摘要：三權分立思想可溯源至奴隸制時代“政體三機能說”，近代三權分立制度經歷了由階級分權向階層分權的演變，是不得已而求其次的妥協產物。人民代表大會制度則是更為徹底和更高類型的民主形式。三權分立制度的邏輯起點是私有制，多元的利益派生出多元的權力。人民代表大會制度的邏輯起點是公有制，根本利益的一元化對應于統一的國家權力。人大與一府兩院是一種垂直而直接的制約關系，三權分立則是平行而間接的制約關系，西方各國行政權擴張的現實揭示了這種間接制約的無力。

　　為什么必須堅持人民代表大會制度而不能搞“三權分立”，是關系到政權組織形式的重大問題。本文將從歷史、邏輯、現實幾個視角對人民代表大會制度和三權分立進行考察與比較。

　　一、三權分立與人民代表大會制度的歷史沿革

　　要深入了解一個制度，最基本的就是從其源頭出發，了解其發端的背景與沿革。這種研究有助于了解一個制度得以濫觴的第一推動力，從而找到制度設計的初衷。

　　(一)三權分立：不得已而求其次的制度

　　三權分立的理論雛形，可以追溯到古希臘哲學家亞里士多德的“政體三機能說”。亞里士多德提出一切政體都要有三個要素作為構成的基礎。“三者之一為有關城邦一般公務的議事機能部分;其二為行政機能部分……其三為審判(司法)機能部分。”亞里士多德的“政體三機能說”與近代的立法、行政和司法三權的劃分，有驚人的相似之處。但“政體三機能說”是以奴隸制為原型而創建的，如果將亞里士多德的理論作為三權分立思想的源頭的話，那這個源頭也恰恰說明了“三權分立”思想和制度，并不必然地伴生于自由民主制度，也不必然地成為自由民主的一個標簽。

　　近代分權理論是資產階級革命的產物。最早爆發的英國資產階級革命，提出了資產階級和封建貴族怎樣分享統治權的問題。針對此問題，當時的思想家、政治家洛克首創了近代分權理論。他將國家權力分為立法權、執行權和對外權。但洛克理論與其說是三權分立，不如說是兩權分立。洛克認為：“每個社會的執行權和對外權本身確是有區別的，但是它們很難分開和同時由不同的人所掌握。”后兩者可統稱為行政權。洛克的理論貢獻實質上是將立法權從強大的行政權中分立出來，并賦予其與行政權相抗衡的地位。洛克的分權論，實質是階級分權。他企圖通過分權，實現國家權力的轉移，即把一部分權力從代表封建地主階級的國王手里，轉移到代表資產階級利益的議會手中，使資產階級同封建貴族分享不同的權力。但洛克的分權主張是在當時階級力量對比情況下，既要爭奪權力，又要避免激烈革命、徹底革命不得已而求其次的一種做法。分權是迫不得已，這才是洛克分權思想的第一原動力。至于分權而導致的其他附帶的所謂利民后果，與其說是洛克的初衷，不如說是洛克的追隨者對它的粉飾。

　　近代完全意義上的三權分立學說，是由孟德斯鳩最終完成的。他認為：“立法權和行政權如果集中在一個人或一個機構手中，自由便不復存在。因為人民擔心君主或議會可能會制定一些暴虐的法律并暴虐地執行。司法權如果不與立法權和行政權分置，自由也就不復存在。司法權如果與立法權合并，公民的生命和自由就將由專斷的權利處置，因為法官就是立法者。司法權如果與行政權合并，法官就將擁有壓迫者的力量。如果由同一個人，或由權貴、貴族或平民組成的同一個機構行使這三權權力，即制定法律的權力、執行國家決議的權力以及裁決罪行或個人爭端的權力，那就一切都完了。”“自古以來的經驗表明，所有擁有權力的人，都傾向于濫用權力，而且不用到極限決不罷休。”“為了防止濫用權力，必須通過事務的統籌協調，以權力制止權力。”孟德斯鳩的三權分立思想與洛克相比具有明顯的進步性。一方面他明確強調司法獨立的重要性，使得三權分立思想名副其實;另一方面他明確提出制衡的原則，以防止權力濫用。但是孟德斯鳩的三權分立學說，畢竟不是徹底革命的學說。“他不是從正面去號召人們起來推翻封建專制制度，而是企圖通過與封建貴族分權，調和敵對階級利益，以求緩和階級矛盾”，有其階級局限性和歷史局限性，這還是一種不得已而求其次的制度。

　　(二)人民代表大會制度：更高類型民主制度

　　馬克思在深刻批判資產階級政治制度，包括“三權分立”制度的本質和妥協性的同時，高度評價巴黎公社創舉，肯定它的經驗：“公社是由巴黎各區普選選出的城市代表組成的。這些代表對選民負責，隨時可以撤換。其中大多數自然都是工人，或者是公認的工人階級的代表。公社不應當是議會式的，而應當是同時兼管行政和立法的工作機關。”他第一次明確提出取消三權分立的舊的資產階級國家機器，代之以行政與立法統一的人民代表機關的主張。列寧進一步闡明馬克思的這一主張。他指出：“擺脫議會制的出路，當然不在于取消代表機構和選舉制，而在于把代表機構由清談館變為‘工作’機構。”恩格斯晚年在批判1891年德國社會民主黨綱領草案時，強調把“一切政治權力集中于人民代議機關之手的要求”寫進綱領。列寧在領導俄國革命中，一方面指出，如果人民代表機關沒有充分的權力，那它就等于零。另一方面，他又發展巴黎公社的政權組織形式，改變代表機關直接行使行政權的做法，在蘇維埃代表大會下組成人民委員會專門行使行政權，人民委員會由蘇維埃代表大會任命和罷免，受它指導和監督。這樣，就把建立任命代表機關和由它產生的行政管理機關相統一的政權組織形式，確定為無產階級取得革命勝利后政權組織的基本形式。“這種新的制度同資產階級國家‘三權鼎立’的制度相比，是更高類型的民主制度。”

　　近代中國，對國體和政體的問題，曾經有過長期的爭論和探索。康有為、梁啟超力主實行君主立憲制，既不容于封建王朝中的頑固派，也不利于徹底解放人民;孫中山提出按照美國的三權分立模式建立資產階級共和國(孫中山在三權之外還增加了考試、監察兩權，即“五權分立”)，但都沒有成功。中國共產黨在領導新民主主義革命中，對建立什么性質和形式的政權進行了長期探索。毛澤東在《新民主主義論》、《論聯合政府》等著作中明確提出，中國民主革命勝利后，可以實行人民代表大會制度，這為建國后采取什么樣的國體和政體奠定了理論基礎。隨著新民主主義革命在全國范圍的節節勝利，人民代表大會制度便在各解放區建立、發展，并逐步擴大到全國范圍。1954年第一屆全國人民代表大會第一次會議隆重舉行，標志著我國人民代表大會制度的正式確立。1982年憲法再一次肯定新中國成立以來一直實行的人民代表大會制度是我國的根本政治制度。“我們回顧這個過程是為了說明，任何一種政治制度都是歷史的產物。我們之所以實行人民代表大會制度，而沒有采取‘三權分立’的制度，這是歷史的選擇，是人民的意愿，不依任何個人的意志所轉移。”

　　二、三權分立與人民代表大會制度的邏輯起點

　　資產階級取得徹底勝利后采用三權分立制度，是由資本主義私有制的經濟基礎所決定的。生產資料所有制的區分，是三權分立與人民代表大會制度分野的邏輯起點。

　　(一)三權分立制度邏輯起點--私有制

　　三權分立思想從其奴隸制時代的萌芽，到近代資產階級革命時期的誕生，一直延續到現代西方各國的政治實踐，都是起源于私有制，并力圖維護有產階級的統治。

　　美國被認為是貫徹三權分立最徹底最典型的國家，但分權的目的之一是為了加強和鞏固資產階級的統治地位。美國憲法的起草人麥迪遜在如何抑制“由于選舉而可能出現專制政治”的問題上費了不少心血。英國議員克羅斯曼認為，麥迪遜所擔心的是，“我們要建立一個長期穩定的制度，必須注意到時間所帶來的變化，由于人口的增加，貧困的勞動者的比例必然要增加，而且他們一定暗暗希望得到更為平等的財富分配。隨著時光的流逝，他們的人數不久就會超過那些富裕者的人數，這樣根據選舉法的結果，權力就可能轉移到貧困者手中。”根據共和制的原理，應該如何防止這種由于利己思想產生的壓迫少數富裕者的危險呢?這就是麥迪遜擔心的所在。于是，“他們制定了對人民來說刀插不入、水潑不進的錯綜復雜的制約與均衡的制度，代替了傳統的要求人民服從權力的作法。”這些設計使得三權分立制度是一個“看上去很美”的設計，而萬變不離其宗，實質上它仍然是維護有產階級統治的工具。列寧曾一針見血地指出：“凡是存在著土地和生產資料私有制、資本占統治地位的國家，不管怎樣民主，都是資本主義國家，都是資本家用來控制工人階級和貧苦農民的機器。至于普選權、立憲會議和議會，那不過是形式，不過是一種空頭支票，絲毫也不能改變事情的實質。”“議會制度并沒有消除最民主的資產階級共和國作為階級壓迫機關的本質，而是不斷暴露這種本質。”資產階級在取得徹底勝利后，卻仍然沿襲在與封建階級斗爭妥協中形成的三權分立制度，其根源就在于生產資料私有制的經濟基礎沒有發生根本性的轉變。

　　(二)人民代表大會制度邏輯起點--公有制

　　人民代表大會制度，從馬克思主義的理論構想，到巴黎公社的探索，再到蘇聯和我國社會主義國家的實踐，它的邏輯起點始終是生產資料的公有制。馬克思分析了資本主義經濟危機產生的原因，提出要順應社會化大生產規律，克服資本主義經濟危機頑疾，就必須實行生產資料公有制。我國社會主義的國體和政體都是建立在生產資料公有制基礎之上的。我國憲法規定：“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能、按勞分配的原則。”這就意味著人們對生產資料的平等占有，決定了人們在政治上是平等的，是社會的主人。公有制作為一個統一整體，決定了社會主義國家的根本利益是一致的、一元的和不可分的，從根本上講不存在多元利益和人民之外的利益主體。不能因為社會上有徇私舞弊現象就否認一元利益的事實，如同不能因犯罪存在就否認刑法的正當性一樣。恰恰相反，有刑法的參照才能評價犯罪，有我們認可的制度內的一元利益，才有被我們批判和不予認可的制度外的多元私利。這是同樣邏輯。因而也就沒有多元的權力，由此而上升到國家權力層面也只能是一元的，權力的主體也是一元的，那就是人民，人民又把這個權力統一授權給全國人民代表大會來行使。

　　在實踐層面，有學者會擔心，生產資料公有制既可成為人民當家作主的經濟基礎，又可成為少數人或個人強力推行自認為正確而實際上違背人民利益和意志的政策、路線的物質基礎，還可成為一些單位或個人謀取私利的工具。這的確是個問題，但問題的根源既不在于公有制，也不在于人民代表大會制度本身。解決問題的措施，也不是在經濟層面進行私有化，承認多元利益;政治層面，引入三權分立，進行分權制衡。現實存在的一些問題，更多是對行政權缺乏監督而導致的。三權分立思想提出的初衷，重點也是為了限制行政權，但是那種平行的結構使得這種監督缺乏力度。我國人民代表大會制度直接將行政權置于其下，是對行政權更為直接和徹底的控制，即便如此，尚有監督力度不夠的問題。如果再引入三權分立機制，把行政權從人民代表大會統一把握的國家權力之下解放出來，無疑是開錯了方抓錯了藥。

　　三、三權分立與我國人民代表大會制度的區分及現實境遇

　　我國也存在立法、行政與司法三機關的分工，但“人大和‘一府兩院’的關系與西方國家國家機關間的關系有著本質區別”。要深入理解這種本質區別，并比較優劣，還必須深入理解這兩種制度設計的核心問題和現實境遇。

　　(一)三權分立的制度設計和現實境遇

　　三權分立的學說由洛克到孟德斯鳩再到杰斐遜，三權分立的實踐由英國、法國再到美國，其內涵與形式也幾經變化。美國的總統制分權模式被認為是三權分立的典范。美國憲法規定，由參議院和眾議院組成的國會擁有最高立法權、修改憲法權、對外宣戰權和監督財政權。兩院議員全部由選舉產生。總統無權解散議會，無權直接立法。總統既是國家的元首，又是政府的首腦和三軍總司令，擁有國家全部行政權。總統只對選民和聯邦憲法負責，不對國會負責，國會無權要求總統辭職。總統和國會是平等資格的機關，不服從國會的監督。司法權屬于最高法院及下級法院。最高法院除了掌握審理案件最終裁決權以外，還有解釋憲法和法律權，以及 “司法審查權”或叫“違憲審查權”。可以宣布法律因違憲而無效。

　　三機關在權力彼此獨立的基礎上還要體現制約。首先，行政權對立法權的制約。總統對國會通過的法案有批準權和否決權。被總統否決的法案，如果沒有 2/3以上的多數議員在國會重新通過，這個法案即被取消。此外還有一種“擱置否決權”，如果在法案通過之后10日之內議會閉幕，總統未簽署而擱置起來，法案即作廢。其次，立法機關對行政機關的制約。總統任命的行政系統的官員、大使和最高法院法官，均需經過參議院同意，國會對總統任命的上述官員有權批準或駁回任命。另外，議會擁有對行政預算的議決權，并借此給予行政以極其重大的影響。更為直接的是，參議院有權對總統的違法行為進行彈劾。最后，司法與立法和行政之間的制約關系。最高法院可以運用憲法最終解釋權這一特殊地位，來宣布總統法令和立法機關違憲。反之，法院的經費和法官的薪俸由議會決定，法官的任命需經過議會同意，并服從議會的彈劾。總統通過對法官的提名和赦免犯罪對法院起到一定影響作用。

　　在美國，三機關、特別是立法和行政機關的權力均直接來自于選民的授權，不分伯仲。在現實層面三機關的協調運轉只是一種理想狀態，運行卡殼甚至“死機”情況不僅在理論上是可能的，而且在現實中也是存在的。近20年來，由于國會與行政機關之間互相扯皮，美國政府曾六次面臨關門的尷尬境地。現實中更多的情況是三權并沒有按照設計者的初衷，實現真正的分立與制衡。仍以美國為例，總統對立法的影響常常是具有指導性和決定性作用的，因而總統事實上成為主要立法者，處于立法機關之上。反之，國會對總統行使制衡的手段雖多，但效果甚微。事實表明，資本主義國家的三權分立正在朝著“行政專橫”的方向發展和回歸。無怪乎連西方一些頗有名望的學者也對三權分立的現狀甚為不滿。不少人認為三權分立實際上是不可能的，它僅僅是“純理論的空想的游戲”，有的人甚至認為，三權分立是一個有害概念，應該取消。

　　(二)我國的人民代表大會制度及其優越性

　　我國憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會。”

　　在我國雖然也存在立法、行政與司法的三權分工，但是在權力結構上，可以看出與西方三權分立的顯著不同，即垂直結構與平行結構的不同。三權分立將國家權力一分為三，平行設立，而我國的國家權力機關(立法機關)與其他機關是垂直設立的。全國人民代表大會作為最高國家權力機關，使得人民權力不但作為一種法源上的權力而存在，還作為一種制度性的權力而存在，而且是唯一的存在。“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。” 它有權選舉和罷免國家機關領導人。這種垂直結構，更為直接地將行政權和司法權置于立法權之下，使得行政權和司法權作為一種派生的權力而存在，而不是一種平行的權力而存在。這樣的制度設計，不但保證了權力運行機制的順暢，還有效地防止了行政權的擴張。當然，現在對行政權的控制還沒有到達完美境界，這更需要進一步完善和加強人民代表大會制度建設，而不是把行政權從立法權下面解放出來，重蹈三權分立的覆轍。

　　有人擔心，把人民代表大會作為最高國家權力機關，處于權力體系的頂端，缺乏來自其他機關的監督制約，會不會產生立法腐敗?我們認為，立法機關與行政機關具有不同的屬性。“因為人大是一個集體機構，很難產生類似行政機構中那種‘一人說了算’的局面，而且立法者與具體公民之間不會產生直接的利益沖突，因為立法者不直接執法，而是由行政機關和司法機關等具體地實施法律。”立法權運作的結果就是法律，而法律是昭示于天下的“透明產品”，因此立法機關更容易 “對人民負責，受人民監督”。經過50多年來的實踐與發展，人民代表大會制度已顯示出強大的生命力和巨大的優越性。人民代表大會制度是符合中國國情、體現中國社會主義國家性質、保證中國人民當家作主的根本政治制度。

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