當前基層反貪工作的困難與對策

周玉平

2010年8月25日

檢察機關內設的反貪污賄賂局（簡稱反貪局），主要職能是查辦《刑法》第八章規定的貪污賄賂犯罪，是“黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、依靠群眾支持和參與的反腐敗領導體制和工作機制”中的一支重要辦案力量。縣級檢察院反貪局查辦的貪污賄賂犯罪案件，雖然縣處級以上要案、成百上千萬的大案較少，但案件數卻占了整個檢察機關每年查辦3萬余件貪污賄賂案件的絕大部分，而且所辦案件與基層人民群眾的關系更為緊密、影響更為直接。近年來，基層反貪工作取得了一定成效，但也存在不少的困難和問題，應當引起重視。筆者也在基層從事反貪工作，試對基層反貪工作的形勢、困難進行分析，提出對策建議。

一、基層反貪工作面臨的形勢

全國反腐敗力度正在加大。十七屆四中全會后，中央明顯加大了反腐敗力度，查處的省部級高官大幅度上升。中紀委五次全會明確要求加大查辦案件力度，提出不讓腐敗份子逃脫法規的懲處。人民群眾對反腐敗成效的期望也在升高，高檢院、中紀委網上舉報系統2009年開通后將帶來舉報數量的明顯增長。檢察機關在反貪方面開展了治理工程建設領域突出問題、治理商業賄賂、查辦涉農職務犯罪等三項專項工作，增強了辦案的針對性。

貪污賄賂案件仍處于高發平臺，查處任務艱巨。2008年以來中央保增長、擴內需、促民生的大量投資項目，還在繼續投入并將陸續竣工投產，其中發生的賄賂、挪用、貪污問題也必將逐步暴露。各種惠民、惠農補貼資金的使用管理，教育、衛生等熱點行業中的問題，仍將繼續多發易發。各地的縣區政府都在加快工業化、城市化進程，征地拆遷量巨大、資金高度密集，也需要密切跟蹤關注。

全國政法系統深入推進“社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”三項重點工作，對反貪工作有較大促進。首先，通過加大查辦案件力度，嚴厲懲處腐敗分子和整治消極腐敗現象，維護集體和群眾利益，在辦案過程中做好釋法說理工作，可以最大限度地化解社會矛盾、預防和減少群體性事件發生。其次，結合辦案抓好調查研究和個案預防，通過調研建議和預防建議，可以促進社會各方面完善管理機制、預防或減少類似犯罪的發生。第三，辦案中貫徹理性、平和、文明、規范理念，保障當事人合法權益，完善監督機制確保隊伍廉潔性和執法規范化，可以實現司法公正，促進社會公正。

具體到基層查辦的貪污賄賂案件，呈現以下發展趨勢：

一是案值較小、大要案比例較低。因為縣級地域和部門的資金活動數量有限、管理權限有限。當然在征地拆遷等領域也開始暴露一些特大案件，例如遼寧生撫順市國土資源局順城分局長羅亞平貪污6000余萬元案。另外，縣處級干部貪污賄賂犯罪的要案，屬于市級及以上管轄辦理。

二是傳統的挪用、貪污案件比例較大。隨著各方面管理監督制度的完善，貪污挪用的機會逐漸減少，直接進行權錢交易且更為隱蔽的賄賂案件比例逐步上升。

三是困難、改制、破產等企業事業單位發案較為突出，大部分為窩案或共同犯罪，影響穩定。

四是在國家財政無償投資、補助的涉農項目中貪污受賄犯罪較為突出，影響農民切身利益和新農村建設成效。主要分布在征地補償、農業綜合開發及專項工程、農資農機供應及補貼、農村合作醫療和衛生服務均等化等領域。

五是犯罪后潛逃案件增多，嫌疑人在異地就業、生存較為方便且難以發現。

二、基層反貪工作的主要困難　　

一是舉報線索數量下降、質量不高，案源枯竭。貪污挪用的知情面主要限于相關業務的管理經辦人員，行賄受賄方式更為隱蔽和多樣化，群眾舉報的針對性不強。反貪干警受個人經歷、日常工作生活接觸面限制，自身發現線索少。

二是辦案的干擾阻力大，特別是涉及領導干部和當地重點企業案件、單位犯罪案件，以及一些關系網說情干涉案件。社會各界對單位犯罪的危害性認識不足，存在法不責眾、保護干部的思想。如何協調好依法查辦案件與服務地方經濟發展之間的度不好把握。

三是《刑法》對貪污賄賂犯罪的規定不嚴密、漏洞多，各地把握立案和量刑的數額標準差異太大，免于刑事處分和適用緩刑的比例過高，不利于打擊和震懾貪污賄賂犯罪。

四是《刑事訴訟法》賦予檢察機關的偵查手段有限，在對付日益高科技、高智商、高度隱蔽的行受賄犯罪以及抓獲犯罪嫌疑人上明顯力不從心。到有關部門單位查詢信息極為不便、效率很低，不利于偵查工作快速高效開展。

五是檢察機關內部的一些管理、考核規定，不利于基層反貪工作高效開展。例如職務犯罪案件審查逮捕上提一級改革，加強了上級院對下級院偵查工作的監督制約，但也存在過于謹慎的問題，不利于偵查強制措施在辦案中發揮作用。又如考核指標對立案后的撤案、不訴、無罪判決比率限制太嚴，不符合刑事案件發案和偵查的規律，人為抬高立案條件，形成了實際上的“不破不立”，限制了法定偵查措施的使用。

六是反貪干警偵查能力有待提高。反貪干警進口多元化，偵查專業畢業的人員較少，對偵查理論、偵查手段的系統把握存在先天不足。反貪人員變動頻繁、缺乏制度化的專業培訓，整個反貪隊伍的偵查經驗和技能都有待提升。

七是規范公務員津補貼后，部分反貪干警工作積極性、主動性不夠。反貪工作任務壓力大，干警全年疲于奔命，得不到很好的休息調整，精力不濟、身體健康狀況下降；不能較好地照顧家庭；學習考察、培訓提高的機會也較少。現行考核激勵機制還部分存在不科學、不公平、過于繁瑣等缺陷，思想政治工作較為薄弱，績效考核和理想信念教育的作用不明顯。反貪干警成長道路偏窄，限于院內有限的領導干部職位，還沒有形成從成為反貪專家這種非領導職位來提高待遇、受到尊重和重用的良性機制。

三、加強基層反貪工作的對策建議

一是建議修訂完善刑法中貪賄犯罪的規定，嚴密法網，有效地懲處貪賄犯罪。應將聯合國《反腐敗公約》的規定落實到國內法，減少不必要的犯罪構成條件限制，擴大作為腐敗案件追訴的人員、行為范圍。應建議立法機關細化《刑法》量刑標準、監督審判機關規范化量刑，落實罪刑法定和罪刑相適應原則，避免因同樣罪行在國內不同級別、不同地方的刑罰差異過大對反腐敗的負面影響。

二是加強調查研究，掌握發案趨勢、辦案規律，指導反貪部門辦案實踐。要做好已結案件的個案分析，總結發案特點、辦案經驗和教訓。要做好所立案件的統計數據分析和挖掘，從中發現發案趨勢和規律。要加強各級各地院的數據共享、經驗交流，相互借鑒、共同提高。

三是發動群眾舉報，深化情報信息工作，加強與執紀執法部門、行業主管部門的協調配合，及時有效地發現貪污賄賂案件線索。首先要通過舉報宣傳、網絡舉報、實名舉報回復、舉報獎勵、保護舉報人等措施，廣泛發動和方便人民群眾舉報，群眾的監督是最廣泛、最有效的監督。其次要逐步建立完善對互聯網信息、黨政網信息、公文簡報信息、電視報紙等傳統媒體信息和相關管理部門監管信息的收集、整理、分析和定期報告機制，跟蹤關注社會熱點、政府工作重點、資金投入密集點，從中發現案件線索。第三要深化與紀委監察、審計、財政、公安局經偵、稅務稽查、工商、安監等部門的合作機制，積極探索行政執法與刑事司法銜接機制在反貪工作上的應用，做到案件線索及時移送。

四是加大反貪偵查一體化力度、加強與紀委等機關的協作。借鑒各級紀委由上一級抽調人員集中辦案的有效做法，加大上級院直接組織辦案的比重，以突破干擾阻力。要加強與同級紀委在線索分享移送、相互提供辦案支持、聯合辦案、結案后移送處理和辦案宣傳等方面的配合，形成反腐敗合力。加強與公安機關經偵部門的聯系配合，消除職務犯罪管轄分歧帶來的幾不管漏洞。

五是集中辦案力量、快速突破罪犯，依法使用刑事強制措施。前期調查要全面、徹底，盡可能詳盡地掌握案件相關信息。正面接觸犯罪嫌疑人時，要集中辦案力量，同時詢問嫌疑人、關鍵證人并同步錄像，同步調取書證、搜查等，力求一舉突破、同步固定關鍵證據，不給嫌疑人串供、毀證和翻供的機會。發現犯罪事實后，要果斷依法立案，充分使用拘留、搜查措施，達到了突破案件、擴大戰果、預防串供的目的。不要怕國家賠償而在使用人身強制措施時縮手縮腳。修改后即將于2010年底實施的《國家賠償法》規定，依法決定且不超期的刑事拘留，就算撤案、不訴也不必賠償；執行逮捕的，只要查明的事實移送行政機關作出行政處罰的，也不必賠償；真正體現了刑事拘留、逮捕作為國家司法機關依法采取的偵查措施的地位。同時要注意圍繞犯罪構成全面調取有罪、無罪的證據，盡可能預先堵住辯解、翻供、串供的漏洞。

六是遵循司法規律改進檢察機關內部考核，促進反貪工作科學發展。首先要改進對撤案率、不起訴率、無罪判決率的硬性限制，從而消除人為提高立案的證據標準的現象，做到依法立案、依法采取偵查措施。二是要避免因考核截止時間而人為延后立案造成年度內立案大起大落，做到有案必辦。三是關注涉及群眾切身利益的小案，在《刑法》沒有修改前不要人為提高立案的金額標準。可以正式建議立法機關適時調整立案追訴標準，避免各地司法實際中隨意提高。

七是加強反貪隊伍專業化建設，提高偵查能力。在人員進口上增加偵查工作相關專業人才比例。保持反貪隊伍的相對穩定，保證有一定數量的偵查骨干或專家。通過崗位輪換、補充年輕干警等方式形成中青年結合的合理年齡梯次結構，既保持隊伍的活力、又有利于偵查經驗的傳承。通過辦案實踐鍛煉和定期輪訓相結合，使新進干警迅速成才、在崗干警不斷提高。

八是改進激勵約束機制，提高反貪干警辦案積極性。要強化社會主義法治理念教育和檢察職業道德教育，保證反貪隊伍的政治可靠性和反腐使命感。要令行禁止、團結協作，形成整體戰斗力。要調整完善激勵考核機制，對辦案效果好的個案進行物質獎勵和精神獎勵。要開拓專業化反貪偵查人才成長道路，保持一批長期從事反貪偵查、受到系統內外尊重和厚愛的反貪專家。同時要加強對反貪辦案的內部、外部監督制約，預防執法腐敗，包括人民監督員對不服逮捕、撤銷案件、不起訴的監督。

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