揚州國企職工因改制爭議狀告政府事件調查
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2006年10月27日中國新聞周刊

*職工就國企改制爭議狀告政府，意在打通維護自身權益并監督改制過程的司法路徑，雖然迄今距離解決路途尚遠，但原告已決意上訴，繼續掘進這一通道*

★ 本刊記者／唐建光(發自江蘇揚州)

10月18日，揚州市中級人民法院，因對國企改制持有異議，江蘇通裕紡織集團有限公司職工狀告政府的行政訴訟在這里開庭。

特意換上淺藍色廠服，殷子宏、徐志鳴、崔小華三人坐在原告席上。他們的對面，被告揚州市人民政府聘請了律師代理出庭，第三人揚州紡織資產經營管理有限公司由兩名干部出庭，另一第三人揚州潤揚投資集團有限公司缺席。公司董事長、通裕的實際控制人劉俊濤在電話里對記者說，這事很簡單，如果收購交易不合法，你(政府)退我錢就完了。

原告都在通裕有著30來年的工齡。旁聽席上，還有一些高層和普通職工，另一些則聚在法庭外——他們中有的已經離職，但依然關注著那場改制及其延續至今的后果。

原告要求法院判決政府撤銷其同意改制方案的批復。但10月24日下午，法官宣讀了裁定，駁回了原告的起訴。

不過，特意前往旁聽的中國社科院北京東方公益法律援助律師事務所主任賀海仁在庭審后對原告們說，"他們讓你們(上法庭)說話，并且沒有打斷你們，就是很大進步了。"

其實分坐法庭兩側的原告與被告，在其他場合已經爭執了3年。

自2003年年中起，通裕的職工便通過各種方式就改制問題持續上書、上訪揚州市與江蘇省。

2005年臘月二十八和2006年臘月二十七，職工代表們都是在與官員的對話中迎接春節。而在后一次對話中，市政府副秘書長夏正祥對他們說，你們要過年，我們也要過年。實在不行，你們到法院打官司。

于是，殷子宏、徐志鳴、崔小華于2006年7月來到法院遞交訴狀，7月24日他們意外地接到了受理通知書。

"意外"在于，據律師和法學專家查詢，此前尚未見職工就國企改制而被受理行政訴訟的先例。而到2004年底，中國已有逾十萬家國企進行轉制，涉及逾3500萬人，其中一些改制引發的糾紛不斷。但這些職工即使持有異議，也很難通過訴訟方式表達自己主張。

為了規避集團訴訟面臨的現實司法障礙，通裕的職工選擇了個人起訴。而根據規定，涉及國企轉制等的案件，律師接受委托需向當地律協備案。這一規定使得殷子宏們最早委托的律師放棄了代理。其后才通過著名律師田文昌找到來自北京京都律師事務所的代理人。

不過，殷子宏們仍然算是幸運的。揚州紡織集團資產經營管理公司(原揚州市紡織工業局)總經理林群對記者解釋己方應訴的理由時說，我們也做了很多說明解釋工作，他們(職工)仍堅持意見，那就通過法律途徑來判斷，政府是否做錯了。

而實際上，自從決定對簿公堂后，大半年來職工們未再找過政府的"麻煩"。賀海仁說，讓他們上法庭，總比上街頭好得多吧。

不過，這場訴訟還來不及判斷政府是對是錯，即暫止于中途。10月18日的庭審，實質上僅僅爭辯了一個問題：在國企改制中，職工是否能夠狀告政府？政府是否應該作為被告？
 幾天后的一審裁定為，政府該項作為，屬于不可訴的行政行為。 ★

   庭辯：國企是誰的
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 2006年10月27日中國新聞周刊

*通裕改制爭議在權益的錙銖必較中試圖明確：政府和職工在國有企業中各自享有何種權益*

★ 本刊記者／唐建光

通裕改制爭議在外界的關注中被放大了。去年，清華大學教授汪暉等人親赴揚州調查，并于今年發表名為《改制與中國工人階級的歷史命運》的調查報告，繼而北京法律界和經濟學界的介入，使得這一在中國國企改制潮中的尋常事件，似有了標本意義。

而18日庭辯的幾處焦點，因此有了"微言大義"的色彩。原告方告訴記者，他們將繼續上訴至江蘇省高級人民法院，繼續這場辯論。

* 改制是政府處分自身資產？*

原告指控，改制違反規定程序，比如在未按時召開職代會或職工會議審議相關方案的情況下，政府批復國有股權轉讓方案屬于違法。

政府的辯護人則認為，政府作為出資人批復股權轉讓，不是具體行政行為，而是處分自身資產的民事法律行為，因此不能作為行政訴訟的對象。

而原告代理人，京都律師事務所律師陳煒則認為，國有資產屬于全民所有，政府只是受托管理和監督，政府處分國有資產的行為，顯然不能等同于一般人處理自己財產的行為。

這一問題的核心是，國有資產到底是什么性質？政府與國有資產是什么關系？中國社科院法學所賀海仁博士說，政府在國有資產中身份不明，給改制等涉及國有資產處置的行為帶來了問題，政府具有雙重身份，既是出資人，也有行政監管職能。這就導致外部監督(上級監督除外)闕如，只能是政府自我處分自我審批自我監督。

*職工能否主張權利*

揚州市政府一方在自辯中，集中質疑了職工主張權利的資格。他們提出，職工與通裕集團之間只是勞動合同關系，而改制并不改變這一法律地位，后者仍然屬于通裕集團職工，因此不是政府批復行為的相對人，不具有行政訴訟資格。

"不改變職工身份"的說法引起了旁聽席上的騷動，殷子宏激動地說，我們以前是國有企業職工，現在叫社會從業人員，難道說沒有改變身份嗎？

庭審后，紡織經營公司的一位人士對記者說，職工們"鬧"，部分原因是因為失落感。

但是，"失落感"并不能涵蓋由國企職工到私企雇員的變遷。賀海仁說，雖然從來沒有法律明確國企與職工間到底是何種關系，但其間顯然不是一種普通的勞動關系。

賀舉例說，比如改制中國家規定的職工"身份置換金"
，改制方案尤其職工安置方案需經職工審議或通過，轉讓股權時給予職工價格優惠或優先購買權等，"如果私企轉讓，需要經職工批準嗎？"他推論說，通過這些政策，國家實際上承認國企職工某種特殊權益。

他說，國企改制對職工利益的影響是不可否認的，職工是利害關系人，他們依據《行政訴訟法》關于"利害關系人"的規定主張權利是符合邏輯的。

但迄今為止，這種"特殊權益"并沒有得到任何法律或政策的界定，其政治內涵(比如學者曾提出的政治契約說)、經濟內涵及法律地位，都有待厘清。

*由政策改制到依法改制*

不僅是職工、政府在國企中的權益和地位未有法律明確，賀海仁說，整個國企改制迄今基本處于無法可依的狀態。

陳煒在代理此案中即發現，國企改制所能依據的專門法規依據，只有國務院頒行的《企業國有資產監督管理暫行條例》，更多的依據是國務院及各部委下發的通知、意見等，僅屬于政策性文件或部門規章，而且其中含混甚而矛盾之處也不少。

這種狀況，使得在國有資產和國企轉讓過程中的各方權益難以從法律上確認，一方面使得國企改制中國家權益難以得到保障，導致國有資產流失；更使得各方尤其是職工在確認和維護自己權益時于法無據。在多數情況下，只能通過上訪等方式，與政府討價還價。

賀海仁說，國企改制當前面臨的兩大挑戰，一是防止國有資產流失，二保障職工合法權益。前者已通過刑法修改等得到了強化，而后者仍然缺乏法律支持。

因此，賀海仁認為，國企改革必須從政策改制進入到依法改制階段。 ★

 不由自主的揚州通裕集團兩次變身
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2006年10月27日中國新聞周刊

*通裕30年的兩次變身，折射了每個歷史時代的特定走向，在這一過程中它和它的職工通常是不由自主的*

★ 本刊記者/唐建光

從高處望下，通裕集團第一棉紡廠低矮的廠房整整齊齊地匍匐在地面，頂著一排排紅色的瓦，像一片剛被犁過的田地。

這些陸續建于七八十年代的廠房，躋身于揚州市城南新修的道路和樓間，已顯得破舊。而從這個母體現在已繁殖出十余家分廠和子公司，
早在1997年就創造出4.8億元的銷售收入和3146萬元的利潤。

至2002年，公司的數位高層確認，那一年是通裕的巔峰期。次年，通裕被納入揚州市58家工業企業改制行列。

這個時候，國企改制被稱作一場勢在必得的攻堅戰。在揚州，乃至在全國，實際上進行著一場"改制競賽"。據學者汪暉的調查報告，揚州市一位主要領導在會議上說："揚州不存在不需要退的企業，也不存在不能退的企業，更不存在退不出的企業。中小企業要堅決退，大企業也要有序退。困難企業要全部退，好的企業也要積極退。"

正是在這個時候，深圳地產商人劉俊濤及其深圳瀅水集團，來到揚州。

*"紅帽"伏筆*

而要由國企改制為民企的前提，是通裕必須是國有企業。而這卻成為現在的一個爭議疑點。

據汪暉等人的調查，通裕的前身是建于1958年的國營揚州棉紡廠，后歷經名稱變遷，1962年市政府決定將原地方國營揚州線廠改為集體所有制企業，直至1997年江蘇通裕紡織集團公司仍為集體企業。

但這一年，公司高層決定將通裕改為國有企業。據曾參與其事的一位公司原副總經理向記者表示，"改制"的初衷是為爭取國有企業才能享受的優惠政策，在政府支持下，遂以"恢復全民企業"的名義得遂。

而其間，公司普通職工并不知情，更不知道變更的實質含義。因為在當時的政策環境下，所謂"集體所有"，并不能落實到其"所有者"職工的實際權益上，而國企讓他們更能獲得安全感和榮譽感。而在當時私企改集體，集體改國企的"戴紅帽子"潮流中，這一"改制"為下一輪改制埋下伏筆，其后果直到6年后才被察覺。

*為何只有劉俊濤？*

而在當時，劉俊濤并不是惟一競購者，傳聞中有多家來自國內外的競爭者，在通裕內部，他至少還面臨兩個對手。

一個是以董事長馬寶祥為首的管理團隊，他們提出了經營層收購的方案。但這一方案遭到了部分職工的反對。后者關于管理層腐敗的指責，使得經營層收購方案被政府否決。而殷等提出的職工收購方案，也沒有得到認可。

政府還否認存在其他外部競購者，于是并無紡織業資歷的劉俊濤成為最后的贏家。2004年6月，揚州紡織控股投資公司與劉俊濤新設立的潤揚集團正式簽訂《股權轉讓協議》。次月獲得揚州市政府的批復。

而原告則對這次交易的合法性提出了異議。他們認為，根據國辦轉發的《關于規范國有企業改制工作的意見》，改制方案必須提交職工代表大會或職工大會審議，職工安置方案也需經過職代會或職工大會審議通過。而通裕的職代會審議改制方案和安置方案均是在協議獲政府批復之后的"補票"。

而且政府未經公開競價即否定職工提出的改制方案，也侵害了職工的公平競爭權。

而事實上，兩位公司原高層向記者表示，政府為了保障改制順利進行，通過管理層對職工尤其代表做了"深入細致"的工作，對那些可能的反對者更是人盯人"承包"。而在職代會安排座位時，在反對者周邊均安排了支持者，防止互相"串聯"。

這兩位高層表示，改制方案得以過關的大背景，一是大家認識到國企改制是大勢所趨，二則身為國企職工，職工對政府和經營層仍然是信賴的，而國有企業傳統的組織紀律和思想政治工作，也是重要的保障。

*轉制成敗*

這樣，劉俊濤以接受全部職工為前提，以8折的價格，即8600萬元獲得了通裕集團85%的股權。

對于這一價格，揚州紡織資產經營管理公司的說明是，這是"根據當時省、市政府有關股權收購一次性付款可以享受八折優惠的政策，同時考慮到改制后的企業全部接收近4000名在職工"而確定的。

不過對于2006年的狀況，按紡織經營公司總經理林群的話來說，是"沒有達到預期目標"。這位改制的主要操作者之一說，一是棉花漲價導致成本攀升，二是質量不穩定給銷售帶來困難；而生產和質量的問題，則與人員流失有關系。

按照林群提供的數據，改制迄今有700多名職工離職，而職工補充說，加上內退的，共走掉約千人。其中管理層已走掉了一半，總經理已換了三個。

當然，并不能把這些問題簡單地歸咎于改制。接受本刊采訪的職工，從高層到普通職工人，都不懷疑改制勢在必行，因為國企之弊是明擺著的。但是改制應通過什么途徑，如何保障國有資產不流失、職工權益不受損害，以及如何減少及妥善應對改制帶來的動蕩，并不是沒有他途可走。

原告們的訴求，也是要求法院撤銷關于股權轉讓的批復，使通裕重回政府懷抱。

更多的離職職工則希望藉此重回到通裕。這些陸續拿著 "身份置換金"(多數一到兩萬元)離開通裕的人，少數中高層開始了重新創業，而多數職工則前途迷茫。

女工占職工的7成以上，她們十八九歲進廠，離職時35～40歲。而走出廠門后，才發現自己別無所長，難以重找工作。

但"回歸"的前景不可奢望，一是國企改制勢不可擋，二則如殷子宏轉述原市經委一位官員與職工對話時所言：嫁出去的姑娘，潑出去的水，姑娘與人家結過婚總不能拖回來作處女。

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