去年10月1日，《廣東省農村集體建設用地使用權流轉管理辦法》實施。對于這個突破了現行《土地管理法》的地方法規，有專家認為不啻于一場“新土地革命”。

　　繼廣東試點之后，國家相關部門出臺了一系列新規，僅今年就有兩個“通知”格外引人注目：分別是3月27日國土資源部下發的《關于堅持依法依規管理節約集約用地支持社會主義新農村建設的通知》和8月31日，國務院下發的《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》——前者要求穩步推進城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤試點、集體非農建設用地使用權流轉試點，不斷總結試點經驗，及時加以規范完善；后者強調農民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合規劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內。

　　前述“規范中發展”的基調，使農地直接入市有望在全國范圍內大面積開閘。

　　但是，目前依然有效的《土地管理法》明定：農業用地要變成城市建設用地、政府就必須將土地由村集體所有變成國家所有，同時給農民一定的補償。農地直接入市盡管有試點地方法規支持、甚至得到國家部委的某種支持，但如何處理下位法與上位法的沖突？農地直接入市，是否真正平衡了相關當事方的利益爭端？其在現實中怎樣操作？

　　日前，《產權市場》記者赴北京昌平區鄭各莊村進行了實地走訪，該地早在數年前就自發嘗試了“農地直接入市”。調查的所見所聞，在明確一些事實的同時，也產生了更多疑問——以至于有專家斷言：各種形式的農地直接入市只是將矛盾暫時擱置，若不能適時真正解決農地產權問題，甚至可能給將來留下更大的隱患。  北京農地直接入市個案

　　與很多鄉村創富故事雷同，憑借能人的“先知先覺”，北京市昌平區北七家鎮鄭各莊村在農地流轉上走在了前面，但自發變革、打政策“擦邊球”意味著各種風險始終縈繞不去。最終，村里人的思路仍回到農地國有化的老路。

　　文／本刊記者 張衛華

　　從北京市區沿立湯路北行，過天通苑，803路公交車直達昌平區北七家鎮鄭各莊村：仿古的建筑，寬闊的商業街，宏偉氣派的溫都水城，整齊劃一的公寓樓，占地40畝的水上公園，全長4公里的環村護城河，悠閑自在的居民……9月7日上午，《產權市場》記者來到北京昌平區鄭各莊村，不禁為眼前的情景所打動，這里已經看不到一寸農田、一頭耕牛。

　　這個已改名叫“宏福社區”的村莊去年人均收入達到了17800元，是個遠近聞名的富裕村，同時也是北京市新農村建設的試點村。前去視察的北京市領導稱這里為“鄉村里的都市”。

　　“農民靠土地，要把農民引導成投資人。”鄭各莊村委書記、宏福集團董事長、北京市人大代表黃福水告訴《產權市場》記者，土地流轉在該村發展過程中的作用“至關重要”。

　　農地交回集體

　　“我們沒有賣一畝地。”鄭各莊村副主任郝春秀向記者強調，這里的土地流轉形式是土地集中起來后，村集體統一出租給企業，而不是賣給企業，然后村集體共享土地收益。“我們有自主權，沒有控制權也不行。”

　　55歲郝玉增是鄭各莊村宏福集團的辦公室主任，作為本村人，他親歷并見證了鄭各莊村發展乃至崛起的全過程，當然也包括土地流轉。

　　上世紀80年代，在人民公社取消后，跟全國絕大多數農村一樣，鄭各莊村把3000余畝耕地分給了村民耕種，平均每人不到一畝半。然而，從90年代開始，農地種地的積極性開始消退。大部分人開始出去打工或做生意，他們有的把地包給別人，有的把地主動交給了村里，有的干脆撂荒。

　　“當時一畝地一年弄好了收入也就二三百元，如果出去打工一個月就能賺五六百元。”郝玉增認為，農民單純種地已經不合算了，出現主動把地交給村里也就不奇怪了。

　　1998年是鄭各莊村發展史上關鍵的一年。與之相對應的是，這年國家實施農村土地的續包工作，對原來的土地承包期再延長30年。

　　鄭各莊并沒有把地重新分給農民耕種。相反，“借這個機會，我們引導農民把土地交回到集體。”郝玉增認為，這是該村發展的一個契機。

　　“絕大多數都是自己主動交的，最后一兩戶也是經過他們本人同意村里收過來的。”鄭各莊現任副書記和副主任郝春秀說，村里并沒有號召大家收地，更沒有強迫大家收地，甚至連村民大會都沒有開，“已經沒有必要開了。”

　　土地回到集體后，鄭各莊進行大規模的舊村改造。同年，該村一邊規劃，一邊按照農民自愿的原則，籌集500多萬元啟動資金建設村民公寓樓。截至今年，全村568戶共1390人，98%的人已經住進了公寓樓。

　　“失地又失業是農民最怕的，如果這個問題解決不好，老百姓肯定不干。”郝玉增說，在收回土地的同時，就業問題也在解決，到了舊村改造時，農民已經充分就業了。

　　舊村改造使得鄭各莊村的宅基地由之前的1050畝，變成了居住地僅為250畝，節約了76%的土地。此時，全村剩余的土地達到了4000余畝。

　　“現在除了70多畝的少量耕地外，其余全部調整為了集體建設用地。”黃福水認為，這為后來的土地流轉和招商引資留下了足夠的空間。

　　自發的“直接入市”

　　土地回到村集體很容易，但要真正讓它流轉起來并產生財富，并不是一件容易的事情。

　　在進行舊村改造的同時，村集體按照“確權、確利、保收益”的原則，先把土地量化到每個村民，大約合一畝多一點。然后，把土地的使用權和經營權委托給村里的企業宏福集團全權運作。

　　說到宏福集團，不能不提它的創始人和掌舵者黃福水，實際上他已經跟鄭各莊發展乃至崛起緊密聯系在一起了。“沒有黃福水，就沒有宏福集團，就沒有今天鄭各莊。”已經成為當地人的共識。

　　20多年前，年僅20歲的黃福水從北京北郊農場黨校農村后備干部預科班畢業，回到鄭各莊村擔任生產隊大隊長。隨后，他召集了村里十幾個年輕人，白手起家，組建了一支土石方施工隊。利用當時北京籌備亞運會時大興土木的大環境，施工隊當年便獲純利潤50萬元。之后，黃福水組建北京宏遠機械施工公司，1996年宏福集團誕生。如今，宏福集團擁有12億元資產，年產值8億元，員工1500余名，主要產業有建筑、建材、房地產開發、信息產業、生物制藥、機械制造以及旅游、教育等。

　　“剛開始沒有企業進來，外面人來包地種蔬菜，費用很低，農民也得不到多少收益。”郝春秀說，前幾年村民的土地收益每年每人只有40多元，中間有幾年甚至一分沒有。土地無法流轉起來，沒有真正進入市場，也就難以產生效益。

　　為了加快流轉進程，宏福集團建立了占地800畝的創業園來吸引企業入住。同時，在其自身強勁發展的帶動下，加上卓有成效的市場運作，村里的集體建設用地真正流轉起來，使農地入市成為現實。

　　如今，在宏福創業園，有企業來建場租地時，郝春秀和同事便拿著皮尺去量地，然后計算一年的租金，最后企業跟村委簽訂土地租用合同。到了年底，企業就會把租金交到村里。郝春秀強調，企業是跟村里，而不是宏福集團簽訂的合同，“因為土地的所有權仍然歸集體所有。”

　　土地流轉起來了，租金也水漲船高。1998年定的租金每畝每年是5000元，現在達到了13000元，而尚未流轉的土地，由宏福集團向村里交納每畝每年500元的租金。“集團的辦公樓占了多少地，都要向村里交土地占用費(租金)。”郝春秀說。

　　2004年，村民的土地收益人均為1236元，去年為1730元。包括這些在內，去年鄭各莊用于村民各項福利支出達到340多萬元，人均2600多元。這些全部來自土地收益。郝春秀解釋說，這些福利包括老人補助，教育補貼，住房費用補貼，水暖燃起費等，剩余的按照人頭分到農民個人。

　　“(這個收益)很了不得了，而且前提是你什么都不管。”郝玉增認為，農民的福利得到了保障，還能獲得較高的現金收益，說明土地流轉是成功的。

　　土地收益存爭議

　　但另一端，失去了宅基地的村民并不坦然。

　　從平房搬到樓房，李有文(化名)并沒有因為居住條件的改善而高興，相反，他心里并不踏實。“原來還有國家承認宅基地呢，現在的房子住成，賣不成，我們只有居住權。”

　　商店超市，酒店賓館，銀行郵局，溫泉養生，從幼兒園到大學，在擁有50多棟公寓樓的宏福苑小區里各種配套設施一應俱全。不過，在川流不息、車水馬龍的小區街道上，如果想找一個土生土長的本村人并不是一件容易的事。這里實際住著上萬人，而本村村民不到1500人。

　　“自己就是一頭驢。”50出頭的李有文看上去比實際年齡要大一些。他是一名給別人開車的司機，每天工作10個小時，沒有休息時間，月工資1250元。李有文對自己的工作時間很看重，算下來他每個月要多干90多小時，但他仍然沒有選擇在村里的企業工作，他對幾百元工資不屑一顧。

　　幾年前，和絕大多數村民一樣，李有文從平房搬上了樓房，新家100多平米，和老伴兩人住綽綽有余。拿到新房鑰匙之前，李有文按照每平方米680元的價格向村里交了近7萬元的房款，這幾乎是他所有的積蓄。

　　“沒住樓前，還可以攢個三萬五萬，十萬八萬的，現在住了樓，反而沒錢了，窮了。”對于現狀，李有文顯得很無奈。

　　更讓李有成念念不忘的是他的那份宅基地。他家二分七的宅基地合180平米，按照周邊大約2000元的單價計算，總價約36萬元。李有文盼望著村里已經答應多年的許諾盡快兌現。

　　“宅基地是中央給的永久性權利，現在收回了，沒有了，也沒見錢呢。” 李有文非常清楚宅基地對他意味著什么。

　　對于自己居住的新樓，李有文同樣很清楚，從法律意義說那不是他自己的，至少目前不是。“別看我們住著樓，住成，賣不成，還得他(村集體)賣，也沒法抵押，我們只有居住權。”

　　李有文聽說村里可能要先把村民轉為城鎮居民，然后再辦理樓的產權證。可是他覺得，村里應該先解決宅基地的錢，下一步才是轉居民辦產權。“得一步步走啊，哪有一下子走三步的？摔著呢。”

　　李有文甚至武斷地認為，再過三年，其他村會超過他們村。理由是別的村都有地，他們村沒地了。他對自己從村里得到的土地收益并不滿意。

　　超越法律的風險

　　今年5月，北京市委政策研究室的黃慶杰在針對鄭各莊村土地流轉調查報告中指出：“鄭各莊村集體建設用地流轉改革的許多做法與現行的法規政策存在沖突。盡管該村的村域規劃已經得到市規劃委的批準，但其許多建設項目因使用集體建設用地，仍未能取得合法地位，未能補辦有關批準手續。特別是租地雙方簽訂的協議，并沒有法律依據，因此在今后的執行過程中蘊藏著很大的法律風險。”

　　對此，見證并親歷了土地流轉全過程的郝玉增不以為然。“(當初)我們這樣做的時候肯定要打一些擦邊球，凡是發展好的村都要打擦邊球，如果按照政策來，鄭各莊村要往后退10年。我們先做了規劃，你批不批是回事，我先做著(建設)，現在不都合法化了嗎？”郝玉增認為，這是體制的缺陷，不能等著政策完全健全了后再做，“那樣你就肯定落后了。”

　　鄭各莊村書記黃福水向記者表示，新農村建設沒有標準，只能創造標準。“適不適應，我們逐漸去平衡，去評估自己，現在我們努力把產業做成沒有風險，抗風險的能力更強一些，更合理一些，至于下一步有沒有風險，我也不知道，跟國家政策，跟我們自身的努力，跟周邊的環境都有關系。”

　　黃慶杰的報告說，鄭各莊村宏福集團公司在新村建設和產業發展中，很多項目是自己運作或者控股、參股的，需要投入大量的資金。公司面臨著資金緊張、融資困難的難題，其重要原因是建設項目使用的集體建設用地無法在銀行抵押貸款，獲得銀行的資金支持。

　　“會有資金方面的問題。”郝玉增告訴記者，最典型的就是銀行抵押，“有產權證才能抵押，才能貸款，沒有這個會制約企業發展。”

　　他舉例說，今年7月剛開業的溫都水城項目，宏福集團投資了8億元三年才建成，幾乎沒有貸款，全靠自籌資金，包括企業積累，農民入股等。“如果能貸款，兩年就建成了，3年就見效了。現在等于遲一年發展，而且企業會比較難。”

　　對于現行的《土地管理法》，郝玉增認為，它對農村發展已經產生了一定的制約作用，跟現在農村實際情況不相適應，管得太死，成了一種束縛。

　　寄望“國有化”

　　“如果能把整個村(土地)變成國有，基本上就解決(產權)問題了。”郝春秀認為，這是解決包括農民新樓在內的產權問題的可行途徑。

　　“村民的擔憂可以理解。”同樣住著集體產權樓房的郝春秀說，老百姓的宅基地沒了，樓房是集體產權，而不是像宅基地那樣屬于個人。

　　“當初進行舊村改造時并沒有政策支持，一方面要爭取政策，一方面也得運作。”在郝春秀看來，這是個遺留問題。“只能靠自己積累來改造，國家不可能給你投錢，而自己的運作資金沒有那么充裕，只能一步步來，不可能一步到位。”

　　對于如何解決產權問題，郝春秀的思路是，短期來看，靠政策，比如爭取把土地變性質，變成國有：“這樣基本上就解決了。”

　　郝玉增也不理解，鄭各莊村的控制性規劃都批了，為何所有的建筑，包括樓房和企業工廠廠房都拿不到產權？不過他認為，現在這個問題正在研究，很快就能解決，“我們做一個試點，正在做著。”具體措施如何，郝玉增并沒有透漏。

　　郝春秀認為，畢竟是新農村試點，這是個比較成功的地方，村里自己經營，自己改造，沒有實力，老百姓不支持，不可能進行下去。“好多(進行)到半截失敗了的不是沒有。”

　　郝春秀坦言，這屆村班子任務相當重，“老百姓把地交給你了，你弄不好老百姓就吃不上飯，我們有直接責任，所以壓力相當大。” “必須想辦法發展經濟，承諾村民同北京市最低公司和最低生活保障金一樣標準并隨之上調肯定要對現的。”

　　“產權這塊(看看)能不能爭取到政策，少花些錢甚至不花錢把它解決了。”郝春秀認為，畢竟國家不會投錢，也不能依賴國家，即使實行土地國有，也要靠自己努力解決。對于2003年北京市國土資源局制訂的《北京市農民集體建設用地使用權流轉試點辦法》，郝玉增表示并不了解。不過，郝玉增希望北京市也能出臺類似《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》的正式地方法規，他認為，如果能規定農村集體建設用地能夠抵押，那么就能解決企業的一部分資金問題。背景一 北京土地流轉試點停滯

　　早在2003年，北京市國土資源局制訂的《北京市農民集體建設用地使用權流轉試點辦法》中規定，農民集體建設用地使用權在土地所有者和使用者自愿的前提下，可以轉讓、租賃、作價出資(入股)。

　　該辦法規定，進行流轉的土地必須符合土地利用總體規劃和城鎮建設規劃，并取得立項批復，農用地和未利用地則需履行申請、批轉手續后方可變為建設用地，嚴禁利用建設用地進行商品住宅開發，不得擅自變更土地用途。

　　同時，取得流轉的土地所有者首次流轉的土地受益原則上歸擁有土地所有權的集體經濟組織所有，提取一定比例作為農村社保投入外，其余轉向用于農村基礎設施、興辦集體公益事業等支出，再次流轉受益歸土地使用權的單位或個人所有。

　　從當年9月開始，試點辦法在北京市延慶縣的大榆樹鎮、懷柔的廟城鎮施行。

　　“實踐上很難操作。”日前，北京市延慶縣國土資源局的王女士告訴《產權市場》記者，試點實施的情況不好，基本處于停滯狀態，實踐很難操作，企業沒有積極性，原因是土地不能抵押，得不到資金支持，企業沒有積極性。

　　王女士說，如果先征地再流轉，補償費用太高，手續復雜，進程緩慢，很難操作。“目前仍然在調查情況，了解民意。”在王女士看來，是征用還是直接流轉，成了延慶大榆樹鎮試點的兩難選擇。

　　北京市委政策研究室的黃慶杰告訴記者，上述辦法在這兩個試點進行得都不好，辦法并沒有貫徹下來。

　　背景二 廣東新土地變革一年：部分體現了農民的土地產權

　　2005年10月1日，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》(以下稱《辦法》)正式實施。《辦法》規定了集體建設用地使用權出讓、出租、轉讓、轉租和抵押等內容和具體操作辦法。這明顯與現行《土地管理法》規定的“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”相沖突。因此，有專家認為這是下位法與上位法的沖突，并對辦法的實施后果提出了懷疑。同時，由于沒有對農地做出進一步規定，在流轉過程中如何保護農民的利益也是個疑問。

　　一年過去了，《辦法》實施效果到底如何呢？

　　上訪的農民少了

　　“原來省政府門前，因土地糾紛上訪的農民很多。”廣東省社會科學院宏觀經濟研究所孫建研究院對《產權市場》表示，現在這種上訪明顯下降了。孫建認為，下降的原因應歸功于去年實施的《辦法》。從上世紀八十年代末起，孫建開始從事三農問題調查研究，對農村土地產權制度改革尤為關注。

　　孫建說，在辦法出臺前，廣東各地私下農地流轉已經非常普遍，由于法律不允許，沒有政策支持，都是以不公開的方式進行，引發了很多土地糾紛，導致農民上訪增多。

　　“《辦法》讓農地流轉變成了陽光下的操作，透明度增加了，操作也就更加規范了。”孫建認為，辦法規范了農地流轉的操作過程，尤其是農民的權利得到一定程度的體現和保護。因此，土地糾紛少了，上訪的農民也就少了。

　　每個農民都要簽字

　　今年7月，孫建曾專門到廣東南海進行《辦法》實施后土地流轉情況調研，這里因為發明了土地流轉的“南海模式”而聞名全國。所謂南海模式，就是由村莊組成股份公司向工業投資方出租農地，地租收益按股在農戶和集體之間分紅。

　　孫建發現，在土地流轉操作過程中，每個農民都要簽字，“哪怕有一個農民不簽字，土地流轉都不會成功。”

　　而按照《辦法》規定第七條規定，出讓、出租和抵押集體建設用地使用權，須經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意。

　　孫建認為，實踐中之所以比《辦法》規定還要嚴格，是《辦法》規范作用的重要體現。

　　同時，孫建認為，農民在土地流轉中的權利增加了，知情權有了，也知道了如何行使土地的使用權，這在一定程度上涉及到了產權。“通過使用權一定程度上體現了農民在土地上的部分產權。”

　　不過，孫建指出，《辦法》本身并沒有涉及土地產權制度，因此不可能指望其給農地產權制度改革帶來多大的突破。“不可能一步到位，只是某種意義上部分體現和保障了農民的權利。”

　　對于屬于下位法的《辦法》與屬于上位法的《土地管理法》的沖突問題，孫建透漏，剛開始的確有人擔心《辦法》出來后，會帶來法律上的風險，會引起更高層有關方面的關注，甚至被叫停。但是，現在看來當時的擔心有些多余。今年3月27日國土資源部下發的《關于堅持依法依規管理節約集約用地支持社會主義新農村建設的通知》要求穩步推進城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤試點、集體非農建設用地使用權流轉試點，不斷總結試點經驗，及時加以規范完善。8月31日，國務院下發的《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》強調農民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合規劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內。

　　從上述兩個通知內容可以看出，盡管沒有涉及廣東的具體做法，但實際上已經承認了農地流轉的合法性。 農地產權改革的幾種思路

　　農地的集體所有，在實踐中往往被置換成行政村所有甚至村長所有，將農地產權所有者具體化，是專家們的共識。

　　文／本刊記者 張衛華

　　農地直接入市既然只是一個權宜辦法，那么，有沒有根本解決方案？就此，《產權市場》記者采訪了三位知名專家，他們提出的解決思路盡管不同，但均認為：“明確農地產權不僅有必要，而且已經到了非常緊迫的地步”！

　　虛置的“集體所有”

　　面對《產權市場》記者的詢問，除了宅基地外，北京市昌平區北七家鎮鄭各莊村村民李有文從不覺得自己原來的那份耕地是自己的，“那是村里的。”

　　“農民不是傻子。” 國土資源部中國土地勘測規劃院地價所所長鄒曉云對《產權市場》記者說，農民的擔心是非常有道理的。“原來農民占的是一塊宅基地，將土地上交后雖得到一處房子，但房子所分攤的土地是不確定的：這兩塊地的權利相差很大。”

　　我國憲法第十條規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。

　　“到底什么是集體所有？用什么形式實現集體所有？到現在國家也沒有一個準確的說法。” 國土資源部咨詢研究中心副主任、全國政協委員劉文甲對《產權市場》記者表示。劉文甲認為，集體所有是一個模糊的、籠統的概念，農民集體所有實質上是一種所有權主體缺位的所有制。“我聽到最多的就是農民承包使用權，地是村里的，有的村長干脆說自己是所有者。”他在調研中發現，農民普遍不知道農村土地屬于農民集體所有。國土資源部相關人士告訴記者，八九成的農民不認為土地是自己的。“現在的村集體行政色彩太濃，絕大多數農民認為土地是村里的。”

　　清華大學人文社會科學學院教授秦暉曾專門撰文從人數多少、控制權、股份制、分配原則等四個方面解讀“集體所有”，指出“集體所有”這個模糊的產權概念多么費解。

　　“集體擁有但不歸結為個人總和的共同所有，不能歸結到個人。”全國人大一位參與《物權法》修訂的人士在回答《產權市場》記者咨詢時表示。

　　今年，國土資源部把“加強地權理論研究，健全土地產權體系”作為工作要點之一，業內人士認為此舉非常有必要，而且意義重大。今年6月，國土資源部下發的《地籍管理“十一五”發展規劃綱要》提出，“十一五”期間，將構建現代土地產權管理制度。將以參與土地產權管理立法為基礎，進一步健全土地登記制度和土地權利體系，同時加快推進土地登記全覆蓋、全面查詢和土地權屬爭議調處工作，建立健全現代土地產權管理制度，更加有效地維護土地產權人合法權益，更加全面地規范土地市場秩序。綱要提出，將初步建成“權責明確、歸屬清晰、保護嚴格、依法流轉”的現代土地產權制度。

　　不久前，據《21世紀經濟報道》報道，國土資源部針對農村土地產權制度改革的專項調研已經啟動，此次調研牽涉到三大焦點問題：農村土地產權的歸屬問題；農地是否能夠擁有與國有土地同等地位，直接入市；前兩個問題厘清后，農民如何參與分配土地增值收益自然會迎刃而解。

　　據悉，這項首次專項調研今年底之前要拿出結果。

　　目前，農地直接入市的實際做法跟現行的《土地管理法》相沖突，因此社會各界對于修訂該法以適應新形勢的呼聲甚高。

　　不過，上述那位全國人大不愿意透漏姓名的人士對記者表示，目前全國人大并沒有修改此法的議程，通常情況是先由相關部委比如國土資源部提出方案來，再提交給全國人大相關部門研究，最終提交全國人大常委會或全國人大批準。

　　國土資源部政策法規司司長甘藏春對《產權市場》記者說，《土地管理法》修改并沒有時間表，要根據實際情況來做。該部另一位相關人士表示，此法的確需要修改，但到底怎么修改，還處于研究階段。

　　“法律通常規定現有的東西。”上述全國人大的人士認為，讓法律做一項改革不是很容易。

　　并有人認為，即使《土地法管理法》修改，在農地產權制度改革方面能否有重大突破，仍然存在著變數。

　　秦暉：地權歸農

　　“在起點平等基礎上形成的農民土地所有制，我認為沒有理由反對。”清華大學人文社會科學學院秦暉教授主張地權歸農，身份性、強制性的官式“集體”應該慎言。

　　在接受《產權市場》記者采訪時，秦暉表示，在地權歸農的前提下，集體與否并不重要，“只要農民自己愿意組織成集體，當然可以。集體原始的含義就是大家自愿在一起嘛。”

　　秦暉認為，我國目前農民的地權并沒有得到保障和確認，甚至連使用權往往也是有名無實。他說，農民只是在別人特許下使用著土地而已。他們不僅沒有產權，而且佃權也很不可靠，不要說永佃，就是有限佃期也無法保證。

　　“在地權不歸農的情況下，延續如今這種權利關系曖昧不明的現狀，已經積累了許多問題，造成了我國土地問題的復雜化。在20年前可以通過承認平分現狀，從公平起點出發而易于實現的地權歸農，如今操作起來已越來越不容易，而且可以設想，照此下去以后會更難。”

　　因此，秦暉認為，地權改革不宜久拖。

　　秦暉指出，地權歸農是每個農民應有的權利，不能以某些農民愿意公有為由就禁止其他農民私有，不能以多數(即使真的是多數)農民愿意棄權為由就禁止其他農民維護自己應有的權利。

　　那么，地權如何歸農民呢？秦暉認為，在承包制下農民本來就是各自使用份地的，承認其對份地的地權就行了，不存在分家的問題了。只要切實尊重已被承認的農民土地使用權，就是大大突破了。

　　“進一步講，至少在農地方面，應當承認農民的土地所有權。在土地農轉非問題上，農民也應當有受限的所有權。至于農民是以集體還是以農戶方式擁有這種地權，可以因地制宜，讓各村農民自行選擇。”

　　秦教授認為，這個本來比較簡單的問題，在許多地方被人為復雜化了。

　　既然不簡單，秦教授認為，那就從最基本的“底線”做起。“那些意識形態上已非禁忌、紙面上也已允諾承認的權利，應當盡快落實，例如農民的土地使用權應該得到確實尊重，需要從農民手中得到使用權的有關方面，應該學會向農民購買而不是征收這種權利。”

　　“向農民買地又如何？”秦暉發出疑問。在他看來，農民既不會一味說不，也不會輕甩賤賣，農民有能力判斷和決定屬于自己的是土地是否出賣。

　　秦暉指出，在確認征地款歸農之后，現在應該是承認地權歸農的時候了。農民應該有權選擇集體所有還是農戶所有。如果選擇農戶所有，也應該讓他們選擇實現的方式：是承認現狀呢，還是先調整一次，再穩定？無論哪種辦法，本來都不難操作，這種調整在現行土地制度中也是有規定的。

　　秦暉對地權歸農后的情景做了展望：某些希望聯合起來的農民照樣可以聯合，不但可以聯合起來搞產前產后服務，如發達國家通常所說的合作制，就是像以色列的“基布茲”那樣的集體農莊，只要成員確實是自愿結合，誰也沒有權力阻止他們。當然，前提是：如果不愿，誰也不能勉強你聯合，如果聯合之后又想離開，同樣不會被阻攔。

　　劉文甲：農民股份制

　　年近七旬的劉文甲曾任原國家土地局副局長，是一名老土地工作者。

　　他從歷史的角度分析了農地產權制度的演變。“(上世紀)50年代的農業合作化，農業生產合作社，誰有多少地，多少農具，都作價入股，產權是明明白白的。”劉文甲說，后來搞了高級社就取消了，到了人民公社就變成了“一大二公”，經濟學上的產權制度卻模糊起來，導致“干的不如看的，看的不如搗亂的”怪現象。

　　劉文甲在最近發表的《農民股份制：讓農地產權清晰有活力》一文指出，盡管《土地管理法》對農村土地產權這個“權利束”，即所有權、經營管理權和使用權這三個主要權利的規定是明晰的，但在實際中的基本狀況是，所有權缺位，經營權越位，使用權難保其位。

　　在調研中，劉文甲發現農民普遍不知道農村土地屬于農民集體所有，不知道什么叫農民集體所有。劉文甲指出，農村土地農民集體所有由鄉(鎮)、村、村民小組三級來落實，但這三級中沒有一級是以全體農民為主體的。各地基本上沒有獨立健全、適合經營管理農民集體所有土地的集體經濟組織，而通常是村黨支部、村民委員會和虛設的集體經濟合作社三位一體進行管理。“這樣的話，農民集體土地使用權便難保其位。”

　　劉文甲認為，農村土地產權不明晰、責權不明確、政企不分開，導致了一系列“病征”：農村土地管理不科學，經營管理權上篡所有權、下犯使用權；土地行政管理本來是依法對土地經營和使用行為的管理，管理的對象是土地經營者和土地使用者，實際上是管“官”，而《行政訴訟法》、《民法通則》、《土地管理法》等很難對“官”的經營行為予以有效規范。

　　從2000年起，劉文甲開始思考農村土地產權問題，作為全國政協委員，他連續多年提案，建議把農民集體所有進一步明確為農民共同共有。“很多人不理解，這兩年我都提煩了。”劉文甲告訴《產權市場》記者。

　　在多次提案中，劉文甲寫到：土地是農民最基本的生產和生活保障，將土地明確為農民擁有多少具體份額，土地改變用途后實現的巨大價值，除經營管理費外，全都以各種有效形式明晰兌現給每個土地所有者，農民可以將其進行投資，使農民享有的那份土地所有權的收益成為股權，集體土地的經營管理者可以成為農民持股會，代表農民參加股東大會等。

　　劉文甲告訴記者，他的這個主張是符合現行法律的。我國《憲法》第八條規定：農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。

　　“憲法都說了各種形式的合作經濟是集體所有制，什么叫合作經濟？就是合作者投資入股的經濟。”劉文甲認為，在現代經濟制度中，按份共有，各種形式的股份公司，股份制，股份合作制等等，都是集體所有。他舉例說，日本的株式會社并不是私有的，股權是私有的，但合起來以后的實體是大家按份共有的。

　　因此，讓農民按份共有土地，以農民股份制的形式實現集體所有，也就成了劉文甲的“農民股份制”。正因如此，劉文甲發表的上述文章的原標題為《依法健全農村土地產權制度》。

　　前不久，劉文甲到浙江福建調研，為他的主張召到了實踐依據。

　　那里的城鎮發展中按規劃和計劃“撤村建居”的一些地方，原來以農民集體所有土地資產為主的農民集體資產，通過個人股份制來實現農民集體所有、集體股份按公司經營管理的制度安排。他認為，這是農村土地產權制度建設的一個新亮點。

　　加上多年來，自己對土地產權制度逐漸形成的想法，劉文甲建議，沒有“撤村建居”的農村，可以通過農民個人股份制實現農民集體所有。他還提出了具體的操作方式。

　　“這個制度建立時要注意分清農與非農的界限，注意貫徹平均地權，實現公平。建立之后要堅持增人不增股、減人不減股，股權可以繼承、贈與，并隨農村社會保障制度的建設情況來決定股權是否可以買賣。”

　　劉文甲說，土地使用權人(自然人或法人)應當與農民集體所有土地的經營管理法人機構簽訂土地使用合同，明確土地使用年限、用途、有關使用條件、雙方權利與義務等。土地使用合同受合同法等法律保護。除臨時用地外，農民集體所有土地使用權是物權，不是債權。在遵守合同的情況下，使用權人對其使用的集體土地享有占有、使用、收益、處置的權利。

　　劉文甲認為，應實行永佃制。“應努力創造條件，變承包制為永佃制，使農民有恒產，并能暢通流轉。只有這樣，他們才會真心實意地珍惜、合理利用和保護土地。”

　　“這樣就把農地產權搞活了。”劉文甲認為，實現農民股份制后，農地的所有權和使用權都應流轉，“農民要進城，他可以把自己的產權賣了，變成人民幣，變成資本，這樣不管是安家立戶，還是所生意買賣，都是有基礎的。而不是進了城后又舍不得也無法放棄農村的宅基地承包地。”

　　鄒曉云：先到自然村，最終落實到個人

　　“行政村怎么能代表農民利益呢？”鄒曉云，國土資源部中國土地勘測規劃研究院地價所所長。他在接受《產權市場》采訪時表示，讓產權逐漸脫離于行政體系，把農地所有權主體先歸到自然村是明晰農地產權的可行思路。

　　鄒曉云認為，目前農地的集體所有制度，沒有一個法人代表，從產權上是不明確的。“首先，行政村不能成為法人的代表機構，因為它是代表行政的；其次，行政村本身受行政約束和制約，從法律意義上說它對農民沒有保障，行政村怎么能代表農民的利益呢？”

　　“大多數農民之所以認為土地不是自己的，最主要的原因就是由一個行政村來管他，雖然叫集體，但行政色彩太濃了。”鄒曉云認為，目前行政村來管理集體土地，存在著產權主體不明確的弊端，村主任并不是集體產權的代表，他只是一個行政的管理者，卻能代表集體行使土地產權，這是體制的問題。

　　在鄒曉云看來，我國行政管理體系垂直延伸到村里，給農地產權的明晰化帶來了一些人為障礙。“干脆把行政村拿掉，只設一個鄉，下面就不管了，自然村的農民在自愿合作的基礎上形成小組，去共同占有這些土地。他們可以選出代表來代替農民形式權利，并受農民監督約束，這樣的代表就能完全代表農民的利益了。”鄒曉云說，這是最好的狀態，把權利落實到個人，這樣權利就非常明確了。

　　鄒曉云強調，農民之間必須有一個內部協議來說明共同擁有土地，這是獲得法律承認的基礎。

　　據鄒曉云介紹，國土資源部也在推進農地登記工作，但目前仍然在行政村的基礎上開展，沒有把它跟自然村分開。

　　鄒曉云承認，達到這種理想的狀態不可能一步到位，“只能先到行政村，再到自然村，最后到個人。”

　　“現在最主要的是要落實好承包權，把承包權更明確細化一些，再擴大一些。”鄒曉云說，不管是承包權，還是其他的權利，首先要明確農民的使用權，尊重農民既有的權利，在這個基礎上再去落實，細化，同時建立健全相關法律配套和保障體系。

　　鄒曉云認為，農地產權改革，私有化是發展方向。“這是一個大趨勢，可能我們不叫它私有制，但實際上的產權是私有的，或者說是部分私有的。” 農地產權改革的時機是2020年

　　——專訪國家發改委宏觀院副院長、三農問題專家馬曉河

　　文／本刊記者 張衛華

　　作為國家發改委的智囊機構、宏觀經濟研究院的見解對政策取向影響頗深；該院副院長馬曉河，更是資深三農問題專家。對于眾說紛紜的農地產權改革時機及其方式，9月15日，《產權市場》記者對馬曉河進行了專訪。

　　農地產權不完整

　　《產權市場》：建國以來，我國的農村土地產權制度經歷了怎樣的變遷？

　　馬曉河：解放初，國家廢除了封建土地所有制，實行“耕者有其田”的土地農民私有制，也就是把土地分到各家各戶，按照均田制，讓農民擁有土地。

　　后來，為適應農業生產發展，少數地方農民自愿組織起生產互助組，有的在此基礎上自愿組織農業生產合作社，比如初級社。到了高級社和人民公社，土地有農民所有向集體所有轉變，土地的所有權和使用權高度集中，最終建立農村土地集體所有制。

　　十一屆三中全會后，土地產權開始分解，所有權與經營權相分離，實行家庭聯產承包制度，實行雙層經營，開始是15年不變，后來30年不變，一直延續到現在。

　　《產權市場》：農地產權制度演變，給我們的啟示是什么呢？

　　馬曉河：最根本的啟示是，要讓農民擁有真正的土地使用權和支配權，以及勞動成果的收益權。

　　《產權市場》：目前，農地的產權是一個什么狀況？

　　馬曉河：我認為目前土地的所有權，使用權，支配權的確不清楚，比如使用權30年不變，但所有權是集體的，在30年之間，集體可以隨時征用。在某種程度上，30年代使用權里面帶有了一定程度的所有權，但又不是特別清楚，主要是邊界不清楚。

　　《產權市場》：這種產權的不清晰，表現在哪些方面？

　　馬曉河：比如社區里面的集體所有，就是人人都有一份。但這一份是沒法分割的，因為土地是共有的。說是集體所有，但行使集體所有權的時候非常難。在實際過程中，產權是不完整的，主要表現在三個方面：

　　第一，農地所有權歸集體，應該是村集體來行使這個權利，包括土地流轉，出租，出讓等，但是在集體內部，這個權利是不完整的，比如規則制定，決策權，有誰來決策等都是不完善的。

　　其次，按照現行法律規定，農民集體土地是不允許進入一級市場的。不能進入市場進行交易，從產權角度來講，當然是不完整的。土地所有權里面包括了使用權、收益權、交易權，但不完整的產權會導致這樣的情況：土地價格不能由市場供求狀況來決定，收益也不是土地的真實價值，因為有一部分土地價值在集體所有權之外流走了。相反，如果所有權是完整的，它的邊界很清楚，就意味著在一級市場上怎么賣，賣多少錢，收益怎么去分配等都是可以進行的。

　　還有，土地作為一種商品，在法律規定下，應該可以流轉，繼承，抵押等，也就是說作為一種生產要素，應該是全面的。顯然，目前是不全面的。

　　農民應擁有土地物權

　　《產權市場》：據參與《物權法》制定的人士介紹，在農地制度上，該法不會有大的突破，會根據現行土地法規來界定農地的產權。您怎么看？

　　馬曉河：我個人認為，農民應該擁有土地物權的，作為完整的要素商品，應該有這個權利。我在《當前三農問題的癥結與解決途徑》一文提出，當前土地產權制度最重要的問題是農民應該有物權，農民用土地可以進行抵押，進行投資，要把農民現在的使用權變成一種準商品，這是一個核心問題。

　　但現實難以做到。《物權法》規定農民不能有土地上的物權，比如不能抵押。我認為，最根本的還是擔心如果把土地物權給農民，讓其抵押，最終會導致農民會失去土地，會形成大量的流民。這是一個非常復雜的問題。

　　農地產權改革的時機

　　《產權市場》：農地產權改革的基礎是什么？

　　馬曉河：一方面，我國人多地少，土地作為一種稀缺資源，當大量的勞動力人口沒有從土地上游離之前，對土地改革的制約非常嚴重。這是不利條件。

　　另一方面，我國的經濟發展和改革又為農地產權改革提供了有利條件。

　　第一，經濟越發展，人口向城市化工業化流轉和集中越快，那么勞動力集中在土地上的人口就越來越少，就會為土地改革留下一個很大的空間。

　　其次，我國的經濟制度從計劃經濟向市場經濟過渡，轉軌中有很多不完善的地方，包括土地制度。但是，隨著市場經濟制度以及相關配套法律法規不斷地完善和成熟，這些為土地制度改革提供了一個制度平臺。

　　所以說，目前土地制度不完善跟其他體制一樣，是一個階段性的。中國的改革，尤其是土地改革應該是漸進式的。

　　《產權市場》：您曾指出，現在強調對土地所有權進行徹底改革的條件還不成熟，城市化水平達到 60% 以后，再來考慮土地的產權制度改革才算合適。為什么？

　　馬曉河：土地制度改革每前進一步，都會涉及到諸多問題。在現行的城鄉二元制度沒有打破或消失之前，這個時候盲目加快土地制度改革，肯定會帶來系列問題。比如說，農民把地賣了，可他并不能在城市落腳，這樣會形成大量失地農民。這些既進不了城，又在農村沒了土地的農民就成了流民，會造成社會問題。同時，土地是農民最后的社會保障。過早動他，會損害這種保障體系。

　　這些年中國經濟發展為什么這么快？而且這么穩？我認為，其中核心之一就是土地制度穩定，為社會的工業化和城市化提供了一個很大的支撐。所以，土地制度改革一定要從經濟發展和歷史背景來考慮，要符合國情。

　　《產權市場》：那么，您預計城市化水平多少年后能達到60%？

　　馬曉河：到2020年我國城市化水平完全有可能達到60%，需要特別強調的是，這個比例不是單純的統計數字，而是農民能真正地變成城市人，跟城市人一樣享受到公共待遇。它是更徹底、更完善、更完整的一個城市化水平。

　　單純從統計數字上看，城市化水平達到了，并不能說明你的制度變遷隨之跟上。比如好多農民常年住在城市，但你沒有給他身份，他們在子女上學、商品房、醫療衛生、就業服務、勞動保障等方面，都跟城市居民不一樣，還是兩種不同的身份。現在全國有1.5億農民進城打工，但他們不是來城市定居的，是來賺錢的，拿到錢后就回家去了，所以說他們還不是城市人。

　　長期大計與緊迫措施

　　《產權市場》：有專家認為，農地產權改革應實行全面國有化，有的主張地權歸農。您怎么看？

　　馬曉河：我認為，現在談歸國有還是歸農民所有為時尚早，因為條件不具備。當中國農業人口占全部人口的比例減少到40%以內，也就是城市化水平達到60%以上，再來考慮土地的產權制度改革才算合適。當然，農地產權改革的各種主張和模式，都可以作為理論進行探討和研究。

　　《產權市場》：那么，您認為，目前最應該做的是什么？

　　馬曉河：目前最主要的工作就是要堅決穩定家庭聯產承包責任制，這個承包制30年不變一定要堅持。在此基礎上，土地使用權可以繼承、轉讓、流轉等。

　　同時，要加強土地的用途管制，中國的耕地非常有限，不能把土地隨便變成建設用地和工業用地。世界上其他國家，農用地轉成工業用的都要經過非常嚴格的法律程序，就是說也是有限制。當然，他們并不是限制農地進入一級市場，而是限制農用地轉成非農用地。

　　還有，在這個承包制度下來完善土地制度，特別是土地的征用制度和使用制度。現在，雖然說集體所有，好多地方掠奪農民的土地，造成了實際土地產權主體的虛置，這是不對的。一定要尊重和完善農民的各種在土地方面的權利，充分體現和保障他們的所有權，讓他們更好地行使所有權、使用權、收益權。讓這些權利真正變成農民的權利，讓產權主體真正落到農民頭上。

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