□ 本刊記者 于達維 | 文
從棉花、大豆到水稻，轉基因生物已經悄然走進中國人的生活。不過，中國至今無法對轉基因生物及其制品的培育、流通進行有效監管，導致違法成本低廉等重重問題。一個明顯的例證是，中國尚未批準轉基因水稻的大規模商業化種植，中國制造的米粉卻在過去幾年間屢屢被歐盟和日本檢測出轉基因成分。
據新華社報道，全國人大農業與農村委員會不久前在一份報告中呼吁國務院有關部門研究立法涉及的糧食轉基因管理問題，并爭取在2011年將《糧食法》草案提請全國人大常委會審議。目前，環保部正組織轉基因生物安全法起草工作，科技部也在為啟動轉基因生物安全立法做前期準備工作，商務部則建議結合《糧食法》起草加強對轉基因立法問題的研究。
不過，接受本刊記者采訪的相關人士透露，中國轉基因安全立法形勢并不樂觀。在環保部、科技部和農業部等部門之間，不僅在各自審批與監管的權限上出現沖突，甚至對于立法的必要性本身也存在分歧。
立法缺失
2001年6月，國務院公布《農業轉基因生物安全條例》(下稱《條例》)。次年，農業部發布了涉及農業轉基因生物安全評價、進口安全和標識的三個配套管理辦法。中國由此實施對大豆、玉米、棉花等轉基因產品的標識制度，并對農業轉基因生物的研究、試驗、生產、加工、經營和進出口活動實施全面監管。
但無論是《條例》本身的局限，還是其執法力度，都難以令人滿意。
中央民族大學生命與環境科學院首席科學家、國家生物產業發展專家咨詢委員會委員薛達元教授說，雖然《條例》和農業部配套辦法相繼頒布，但這些法規在地方上并未能得到嚴格實施。以中國已應用多年的轉基因抗蟲棉為例，各地的轉基因抗蟲棉種子來源可謂五花八門、錯綜復雜。
薛達元還說，《條例》屬于行政法規，級別較低，轉基因生物安全管理需要更全面、更具有可執行性的法律。
中國政法大學環境資源法學院副教授于文軒也告訴本刊記者，在中國的轉基因生物安全法律框架中，目前的專門法規主要是有關部門從本部門管理角度制定的法規和規章，并沒有一部從整個轉基因生物安全角度出發的綜合性立法，容易導致多頭管理、重復管理和管理規范缺失。另一方面，農業轉基因生物安全管理立法盡管存在一些問題，但相對而言較為完備，林業轉基因生物、轉基因食品藥品等方面則相對被忽視。
“綠色和平”曾多次稱，轉基因大米和米粉已經非法進入湖北、湖南、廣東、福建等地市場，普通消費者在不知不覺中就會輕易地購買到違法產品。負責食品與農業項目的工作人員方立峰對本刊記者說，中國現有涉及轉基因的法律框架，對預先防范風險的原則體現得不夠，而且商業化審批只注重短期研究，不重視長期影響，其決策過程也缺乏公眾參與，所有這些都應該通過立法得以體現。
國際壓力
正如氣候變化國際談判勢必增加中國國內的溫室氣體減排壓力，中國參與的轉基因生物國際公約，也將倒逼中國政府部門對轉基因生物安全嚴加監管。
1992年，中國作為第一批締約方簽署了聯合國《生物多樣性公約》。在此框架之下，各國于2000年在加拿大通過《卡塔赫納生物安全議定書》(下稱《議定書》)。這是一份具有法律約束力的國際文件，其中涉及到轉基因生物安全問題。2005年，中國國務院終于批準了該議定書。
在對待轉基因食品安全的態度上，從《議定書》到歐盟的法律框架，均采取風險預防原則，主張即使科學上沒有確鑿證據證明該危害必然發生，也應采取必要預防措施，以盡量減少潛在風險。美國則堅持實質等同原則，認為除非能夠證明轉基因食品存在風險性，否則即認定其與傳統食品在實質上是等同的，不存在風險。
根據《議定書》要求，對于包括轉基因生物在內的、缺乏科學定論的改性活生物體，進口方可要求出口者提供相關資料、進行風險評估，并做出是否進口和延長審理期限的決定。
由于各國在違約賠償問題上沒有達成一致，這份國際法律文件實際上缺乏執行力。直到2010年10月，在日本名古屋召開的《議定書》第五次締約方會議上，才通過補充協議，規定締約方可要求直接或間接管理轉基因生物的所有者、開發者、生產者、進出口者等肇事者恢復原狀并負擔相關費用；締約方有必要根據國內法律制定財政措施，以便為預防損失而建立保險和基金等。
參加了這次會議的環保部自然生態保護司生物安全管理處王捷處長表示，《議定書》至此才有了真正可操作的基礎。
該補充協議還需40個國家的通過才有效。業內人士指出，中國國內的立法進度顯著落后于國際公約，也意味著中國可能承擔更大的賠償風險，中國可能付出的代價也未必低于轉基因食品所帶來的眼前利益。
于文軒介紹說，歐盟已經在立法上分別從新食品和新食品成分、由轉基因生物制成的特定食品的強制標識等方面進行了規范。即便是同為發展中國家的印度，其2005年頒布的《食品安全和標準法》中已有針對轉基因安全的具體規定。此外，日本、美國、巴西、韓國等國家和中國臺灣地區也制定并實施了有關轉基因食品安全的立法。
有觀點認為，海外市場準入對于中國轉基因水稻商業化的經濟影響不可低估。根據歐盟委員會每周公布的歐盟食品飼料快速警報，從2006年9月起，包括法國、德國在內的六個歐盟國家發出了16個涉及中國米制品含轉基因成分的通報，產品涉及米粉干、大米蛋白等。日本政府部門也曾公開稱，中國部分米制品中含有未經批準的轉基因大米成分，并要求相關公司召回流入市場的產品。
“綠色和平”表示，當海外市場啟動控制措施后，其對中國出口企業的影響不僅局限在產品的直接銷售層面，還有可能影響企業的整個營銷體系。
眾口難調
立法保證轉基因生物及其制品的安全，似乎是順理成章的事情。這既可以防范轉基因生物對人體健康和生態環境的可能不利影響，也有利于中國維護自身貿易利益、全面履行生物安全國際法義務。但在實際的立法操作過程中，阻力重重。
薛達元對本刊記者說，環保部門一直在做研究，希望推動立法，但立法過程一直進行不下去，主要是農業部門的反對聲音很大，他們覺得現有的法律已經足夠了。
王捷告訴本刊記者，目前有關轉基因安全的法律規定只涉及農業，這是因為當時制定時比較匆忙，許多方面沒考慮進去，包括轉基因作物的環境釋放問題等。他表示，在審批過程中，不能農業部一家說了算。國際上對于轉基因安全立法工作在全面推進，中國作為締約國已經有了承諾，“國內還是這種狀況，就很麻煩。”
當然，在薛達元看來，即便是出臺一部專門的法律，也不可能由環保部來統一管理轉基因生物安全，因為國內沒有任何法律賦予環保部這個職能，就算是環保部牽頭，也要與其他部門合作。
科技部農業與農村司農業處處長許增泰也表示，雖然從科技部的角度希望有一部專門的法律保障來轉基因安全，但幾個部委之間的協調難度很大。
于文軒則強調，僅僅靠立法本身是遠遠不夠的，強有力的法律實施、政策支持、技術支撐，以及良好的公眾意識和充分的公眾參與等因素，都是有效解決轉基因食品安全問題必不可少的條件。
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