經(jīng)過長時間的辯論，各方期待已久的中國《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》于3月中旬公布?！兑?guī)劃》的不少內(nèi)容值得稱贊。它正確著眼于提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，提出要抑制投資浪費、滿足農(nóng)民工的社會需求、解決環(huán)境問題，并發(fā)展新的融資渠道。《規(guī)劃》的最終目標(biāo)是，到2020年，中國的常住人口城鎮(zhèn)化率從目前的54%上升到60%左右。

　　不過，《規(guī)劃》的缺陷源自一個貌似合理的規(guī)定：“嚴格控制”特大城市規(guī)模，引導(dǎo)勞動力向中小型城市遷移。這一限制不僅違反了去年11月中共十八屆三中全會的核心精神——讓市場(而非政府)在資源配置中起“決定性作用”，還會加大中國實現(xiàn)其亟需的生產(chǎn)率增長的難度。

　　問題源于起草者不得不在城市、省級官員和中央機構(gòu)的不同利益之間尋求折中。規(guī)模較大的城市與較小的城市在增長和融資需求上有不同的利益關(guān)切，而省級和中央的政策制定者對于促進地區(qū)平衡發(fā)展看法各異。

　　新規(guī)劃參考了一些重要的研究成果。其中見解最深刻的可能是國務(wù)院發(fā)展研究中心和世界銀行(WorldBank)的《中國：推進高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化》聯(lián)合報告，這也是剛剛結(jié)束的一場會議的主題。和官方批準(zhǔn)的新規(guī)劃不同，這份報告采用的方法要“有機”得多——它認為城市規(guī)模不應(yīng)被控制，而是應(yīng)該允許它對市場力量作出反應(yīng)。

　　在各大沿海城市借助不斷擴大的貿(mào)易和外商投資繁榮發(fā)展幾十年后，中國政府在過去10年將重點轉(zhuǎn)向促進經(jīng)濟活動在地理上更加平衡，特別是側(cè)重于偏遠的西部省份——這讓人回想起中國由中央政府規(guī)劃一切的時代?，F(xiàn)在，中國政府計劃到2020年，實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。但按照新計劃，仍將有逾2億的城鎮(zhèn)人口(尤其是在特大城市)無法落戶，從而無法獲得正式居民才有資格享受的社會服務(wù)。這種帶有歧視性的舉措旨在抑制特大城市的移民。

　　但中央政府的這一政策與市場的要求是相沖突的，盡管城市政府未必這樣看。許多特大城市想限制人口，但較小的城市確實想得到更多的人口，希望變成更具吸引力的中心城市。結(jié)果，許多地方政府(特別是在中部和西部省份)為了吸引更多人口而大搞建設(shè)，但到頭來往往催生出一批“鬼”城。

　　不難理解，北京方面的規(guī)劃者為何感到特大城市已經(jīng)過于龐大了。6個超大型城市的人口超過1000萬，25個大型城市人口突破400萬。許多政策制定者也想知道，為什么城市規(guī)模會對生產(chǎn)率和經(jīng)濟增長產(chǎn)生影響。

　　城市規(guī)模擴張的壓力源于經(jīng)濟學(xué)家所謂的“聚集經(jīng)濟”：公司和員工的集中帶來效益，隨之而來的是專業(yè)化分工，經(jīng)過一段時間，還會產(chǎn)生對高價值服務(wù)的的需求，特別是在特大城市。和其他發(fā)展中國家的城市相比，中國城市的生產(chǎn)率格外突出。這表現(xiàn)在中國城鎮(zhèn)居民的人均收入是農(nóng)村人均收入的3倍以上——這一比例是世界最高的。相比之下，印度的這一比例低于2，該國的城鎮(zhèn)化率10年來沒有變化。中國特大城市的生產(chǎn)率也顯著高于規(guī)模較小的城市。假如勞動者不能在任何地方尋找和自己的資質(zhì)及意愿相符的最佳工作，那么經(jīng)濟增長將受到影響，收入不平等將會惡化。

　　此外，規(guī)模較大的城市為解決人數(shù)猛增的畢業(yè)生的就業(yè)問題提供了最大希望。中國的高校畢業(yè)生人數(shù)在過去12年里增長了7倍，他們?nèi)缃耠y以找到與自己的訓(xùn)練對口的工作。鑒于大學(xué)畢業(yè)生的失業(yè)率是半熟練勞動者的4倍，起薪水平也在不斷下降，這一政治敏感群體會非常擔(dān)心在特大城市找工作時受到限制。在美國，大約一半的畢業(yè)生在出生地以外的州工作。

　　與其設(shè)法將增長分散到較小的城市，中國的規(guī)劃者不如擁抱那些推動城市規(guī)模擴大、某些活動遷移的力量。隨著城市擴張，土地價格和薪資節(jié)節(jié)上漲，那些無需設(shè)置在人口稠密中心的產(chǎn)業(yè)自然會遷移出去。但特大城市更有可能產(chǎn)生高價值的活動，激發(fā)創(chuàng)新并吸引更多高技能勞動者。聰明人喜歡和其他的聰明人在一起，而全球化擴大了他們有望達到的收入水平。

　　研究、金融、物流和工程等精細復(fù)雜服務(wù)的興起，使北京、上海、深圳等超大型城市不斷發(fā)展，盡管它們的制造業(yè)基礎(chǔ)有所萎縮。中國如今需要的是更有效率的城鎮(zhèn)化過程，允許城市在發(fā)展中順應(yīng)情況變化，而非中央指令。

　　要實現(xiàn)這點，金融體系和土地管理政策需要鼓勵更加密集的城市發(fā)展，戶籍政策應(yīng)當(dāng)便利(而非限制)勞動人口的流動。如果中國政府把握得當(dāng)，那么大城市將發(fā)展得更大，但中小城市也會擴大。在此過程中，中國將實現(xiàn)2020年前保持7%的可持續(xù)經(jīng)濟增長所需的生產(chǎn)率增長。

　　本文作者是卡內(nèi)基國際和平基金會(CarnegieEndowment)高級研究員、世界銀行(WorldBank)前中國業(yè)務(wù)局局長。

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