3月18日，修訂后的《立法法》全文公布。如果在15年前出臺《立法法》時提出的“法制不統一”問題能夠早些解決，是否還有仇和的“明星官員”之路和一朝“落馬”?

　　在中國“兩會”落幕、《立法法》修正案通過之后幾個小時，曾經的明星官員，云南省委副書記仇和就被公布“接受組織調查。”

　　對于以“大膽改革”、敢闖敢干而成為“明星官員”的仇和來說，在他秉政期間大拆大建、鐵腕治吏，大力推行市場化甚至私有化時，如果眼睛里有《立法法》、腦子里繃著一根弦，出臺的相關文件和制度都能嚴格遵循《立法法》規定的話，他的命運是否會有所不同呢?

　　仇和身上的違法改革者印記

　　《立法法》修正案的通過與仇和落馬之間，就這樣在無意間發生了微妙的聯系。仇和雖然施政有“個性”，但其為官卻也有“共性”。這個共性，表面上是幾乎所有發展中國家所面臨的共同難題：在法律不健全、不完善的情況下，敢闖敢干敢革新，雖然出政績，能升官，但也可能會踩上法律的紅線，甚至違法亂紀、身敗名裂;而如果不闖、不干、不試驗，就可能淪為庸官，雖然穩當，但也可能不出政績，風評差、升官難。“守法”與“有為”之間，頗為兩難。

　　而實際上，曾經的“能員干吏”落馬，從根本上反映的是中國的政治權力結構的框架及治理結構的特征。

　　在反思自己所作所為時，曾經有落馬官員說自己在位時，從來沒有感受到組織的存在。這正是因為任性的權力沒有得到有效的監管。有些位高權重的官員，尤其是一把手，不僅凌駕于法規制度之上，還凌駕于組織和“班子”之上，能夠無視憲法和上位法律，發布政令、出臺制度，任意揉捏公民權利，甚至羞辱罷黜同僚。有人可能感受不到“組織”的存在，但是誰能夠感受不到組織的“領導干部”的存在呢?但反諷的是，在這樣的官僚結構下，也的確有官員，如果不對其調查，就尸位素餐、因循茍且。而改革作為對利益的分配調整，有時候也的確面臨重重阻力。于是，改革與法治之間恩怨累累，改革者本人也風險巨大。

　　而這個問題，實則是在15年前《立法法》草案公布時就已經討論很久的問題。

　　2000年《立法法》制定，時任全國人大常委會法制工作委員會主任顧昂然在《關于<中華人民共和國立法法(草案)>的說明》(簡稱“立法案說明”)中指出：

　　在實際工作中也存在著一些問題，主要是：有些法規、規章規定的內容超越 了權限;有些法規、規章的規定同法律相抵觸或者法規之間、規章之間、法規與規章之間存在著相互矛盾、沖突的現象;有的質量不高，在起草、制定過程中，有的部門、地方存在著不從國家整體利益考慮而為部門、地方爭局部利益的傾向。這些問題在一定程度上損害了國家法制的統一和尊嚴，也給執法造成困難。因此，需要根據憲法制定立法法，對法律、法規以及規章的制定作出統一規定，使之更加規范化、制度化。

　　如果將《立法法》2015年的46個修正案與2000年的“立法案說明”相對比，就會發現，目前《立法法》修訂中“稅收法定”“規范授權立法”等幾個亮點，不過就是對后者的回答。也就是說，跨越了15個年頭，從根本上說，《立法法》修正案解決的也許主要還是15年前制定《立法法》時所面臨的那些問題。

　　這些問題，如果用法言法語來解釋，就是“提高立法質量和立法效率，維護國家法制統一”;而一旦將其放置到當前的大背景之中，要解決的就是“權力任性”、“立法與改革相銜接”的問題。本質上講，《立法法》就是要在“發揮立法的引領和推動作用”的同時，解決“權力任性”的問題，從而協調改革與立法的關系。這也正是《立法法》在當前修改所要解決的真問題。

　　改革史伴隨的也是不少官吏的“違法”史

　　改革從來都是有風險的，一是改革失敗的風險，二是法律和政策不確定給改革者帶來的風險。如何為改革先行者們服下定心丸，鼓勵其勇于探索解決改革路上出現的問題;同時又要約束改革實踐者們的行為，避免其利用改革謀取私利，一直是改革過程中的大哉問。去年“兩會”上，最高人民檢察院檢察長曹建明2014年3月10日在做最高檢工作報告時指出，要穩妥處理改革中出現的新類型案件，正確區分改革失誤與失職瀆職、改革探索出現偏差與鉆改革空子實施犯罪等界限。

　　但在很長一段時間里，由于法律法規的不健全和不完善，不僅老百姓不知道，就連官員也不知道自己的行為是合法還是非法。某種意義上說，改革一開始就是從對現行法律的突破開始的。1978年，今日著名的小崗村，18位村民冒著極大的風險，以托孤的形式，立下生死狀，在土地承包責任書上摁手印;20世紀90年代，蘇聯解體，東歐突變，一堆“倒爺”涌現，有些發財了，有些卻被以“投機倒把罪”判刑入獄了。不僅普通公民如此，甚至國家機關也是如此，1988年之前，憲法規定土地不得買賣、出租，但深圳等經濟特區卻突破了憲法，將土地使用權出租;而在1982年憲法公布實施之前，1978年憲法并沒有賦予全國人大常委會立法權，但由于改革開放的實際需要，在未經修憲或者釋憲的情況下，全國人大常委會在4年間出臺了11部法律。

　　國家領導人也不例外，1982年憲法最初明確規定實行計劃經濟，直到1993年修憲才寫入社會主義市場經濟，但在此之前，國家領導人便多次提出經濟體制改革的目標是“建立社會主義市場經濟”，顯然也是違憲的。為了解釋這種情況，有學者提出了“良性違憲”的理論，在法學界引發熱議。

　　而這種情況并未隨著進入新世紀而在實踐中得到真正解決。實際上，違法改革仍然在不斷出現。一系列環保法律早已通過，但地方政府為了經濟發展數字好看，遇到法律繞著走、甚至頂著走的情況并不罕見，制造了數不盡的生態災難;為了解決交通擁堵和霧霾問題，又走到另一個極端，不少地方以一紙文件就能夠限購、限號、拍賣車牌，甚至在交通問題上“割據”一方，限制外地車輛在特定時段進入本行政區域。比如仇和，當他以雷霆手段鐵腕治吏、大拆大建、賣光醫院時，所出臺的一系列文件、制度、規定是否完全符合上位法呢?而近年來所暴露的國務院行政法規、各部委規章違反憲法或法律的情況，也并不鮮見。15年前提出的有損“國家法制的統一和尊嚴，也給執法造成困難”的問題并沒有減少，反而是在加劇。

　　《立法法》要達到“改革不違法”的目標并不容易

　　目前的《立法法》修訂在很大程度上能夠解決法制統一的問題，但能否避免在以往改革過程中再出現仇和一樣的“權力任性”官員呢?這不僅取決于《立法法》如何“管立法”，還取決于它自身如何得到真正的落實，如何能夠切實控制住任性的權力，使得法律能夠真正體現“人民的意志”。而其中的關鍵，就是實現透明立法、開門立法，讓民眾能夠真正有效地參與到國家和地方立法的過程之中，使人民成為真正的立法者。

　　雖然由于立法與政策的不完善，不少改革的弄潮兒要么因為無法無天、為所欲為而身敗名裂，要么因改革踩踏了法律的紅線而中箭落馬，但改革開放30年來，中國還是積累了一些有益的經驗。

　　比如，對底層改革先局部承認，然后以“政策不變”的形式讓改革后現狀實際存在，等待時機成熟時推進立法，把改革實踐的舉措以法律形式予以確定和承認，也就是所說的“先行先試”，以立法主動適應改革需要。在新一屆中央領導集體執政之后，尤其重視法律下的改革，2012年年底，全國人大常委會授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規定的行政審批，同意廣東省暫停實施《海關法》、《城鄉規劃法》等25部法律的部分條款。2013年8月，全國人大常委會又授權國務院在上海自貿區內暫時停止實施《外資企業法》、《中外合資經營企業法》和《中外合作經營企業法》等三部法律。而這些舉措，也都在《立法法》修正案中得到了體現。

　　但關鍵在于，在改革與立法相銜接的過程中，尤其是在立法不健全和不完善的狀態下，誰是一項改革合法或者不合法的判斷者，在有立法需求時，誰是相關法律的真正立法者?

　　毫無疑問，公民是改革的具體承受者，雖然30年的改革開放過程中，民眾整體上受益了，但無論是計劃生育、國企下崗、城市拆遷、土地征用，民眾也是改革陣痛的承擔者。固然有改革者因踩踏法律紅線而落馬，但30年來，或者《立法法》公布實施15年來，如果不是伴隨貪腐，又有幾位落馬者是由于出臺了違憲、違法因而侵犯了公民合法人身財產權利的規章或者文件的呢?實際上，“人民”往往成了立法過程中的旁觀者或者被遺忘者。

　　并不是因為《立法法》中沒有尊重民意的規定，原《立法法》第5條清晰地規定，“立法應當體現人民的意志”，“保障人民通過多種途徑參與立法活動。”但立法如何才能體現人民的意志，如何防止人民名義上有權而實際上無權?因此，《立法法》修正案才特意在第5條加上“堅持立法公開”，在第十一修正案中強調立法聽證和征求意見。其他如人大主導立法、規范立法授權的修正，也都著眼于此。但是，多年來“一聽就漲”、專家和人大代表所代表的利益越來越分化的事實仍然提醒我們，人民對立法的真實參與仍然不那么真實，此次《立法法》修正只不過是一個開始。

　　固然“立法聽證”、專家參與和人大主導對于改變以前部門主導立法、立法過多夾雜了部門利益的情況會有所改變，但必須清楚的是，這些都是立法形式和程序上的要求。實際上，立法真正體現人民意志、民眾對立法的參與能夠真實有效，僅僅靠這些形式化的努力，卻遠遠不足。

　　因為，無論是對于立法議程的設置、立法過程的主導、相關資料數據的掌握，還是立法效果的精細化論證，分散的民眾都既無有效的制度化參與途徑，也在很大程度上不具備參與的能力。但是，在當前社會轉型更加復雜的情況下，不僅強勢的“部門”依然強勢，博弈方更是多出了以前并不明顯的利益集團，雙重夾擊之下，《立法法》所試圖強調的“人民意志”，實在難以樂觀。而這些問題的解決，并不是《立法法》本身的修改所能夠解決的。從目前來看，問題似乎比辦法多。

　　正如本次《立法法》修正案解決的是15年前的問題一樣，解決人民名義上參與立法而實際上無法真正參與的問題，也許我們還要等到下一次的《立法法》的再修、三修甚至N修吧?

　　(作者系《環球法律評論》副主編，此文為英國《金融時報》中文網撰稿;來源：昆侖策研究院)

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