10]張音、張新苗：《網(wǎng)絡(luò)語境與創(chuàng)新社會管理：破解“塔西佗陷阱”的輿論怪圈》，《人民日報》(2012年6月26日14版)。

　　[11]鄭杭生：《當(dāng)前我國社會矛盾的新特點及其正確處理》，《中國特色社會主義》，2006(4)。

　　[12](德)烏爾里希·貝克：《風(fēng)險社會》，15頁，何博聞譯，南京，譯林出版社，2004。

　　[13](美)喬治·瑞澤爾：《后現(xiàn)代社會理論》，96頁，謝立中等譯，北京，華夏出版社，2003。

　　[14](德)齊格蒙特·鮑曼：《流動的現(xiàn)代性》，250頁，上海，三聯(lián)書店，2002。

　　楊敏，鄭杭生：《個體安全：關(guān)于風(fēng)險社會的一種方式及研究對策》，載《思想戰(zhàn)線》，2007，(7)。

　　[15](美)尼古拉斯·尼葛洛龐帝：《數(shù)字化生存》，胡泳等譯，海口，海南出版社，1997年。該書英文原著出版于1995年。

　　[16](美)曼紐爾·卡斯特：《網(wǎng)絡(luò)社會的崛起》，434頁，夏鑄九譯，北京，社科文獻出版社，2006。

　　[17](美)曼紐爾·卡斯特：《網(wǎng)絡(luò)社會的崛起》，28頁，夏鑄九譯，北京，社科文獻出版社，2006。

　　[18]鄭杭生、楊敏：《社會實踐結(jié)構(gòu)性巨變的若干趨勢——一種社會學(xué)分析的新視角》，《社會科學(xué)》，2006，(10)。

　　[19]宮秀川：《領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)會在“玻璃房”中工作》，《學(xué)習(xí)時報》，2012-05-02。

　　[20]王國平：《培育社會復(fù)合主體，共建共享生活品質(zhì)之城》，載《杭州通訊》，2008(2)。

　　[21]鄭杭生、楊敏：《“社會復(fù)合主體”的追求：生活中更高品質(zhì)的創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)——社會學(xué)視野下“杭州經(jīng)驗”的理論與實踐》，載于鄭杭生、楊敏等：《“中國經(jīng)驗”的亮麗篇章——社會學(xué)視野下“杭州經(jīng)驗”的理論與實踐》，中國人民大學(xué)出版社，2010年版。

　　[22]所謂“一分”，就是設(shè)立社區(qū)服務(wù)站，并把社區(qū)居委會與社區(qū)服務(wù)站的職能分開。前者作為基層群眾性自治組織，主要行使自治職能;后者作為街道辦事處在社區(qū)設(shè)立的工作站點，專門辦理各種公共服務(wù)。二者在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下各司其職、相互配合。所謂“三定”，就是定事、定人、定錢，明確社區(qū)居委會和社區(qū)服務(wù)站的編制、經(jīng)費、任務(wù)，確保人員到位、經(jīng)費到位、工作到位。所謂“兩目標(biāo)”，一是把北京的社區(qū)建設(shè)成為社會主義新型社區(qū);二是培養(yǎng)一支專業(yè)化、高素質(zhì)的社區(qū)工作隊伍。參見：鄭杭生、黃家亮，《論我國社區(qū)治理的雙重困境與創(chuàng)新之維——基于北京市社區(qū)管理體制改革實踐的分析》，《東岳論叢》2012(1)。

　　[23]參見鄭杭生、楊敏、黃家亮等：《中國特色和諧社區(qū)建設(shè)的“上城模式”實地調(diào)查研究——“上城經(jīng)驗”的一種社會學(xué)分析》，世界圖書出版公司，2010;陳微、馬麗華主編，《中國和諧社區(qū)——上城模式共建共治共享的333+X社區(qū)大服務(wù)體系實證研究》，中國社會出版社，2011年版。

　　[24]譚海波、蔡立輝：《論“碎片化”政府管理模式及其改革路徑——“整體型政府”的分析視角》，《社會科學(xué)》，2010年第8期。

　　[25]參見譚海波、蔡立輝：《論“碎片化”政府管理模式及其改革路徑——“整體型政府”的分析視角》，《社會科學(xué)》，2010年第8期。

　　[26]Christoppher Pollit,“Joined - up Government: a Survey”,Political Studies Review,2003 (1),p.135。

　　[27]本案例的具體分析參見鄭杭生主編：《多元利益訴求統(tǒng)籌兼顧與社會管理創(chuàng)新——來自南海的“中國經(jīng)驗”》中黃家亮執(zhí)筆的部分，《利益糾紛化解：情理法交疊的南海基層治理》。

　　[28]韓志明：《公民抗?fàn)幮袆优c治理體系的碎片化——對于鬧大現(xiàn)象的描述與解釋》，《人文雜志》，2012年第3期。

　　[29]張學(xué)偉、鄧少君：《創(chuàng)新基層社會管理和維穩(wěn)體制機制構(gòu)筑大綜治大調(diào)解格局——廣東省委常委、政法委書記、省綜治委副主任梁偉發(fā)接受中國平安網(wǎng)專訪談廣東省鎮(zhèn)街綜治信訪維穩(wěn)中心建設(shè)》，載于中國平安網(wǎng)http://www.chinapeace.org.cn/paft/2009-11/02/content_87604.htm。

　　[30]康曉光、韓恒：《分類控制：當(dāng)前中國大陸國家與社會關(guān)系研究》，《社會學(xué)研究》，2005(6)。

　　[31]鄭杭生主編：《和諧社區(qū)建設(shè)的理論與實踐——以廣州深圳為例的廣東特色分析》，黨建讀物出版社，2009年。

　　[32]鄭杭生、楊敏等：《大民政的理念和實踐與“中國經(jīng)驗”的成長——夯實中國特色世界城市的“北京經(jīng)驗”》，中國社會出版社，2011年版，第279-280頁。

　　[33]鄭杭生：《不斷提高社會管理科學(xué)化水平》，《人民日報》，2011-04-21。

　　[34]詳細分析參見鄭杭生：《減縮代價與增促進步——社會學(xué)及其深層理念》，北京師范大學(xué)出版社，2007年版，第199-200頁。

　　[35]鄭杭生、黃家亮：《從社會成員“無感增長”轉(zhuǎn)向“有感發(fā)展”——中國社會轉(zhuǎn)型新命題及其破解》，《社會科學(xué)家》，2012(1)。

　　[36]關(guān)于這一案例的詳細分析，參見鄭杭生、楊敏等：《大民政的理念和實踐與“中國經(jīng)驗”的成長——夯實中國特色世界城市的“北京經(jīng)驗”》，中國社會出版社，2011年版。

　　[37]馬丁·阿爾布勞認為，在全球時代，共同體(community)是沒有地方性的中心的，它已和地點脫鉤，成為“脫域的共同體”。如果想描述在全球化條件下居住在統(tǒng)一區(qū)域中人們之間的關(guān)系的特點，最好把他們叫做“互不相關(guān)的鄰里”。參見(英)馬丁·阿爾布勞，《全球時代：超越現(xiàn)代性之外的國家與社會》，252頁，高湘澤、馮玲譯，北京，商務(wù)印書館，2001。

　　[38]無語鐘：《政務(wù)微博——網(wǎng)絡(luò)時代的新“群眾路線”》， http://politics.people.com.cn/GB/1026/16392692.html 。

　　[39]本案例的具體分析參見鄭杭生、楊敏、黃家亮等：《中國特色和諧社區(qū)建設(shè)的“上城模式”實地調(diào)查研究——“上城經(jīng)驗”的一種社會學(xué)分析》，第159-243頁，世界圖書出版公司，2010年版。

　　[40] 詳細介紹和分析參見鄭杭生、楊敏等：《合作共治的“上城模式”——從新型社區(qū)邁向創(chuàng)新社會管理的“上城經(jīng)驗”》，吉林出版集團有限責(zé)任公司，2012年版，第76-79頁。

　　[41]鄭杭生、趙君、楊敏等：《“三化兩型”城市：科學(xué)發(fā)展與和諧社會建設(shè)的具體體現(xiàn)——以鄭州實地調(diào)查為例的河南特色分析》，世界圖書出版社，2010年版。

　　詳細介紹和分析參見鄭杭生、楊敏等：《大民政的理念和實踐與“中國經(jīng)驗”的成長——夯實中國特色世界城市的“北京經(jīng)驗”》，中國社會出版社，2011年版。

　　[42] 對本案例的詳細介紹和分析參見鄭杭生主編：《多元利益訴求統(tǒng)籌兼顧與社會管理創(chuàng)新——來自南海的“中國經(jīng)驗”》，出版中。

　　[43] 對本案例的詳細介紹和分析參見鄭杭生、楊敏等：《大民政的理念和實踐與“中國經(jīng)驗”的成長——夯實中國特色世界城市的“北京經(jīng)驗”》，中國社會出版社，2011年版，第327-329頁。

　　[44]關(guān)于中西“國家—社會”關(guān)系型態(tài)差異的詳細分析，參見楊敏：《“國家—社會”的中國理念與“中國經(jīng)驗”的成長——社會資源的優(yōu)化配置與創(chuàng)新公共服務(wù)和更好社會治理》，《河北學(xué)刊》，2011年第2期。

　　基金項目：北京市優(yōu)秀博士論文指導(dǎo)教師人文社科類項目(YB20101000203)階段性成果，項目主持人：鄭杭生。

　　作者簡介：鄭杭生(1936—)，男，浙江樂清人，中國人民大學(xué)理論與方法研究中心主任，一級教授、博導(dǎo)，中國社會學(xué)學(xué)會名譽會長，主要研究領(lǐng)域為社會學(xué)理論與應(yīng)用。黃家亮(1980—)，男，北京科技大學(xué)文法學(xué)院副院長、社會學(xué)系副教授，中國人民大學(xué)社會學(xué)理論與方法研究中心副研究員。

　　責(zé)任編輯：胡政平；校對：清泉

× 烏有之鄉(xiāng) WYZXWK.COM

您的打賞將用于網(wǎng)站日常運行與維護。
幫助我們辦好網(wǎng)站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)刊微信公眾號