數據之惑

2009年07月15日 來源： 《董事會》

　　對于步入經濟高速發展時代的中國社會來說，形形色色的統計數據從來沒有像今天這樣緊密地融入中國經濟。這些經濟數據，無論是源自國家統計局還是來自其他部門，皆廣受關注，更是財經媒體報道的重中之重。尤其對于官員、學者、企業、媒體等階層來說，似乎已經無法離開統計數據。所有的判斷和決定依數據做出，而他們的種種行為也在影響著經濟走向，這種走向又被最終反映為通過浩大而繁復的工作匯總出的數據。經濟應該決定數據，而數據也在引導著經濟。

　　不過，統計數據在大行其道的同時，也備受爭議。特別是當工業增加值與同步指標——用電量數據嚴重背離、平均工資統計難以體現貧富差距狀況、進出口數據“打架”、統計造假屢禁不止等問題凸顯時，更是引起社會各界對于統計數據真實性的強烈質疑。統計數據成了“迷魂陣”，不能不使人困惑。在社會高度關注金融危機對中國經濟的影響，迫切希望準確把握危機的沖擊程度和復蘇狀況的敏感時期，以上問題再次將統計數據推上了風口浪尖。因此，不難理解履新不久的統計局局長馬建堂三令五申強調數據的真實性。

　　然而，“數字出官、官出數字”依然是影響中國經濟統計真實性的痼疾，加之在金融危機的嚴峻形勢下，統計數據變得更加敏感，統計真實性的難度更大。一旦出了問題影響更大，將直接關系到中央對經濟的政策決策，關系到各類經濟主體對經濟形勢的判斷，也關系到國際社會對中國經濟的預期。

　　說得具體些，由弄虛作假導致的統計失真，將引發一系列嚴重后果。其一，社會公眾對地方政府統計產生信任危機。對GDP統計數據的不信任態度會自然轉移到對其他重要數據的不信任，盡管這往往遮蔽了人們對自身狹隘認知的反省。其二，一些社會機構為了自身的利益，可能利用公眾對政府統計的不信任心理，拋出一些可能更失真的統計數據，從而淆亂公眾視聽。其三，一些重大決策舉措可能因此偏離實際。地方多報最典型的是投資，而投資規模與投資增長率歷來是我們估計經濟是否過熱的最主要指標。如果地方投資的統計數據失真，則高層對宏觀經濟的判斷和決策就將陷入險境。

　　某省一家商業銀行高管就對記者表達了他的擔憂：前段時間由于迎合宏觀政策而瞞報、少報的項目，在這段時間又為了迎合適度寬松的貨幣政策導致回暖的預期復而上報，造成統計數據上的回暖跡象，這很可能生成一種經濟復蘇的幻象，就商業銀行來說，經濟進入復蘇通道會使得它們對大規模投放信貸更加樂觀，因為在經濟上升通道中資產質量不太可能惡化。而事實上并非如此，這可能對信貸造成巨大的安全隱患。

看不懂的統計數字

　　能源消費與經濟增長數據大幅背離

　　對能源消費數據與經濟增長數據不同步的解釋，幾乎成了今年以來最讓統計局負責人頭疼的問題。國家統計局局長馬建堂、副局長許憲春、新聞發言人李曉超都挨個兒遭到過該問題之“炮轟”。不但是國內外媒體，就連聲望卓著的國際組織——國際能源署（IEA）也跳出來湊熱鬧，表達了對于石油消費數據增速與GDP增速背道而馳的質疑。

　　今年5月14日，國際能源署（IEA）在發布全球石油市場報告時，曾認為一季度6.1％的GDP增速同當季石油需求下降3.5％的情況不符，與異常疲軟的電力需求也不相吻合。IEA的觀點是，如非收入彈性發生了巨大變化，中國的石油數據增長應該更高，并認為中國的GDP數據可能并不準確。

　　電力數據似乎為這種質疑提供了存在的合理性依據。據中國電力企業聯合會數據，全社會用電量1—4 月份同比下降4％，為10559億千瓦時。4月單月日均用電量92億度，同比下降3.6％左右。而4月份工業增加值數據顯示，全國規模以上工業企業增加值同比增長7.3％。兩者一降一升，增幅背離達11個百分點，比之前有所擴大。

　　這種背離現象在2008年四季度的數據上就有明顯體現。2008年第四季度規模以上工業增加值增長6.4％，而該季度三個月用電量皆下滑，10月全社會用電量下滑3.7％，11月下滑8.6％，12月下滑8.93％。2009年一季度規模以上工業增加值同比增長5.1％，而同期全社會用電量同比下降4％，兩者背離高達9個百分點。

　　對于媒體前幾次的質疑，統計局的回應理由均略顯單薄，簡單應以“經濟結構調整”、“節能成果顯現”或者“世界多國皆有之”，難以令人信服。而當IEA質疑時，統計局在充分組織好論據后，于5月25日予以回應。

　　國家統計局辯稱：一是今年一季度產業結構變化較大，用電量相對較少的第三產業增長較快；二是主要高耗能行業生產及用電量增長放緩，而用電相對較少的高技術產業增長較快。

　　統計局還列出詳細數據，指出一季度第三產業增加值比重超過第二產業，工業中高耗能產業增加值的增幅在大幅回落。并進一步指出，盡管經濟是正增長，用（發）電量是負增長，但兩者的變化趨勢是吻合的。也就是說，規模以上工業增加值增速持續回落，相應的發電量降幅加大；而工業增加值增速出現回升，同期發電量降幅則縮小。

　　連國家能源局局長張國寶也出來替統計局擋了一回“炮彈”。除了統計局提出的上述兩點外，張國寶6月1日在國新辦新聞發布會上還指出，節能成果的顯現和高耗能產品去庫存化也是重要原因。

　　事情并未完結。6月14日，中國宏觀經濟學會秘書長王建在清華大學CCWE經濟形勢討論會上語出驚人，對5月份的工業增速提出重大懷疑，并指出實際增速可能只有5％。此前的6月12日，國家統計局發布數據顯示， 5月規模以上工業企業增加值同比增長8.9％，增幅同比減少7.1個百分點，環比增加1.6個百分點。

　　6月16日，國家統計局以“有關負責人”名義在官方網站刊文回應，5月工業增加值增幅擴大的一個重要原因是，占工業增加值約七成的重工業生產在5月提速。另外，去年汶川地震使工業生產受到影響，從而導致去年5月基數較低。

　　對于用電數據的背離，這位有關負責人指出，與美國等國家比較，不能只看工業增速與用電量增幅差距的絕對值，還要看差距與經濟增速相比的相對值。例如2001年，美國電力消費下降3.6％， GDP增長0.8％，兩者相差4.4個百分點，而今年一季度中國兩者相差10.1個百分點。“乍一看，似乎中國的差距要大一些，但如果將兩者差距的絕對值與經濟增速相比較，美國的數據就比中國高很多。” 2001年，美國用電量和GDP差距是GDP的5.5倍，而今年一季度中國僅為1.7倍。

　　他尤其表示，“對經濟學家而言，僅是簡單的對比、隨意的猜測、主觀的估計恐怕就不夠了。”

　　除了統計局官方表態外，統計局網站上還以“個人觀點”名義刊發轉載部分支持其立場的觀點。例如，6月17日，統計局網站引用摘自博客、署名黃智文的《正確認識用電量指標反映的經濟問題》一文；6月22日，又刊發了國家統計局綜合司郭同欣撰寫的《經濟統計數據為何有時變化方向和幅度不一致》一文。其中后者指出，不同統計指標不同的走勢恰是不同部門、不同過程的真實變化的反映；正是由于經濟指標有先行、同步、滯后之分，在經濟波動轉折期，經濟指標在相同時點會有不同的變動幅度，甚至不同的變動方向。

　　不過，仍然有業內人士不太信服上述理由，畢竟一正一負差別如此之大，而經濟結構調整不太可能短時間內轉變如此之大，節能也不是短時間能出現這么大的成效的。

　　對于發電量下滑和經濟增長并存的現象，國家電監會前副主席邵秉仁6月3日就對記者表示，某些地方上報的經濟數據的真實性確實值得懷疑，一些地方上報的發電量同比下滑而經濟同比大幅增長的數據也可能不實。“兩會以后我走過兩個省份，印象是上報的數據都不實，而實實在在的兩個數據——用電量和運輸量，是做不了假的。”

　　更有專家指稱，這是長期統計造假的集中爆發，即：過去主觀希望看到調控效果，不合規項目隱而不報或不準上報，即使是合規項目也盡量少報，現在則因為希望看到中國經濟率先復蘇，合規項目即使不多報也決不會少報，不合規項目也要千方百計變成合規項目。于是過去的實際投資搖身一變成了現在的報表投資。

　　平均工資不“平均”

　　無獨有偶。不久前，國家統計局公布的2008年全國城鎮單位在崗職工平均工資為29229元，遭到很多網民的質疑。數據顯示，城鎮在崗職工日平均工資達到111.99元。與2007年相比，年平均工資增加了4297元，增幅達到了17.2％，扣除物價因素，實際增長11.0％。

　　多數人認為，城鎮職工的平均工資和增幅達不到這一水平，并質疑數據的真實性。有網友甚至留下“國家培養了我，我卻拖了祖國的后腿，深感慚愧！”這樣的言論。

　　4月29日，國家統計局網站以答記者問的形式解釋說，平均工資是反映工資總體情況的指標，自然不同于每個人的具體工資水平。此外，工資總額是指本單位在一定時期內，直接支付給本單位全部職工的勞動報酬總額，包括計時工資、計件工資、獎金、津貼和補貼、加班加點工資、特殊情況下支付的工資。由于工資總額統計的是稅前工資，還包括了單位代扣、代繳的職工個人應繳社會保險金和個人所得稅，所以工資總額與每個人自己拿到的工資或工資單上的工資并不完全對等。

　　統計范圍的不全面，可能是導致平均工資與很多人感受不一致的重要原因，有統計專家稱，現行工資統計的范圍中，鄉鎮企業、私營單位和個體工商戶并沒有包含在內。

　　針對社會上就平均工資數據的意見，國家統計局相關人士表示，為了更好地反映工資變化情況，國家統計局已經著手進行勞動工資統計制度改革，包括對私營單位工資統計進行論證和試點，有關統計情況將及時按照法定程序發布。

　　在統計局看來，私營單位數量多、分布廣，新增、倒閉、轉產等變化頻繁，管理不規范，統計基礎薄弱，會計制度不健全，這些都給建立私營單位工資統計制度帶來很大難度。私營單位統計目前還難以做到按季度調查，只能按年度進行。除已開展的私營單位工資統計試點外，國家統計局正在研究如何開展個體戶工資統計。

　　平均工資是一項非常重要的宏觀指標，不但體現居民收入，也影響到社保繳納時企業的繳納額度。有關部門相繼以平均工資為基礎制定了一系列政策，社會保險金征收、基本養老金和退休費發放、最低工資標準、人身損害司法賠償都與其相關。

　　不少人更為擔心的是，平均工資是否能真實、全面地反映社會整體的工資水平，真正體現社會財富的分配流向。正如一順口溜所言，“張家有財一千萬，九個鄰居窮光蛋，平均下來算一算，個個都有上百萬。”如果是這樣的平均工資，統計意義何在？如果貧富差距巨大，平均工資即使在增長，也沒什么實際意義。

　　GDP高低之爭

　　GDP數據公信力不夠歷來有之。統計局近期公布的數據顯示，今年一季度社會消費品零售總額實際增長15.9％，一季度全社會固定資產投資增長28.8％，貿易順差增長53.6％，均為歷史高位，顯示一季度最終需求較為強勁，但是GDP同比增速卻為6.1％，為1992年公布GDP季度數據以來的最低水平。一些境外評論人士對此提出質疑，認為其與反映全部最終需求變化情況的支出法GDP增長率不匹配。

　　國家統計局副局長許憲春5月14日發表署名文章解釋，盡管一季度有關需求統計指標增長率較高，與2008年一季度和全年相比是明顯加快的，但是居民消費實際增長率明顯低于社會消費品零售總額增長率，政府消費實際增長率遠小于財政支出增長率，特別是存貨變動、貨物和服務凈出口實際增長率呈較大幅度負數，對支出法GDP增長形成了負拉動，這決定了今年一季度支出法GDP增長率并不高。

　　“與去年同期和去年全年相比，支出法GDP增長率明顯回落，與GDP增長率的變動趨勢一致。”許認為。

　　據了解，測算GDP的方式有三種，分別是生產法、收入法和支出法。生產法從生產過程來核算常住單位一定時期內創造的價值；分配法從生產過程創造收入的角度，根據生產要素在生產過程中應得的收入份額反映最終成果；而支出法則是從最終使用的角度來衡量一定時期內新生產的貨物和服務的最終去向。

　　據專家介紹，我國選擇的GDP測算辦法是生產法加收入法。“由于我國產業分類較多，機構龐大，而且一部分用生產法，一部分用收入法，統計起來工作量相當大，也面臨比其他國家要大得多的壓力。”一位業內人士對記者表示。

　　而另一方面，質疑GDP偏高的也大有人在。根據用電量負增長與工業增加值增長背離的邏輯，有專家認為，經濟同樣不應該維持正增速，GDP同比增速存在被高估的可能。

　　此外，多年來也始終存在地區GDP匯總之后遠超國家統計局GDP的尷尬。

　　部門之間數據“打架”

　　對于國家統計局來說，今年遭遇的另一大尷尬就是與財政部的數據“打架”。其年初報告稱，2008年我國稅收收入為57862億元，這一數字與財政部公布的稅收收入預算執行數54219.62億元相差約3600億元。

　　財政部新聞發言人胡靜林對此解釋說，兩個數據存在差異主要還是統計口徑的不同。國家統計局發布的數據包括各級國稅和地稅部門征收的國內稅收收入，但不包括耕地占用稅和契稅，以及海關代征的進口貨物增值稅和消費稅，并扣除了稅務部門辦理的企業所得稅和增值稅等退稅，而退稅則在賬務上直接沖減收入。

　　胡靜林說，兩者差額約3600億元，主要是關稅、耕地占用稅、契稅、財政部門辦理的企業所得稅退稅等。

　　有關專家表示，在數據統計方面，一些部委之間存在重復統計，一方面浪費了資源，另一方面統計口徑不一還會產生一些誤導。因此，加強部委之間的協調溝通，盡量使用相同的標準顯得非常重要。

　　飽受質疑的城鎮登記失業率數據也出現過這樣的問題。中國社科院年初發布報告認為，2008年的調查失業率高達9.4％，但人力資源和社會保障部發布的城鎮登記失業率為4.2％。

　　人保部解釋稱，其失業率數據為城鎮登記失業率，而社科院公布的為調查失業率，兩組數據口徑不一樣。人保部新聞發言人尹成基坦承：“登記失業率在一定時間內，由于部分失業人員沒有進行登記，所以反映總體失業狀況的敏感程度不是很強。”

　　專家指出，這一部分沒有被登記的人員主要是正在尋找工作的高校畢業生和農民工群體。人保部稱，目前全國農民工總數為2.2億，預計今年高校畢業生人數大概在611萬，去年畢業尚未就業的畢業生還有接近100萬。

　　事實上，國家統計局從2005年底就已經開始對城鎮調查失業率進行試點，到目前為止共進行了7次失業調查，但至今沒有對外發布數據。

　　而官方數據與民間數據之間的分歧也時有顯現，作為經濟先行指標的制造業采購經理指數（PMI），近期就與里昂證券發布的數據相差較大。

　　2009年3月，中國制造業采購經理指數（PMI）為52.4％，比上月上升3.4個百分點。而里昂證券(CLSA)公布的當月PMI為44.8％，較上月的45.1％還有所下降。兩者之間出現嚴重背離。

　　據業內人士介紹，從樣本量上來說，中國物流與采購聯合會發布的數據采用了2000個樣本，涉及40個行業，而里昂證券的統計樣本量為400個。抽樣方面，官方PMI抽中的樣本以大型企業為主，在行業甚至經濟當中占份額都較大，而里昂證券PMI統計樣本則以中小型企業為主。

“統計風暴”掀起于金融風暴之后

　　金融危機以來，關于中國的經濟統計數據更加受到國內各界乃至國際社會的重視。統計局公布的數據面臨著前所未有的關注，而質疑之聲也紛至沓來，讓國家統計局上下面臨巨大壓力，甚至出現短期內四次出來針對各種質疑做出聲明的罕見情形。

　　今年以來，統計局新任掌門人馬建堂在不同公開場合的多次講話中，幾乎每次都把“統計數據質量”放在嘴邊，如此高頻率顯然透露出統計局開始對數據造假動真格了。如果說以前統計局無可依仗，那么其近期配合紀檢、人事部門一起推出的《統計違法違紀行為處分規定》（以下簡稱《處分規定》），則讓它拿到了針對數據造假、特別是針對地方官員干預統計的“尚方寶劍”。

　　罕見的四次聲明

　　2009年6月16日，國家統計局以“有關負責人”名義在其網站刊文，解答今年5月工業增加值提速的原因。

　　此前的5月25日，《國家統計局有關負責人就有關國際組織質疑中國統計數據可信度的情況接受記者采訪》的聲明也出現在官方網站上，該聲明公開回應國際組織對中國發電量和工業增加值數據不符的質疑，而這并不是統計局第一次發布該類型公告。

　　早在4月29日，國家統計局網站發表題為《中國信息報記者就城鎮單位勞動工資統計采訪國家統計局有關負責人》的新聞稿，回應網友關于平均工資與真實感受不一致的質疑。

　　許憲春更是在5月14日發表署名文章《如何理解今年一季度支出法GDP增長率》，針對一些境外媒體和評論人員質疑GDP數據與反映全部最終需求變化情況的支出法GDP增長率不匹配做出回應。

　　“在金融危機的背景下，經濟數據受到前所未有的關注，我們統計人員也面臨前所未有的壓力，對于統計數據的解釋工作目前更是受到前所未有的重視。”國家統計局一位人士說。

　　馬建堂表示，隨著我國國際地位的提升和國際交往的增加，衡量我國經濟的統計方法也要與國際接軌。提高我國統計工作的透明度是增強政府統計工作公信力的重要舉措，也是下一步我國統計工作的重點之一。

　　出口必談“統計數據質量”

　　數據造假無疑是歷屆統計局局長面臨的最棘手問題。馬建堂坦言：“目前影響統計數據質量的問題仍然比較突出，統計活動中的違法違紀行為仍然存在，在個別地方還比較嚴重。”

　　他表示，統計違法的突出表現為：個別領導干部為了追求所謂政績，指使統計機構篡改統計資料、編造虛假數據；個別地方和單位為了騙取榮譽和利益“按需要報數”、“按計劃報數”；一些統計機構、統計人員明知統計數據不實卻不履行調查核實職責；不按法定權限和程序公布糧食產量等重要統計數據，造成統計數據“打架”。

　　近期，馬建堂頻頻調研各地，僅5月份就已先后趕赴江西、云南、陜西三地，而確保統計數據真實性是他一而再、再而三強調的問題。

　　5月6日至9日，馬建堂在江西調研時強調，鄉鎮和街道統計是政府統計工作的基礎，是宏觀統計數據的入口，統計數據要做到不出假數、真實可信、準確完整，關鍵是基層上報的原始數據要不出假數。鄉鎮、街道統計在政府統計體系中占有十分重要的基礎地位。

　　他于5月17日至19日在云南調研時指出，數據質量是統計工作的生命線。在當前積極應對國際金融危機的大背景下，要進一步密切監測經濟運行情況，為政府科學應對金融危機提供準確信息、科學分析和決策依據。

　　統計局內部人士告訴記者，“提高統計數據質量，提升統計工作能力，是馬建堂上任以來思考最多、投入精力最多的問題，也是馬建堂局長5月31日至6月1日陜西調研的一大重點。”

　　在陜西，馬建堂以更加緊迫急切的語氣表示，統計數據質量事關統計事業的興衰成敗，真實可信的數據質量是立統之本，各級統計機構任何時候都要以真實可信為天職、視數據質量為生命，像愛護自己的眼睛一樣珍視數據質量。

　　而6月初，在國家統計局第一期新聞媒體統計知識研討班上，面對現場30多位從事統計領域報道的記者，馬建堂坦言，希望媒體記者和廣大統計工作者一起為進一步提高中國統計數據的質量和政府統計的公信力共同努力。

　　不可否認的是，這位新任掌門人正希望用他的積極和坦誠贏得社會對于統計局工作的理解和支持。

　　統計局捧起了“尚方寶劍”

　　如果說《處分規定》公布之前，統計系統對于肆意干預統計數據的地方“諸侯”無能為力的話，那么《處分規定》頒布之后，統計系統無疑多了一柄“尚方寶劍”。

　　由監察部、人力資源和社會保障部、國家統計局聯合制定的《處分規定》于2009年3月25日公布，同年5月1日起施行。

　　在此之前，盡管《統計法》也曾規定，地方、部門、單位的領導人自行修改、編造虛假數據或者強令、授意統計機構、統計人員篡改或者編造虛假數據，可實施行政處分，或者由縣以上人民政府通報批評。而事實上，罕見地方官員因為干預統計而遭到嚴懲的。統計執法環境差，缺少必要的執法手段，現行統計法的強制處罰規定也不明確。

　　全國人大財經委副主任委員、原國家統計局副局長賀鏗就曾說過，“現在有的官員通過間接手段干涉統計數據，而統計局既不能撤他的職，也不能給紀律處分。只有組織部門、紀檢部門加入，才有效果。”而《處分規定》的第一大亮點就是，紀檢和公務員主管部門的共同介入。

　　《處分規定》的出臺可謂醞釀已久。據國家統計局政策法規司司長程子林介紹，早在2005年年底，國家統計局就和監察部開始討論起草統計違法違紀行為處分規定，后來人力資源和社會保障部也加入到起草工作的行列。

　　2007年，三個部門就起草工作開始調研，反復征求各地方和有關部門的意見，又經過國家統計局的局務會議，人力資源和社會保障部的部務會議，監察部的辦公會議討論，最終通過。

　　“多少年以來，我們一直在盼望有這樣一份處分規定。”程子林表示，國家統計局有責任采取措施解決統計上的弄虛作假問題，這些年一直在做這項工作。但是，由于缺少這樣一部操作性強的行政處分規定，每年對統計違法違紀行為的行政處分都很少。

　　這份《處分規定》的第二大亮點則是：處罰嚴厲，最高可開除或撤職。例如，第三條規定，地方、部門以及企業、事業單位、社會團體的領導人員有下列行為之一的，給予記過或者記大過處分；情節較重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開除處分。

　　第三大亮點是：建立了案件移送機制。一方面，任免機關、監察機關查處統計違法違紀案件，認為應當由人民政府統計機構給予行政處罰的，應當將有關案件材料移送人民政府統計機構。另一方面，人民政府統計機構查處統計行政違法案件，認為應當由任免機關或者監察機關給予處分的，應當及時將有關案件材料移送任免機關或者監察機關。

　　上述這種協調機制有效保障了懲罰的操作性。同時，對統計法律法規規定的其他弄虛作假行為，包括統計調查對象虛報、瞞報、偽造、篡改統計資料的行為，《處分規定》根據不同的違法違紀行為的性質、情節、危害程度規定了相應的處分種類和幅度，增強了可操作性。

　　“因為這個《處分規定》里對領導人的責任更明確、更細化，而且新設了一些責任，更有可操作性，一些領導人對統計法和這個規章的敬畏之心會大大增強。” 程子林說，相信《處分規定》的實施將比較有效地預防和懲處在統計上的各種違法違紀行為。

“數字出官”根除痼疾任重道遠

　“數字出官”何時休？

　　社會上曾經流傳過一段順口溜叫“四大虛”：領導的腎、秘書的稿、小姐的感情、統計局的表，其意雖偏激，但由此不難窺見統計數據在老百姓心中的公信力受創之深。

　　統計數字沒有公信力無疑是可怕的，統計工作是國家經濟與社會發展管理中的重要職能，準確的統計數字無論是對決策、規劃，還是對問題的總結、發現，都將起著不可替代的指導、參考作用。然而，統計造假，數字“注水”之事屢有發生，屢禁不絕。讓中央高層領導對統計數字“很不放心”，反復要求下面“講真話”。這種“統計無信譽”的狀況如果不糾正，一步錯，則步步錯，最后或會釀成不可設想的可怕后果。

　　記者從這次《統計法》修訂草案的說明上發現：從近年來全國統計執法檢查的情況看，虛報、瞞報、偽造、篡改統計資料的違法行為約占全部統計違法行為的60％。這類造假行為無非是三個來源：地方領導、統計機構人員、統計調查對象。

　　為何三者之中，地方官員造假的民憤如此之大？恐怕不是老百姓存心要和官員過不去。從現實情況看，各級統計局包括國家統計局旗下調查總隊大都有統計執法隊伍，對調查對象主動造假的情況，本來即是這個隊伍嚴查嚴打的范圍，這在體制內基本能解決。而對于統計機構，從絕大多數統計人員來講，作為一個職業統計工作者，內心里都想以真實的統計數據示眾，不愿被人背后“戳脊梁骨”；而國家統計局層面，更不存在造假的直接動力。

　　因此，從體制機制的角度講，三者中，只有地方政府官員的造假行為所受約束最小，也只有地方官員有能力一手遮天地實施這項“集體性”違法行為。正如原國家統計局一位副局長所說：“如果面對的各級領導需要的是真正的數據，那么中國的統計工作并不難；如果面對的各級領導需要數據來證明什么，那么統計工作確實太難。”

　　某地市統計局執法檢查大隊一位工作人員向記者坦承，“我們主要的工作還是針對統計調查對象弄虛作假的行為處以罰款，或者對直接責任人進行行政處分。查處地方領導干涉數據的案件還沒有碰到過，即使地方領導要求改數據，那也只能叫做調整，不能叫造假。”“調整”一詞，顯然將地方官員的造假行為給“洗白”了。畢竟，統計是一項復雜工作，正常工作中也會有調整，反正外人也實難去查證此“調整”和彼“調整”的詳細差別。

　　眾所周知，讓地方政府官員成為千夫所指的“統計罪人”的造假行為背后，其實有著強大的動力，即與GDP掛鉤的政績考核機制，不客氣地說，就是“數字出官，官出數字”。長期以來，“效率優先”的發展觀使中國偏重經濟發展，甚至在一段時期、一些地區被扭曲為“唯GDP論”。官方統計也受此影響偏重經濟指標，而輕視甚至忽略了社會、人文等方面的指標。

　　曾有篇文章寫過這樣一個故事：某地一位鄉長對文章作者說，由于多年來吃夠了虛報數字的苦頭，他們決定告別“數字出官，官出數字”的習慣，如實上報成績，結果報了三次都被縣里退了回來，并受到主管副縣長的嚴厲批評。主管副縣長說，他們沒有從講政治的高度出發，沒有從安定團結的大局著想，要他們回去“解放思想”，修改報表。否則，他們就將面臨取消年終獎金甚至撤消職務的后果。這位副縣長的邏輯顯然是：弄虛作假就是講政治，就是從安定團結的大局著想。

　　全國人大財經委副主任委員、原國家統計局副局長賀鏗也說過他的感受：“我曾率隊去四川、重慶、貴州等地進行執法檢查，碰到很多類似情況。比如說，你是統計人員，我是地方官員。我會說，你看他們的生活水平還不如我們這個地方，怎么他們的人均收入比我們還要高？他們的工業還不如我們，怎么我們的總產值比他們低呢？”賀鏗說：“你作為統計局長就得好好考慮，如果你不能領會領導的意思，很可能就會丟掉‘烏紗帽’。現在統計工作就處于這樣一個尷尬的地位。這種情況不是個別現象，甚至可以說相當普遍。”

　　西藏自治區人大常委會副主任嘎瑪就指出，下面確實存在瞞報、虛報的情況，突出表現在兩個方面。一是領導干部政績與統計有直接關系，年初下達各項指標，比如財政收入指標、農民人均收入指標，如果完不成，要采取很多措施以爭取達到上面的要求。二是發展比較快的地方瞞報的現象比較普遍，如財政收入超過預計的部分不報，只報預計完成的部分。問他們為什么不報，他們說今年一下子報多了，明年如果完不成，領導會認為他們的工作沒有做好。反之，比較窮的地方怕領導說沒有完成指標，本來沒有那么多數字，到年底的時候有些部門領導和統計部門經常一夜一夜加班調整數字。這些問題都比較普遍。

　　往往是，在下達計劃指標時，“上級壓下級，層層加碼，馬到成功”；上報統計數字時，“下級騙上級，級級摻水，水到渠成”。 5月6日，國家統計局政策法規司司長程子林在接受新華網訪談時也承認，統計造假有很多復雜的因素，多年來這個問題一直沒有完全解決，一些地方、一些單位可能還有加重的情況。

　　國家統計局公布的統計數據，基本上是通過各基層單位的統計機構或統計人員，按照統一的程序和方法進行統計，然后再由各系統、各地方的統計部門逐級匯總上報而成的。它的形成過程，往往要經過單位、鄉（鎮）、縣（市）、地（市）、省（市）、國家統計局六個環節。由于環節多，只要其中的一個環節失了真，最后匯總的數據就必然是失真的數據；如果數據在多個環節受到扭曲，那么最后匯總的數據就必然是多重扭曲了的數據。

　　一步錯，步步錯，統計造假會釀大禍。可以肯定，在作為干部業績考核指標的統計數據不能獨立之前，統計數據質量的這個“硬傷”勢必難以消除。

　　在金融危機和全球經濟不景氣的背景下，中國政府今年提出GDP增長8％的目標，與之對應，許多地方都提出了高于8％的經濟增長目標，形成了巨大的政績壓力，也埋下了巨大的造假沖動。

　　為此，全國人大財經委副主任委員吳曉靈甚至建議，把GDP指標從地方指標中取消，地方政府只管衛生、教育、就業、環保等硬性指標，只對環境和公共服務負責。國務院發展研究中心技術經濟研究部部長呂薇委員認為，目前，我們對統計數據或統計工作賦予了很多不屬于其范圍內的功能。所以，首先要保證統計數據使用的獨立性，主要用于形勢分析等經濟管理，不能把它和績效考核直接掛鉤，以減少弄虛作假的動力。

　　有業內專家認為，從目前的情況看，因處于爭取中央投資大干基建的高峰期，一些地方政府之前可能說得“災情”慘重，之后說得花團錦簇，以顯示治理之功，證明中央給本地的投資非常英明。

　　無論如何，根本之道在于破除其背后的利益驅動，如果地方政府的GDP數字不再是官員考核的最重要指標，則“數字出官”可破，統計造假的沖動也可漸除。

　　“命門”被扣：獨立性缺失之痛

　　不少西方國家可能會覺得中國的事情有些奇怪，因為在它們看來，一個獨立的統計系統的數據是不可能受到來自行政部門的干涉的。而我們的問題恰恰在這里：地方統計系統缺乏獨立性。

　　翻看《統計法》第三條：國家建立集中統一的統計系統，實行統一領導、分級負責的統計管理體制。國務院設立國家統計局，負責組織領導和協調全國的統計工作。正是這個“統一領導、分級負責”，被指責為造成統計數據失真的體制根源。

　　在這種體制下，統計數據由地方統計部門搜集和匯總上報，地方統計部門的干部主要由地方管理，經費也主要依賴地方，統計數據反映各級領導的政績，與干部的獎懲、升遷密切相關，是地方干部的“政績單”。而這張“政績單”由自己任命和管理的干部來填寫，統計工作的獨立性怎能不遭破壞？這也是導致鄉、縣、地(市)三級為了追求“政績”，或憑空編造統計數據，或授意和指使虛報、瞞報統計數據的原因，有的還規定上報統計數據必須由黨政領導研究決定。

　　就連上海，目前仍有部分中心區的統計局掛靠在區發改委，這種現象嚴重影響了區縣政府統計部門的獨立性。

　　不但如此，現行《統計法》第七條還規定：各地方、各部門、各單位的領導人如果發現數據計算或者來源有錯誤，應當提出，由統計機構、統計人員和有關人員核實訂正。這顯然為一些弄虛作假的地方干部提供了冠冕堂皇的理由，也成為造假者有恃無恐的重要原因，是必須正視的法律漏洞。

　　新疆自治區人大常委會副主任達列力汗?馬米汗委員就認為，當前統計法實施當中存在的問題不容忽視，特別是現在由于統計部門隸屬于同級政府來管理，不可避免地出現了一些地方的領導進行干預，令地方統計機構處于進退兩難的境地，“站得住的頂不住，頂得住的站不住”，嚴重影響了統計數據的真實性、嚴肅性和權威性。

　　當然，國家統計局也曾在體制機制上“大動干戈”，2005年年底其將原屬于地方統計局代管的城調隊、農調隊和企調隊三個調查隊納入國家統計局直接管理，在國家統計局成立了城市司、農村司和服務業調查中心，地方成立國家統計局調查總隊，這些地方調查隊伍的財務、人事以及實際調查項目直接受國家統計局管理。

　　統計局的目的顯然是為保統計真實，比如居民消費價格、工業品出廠價格以及工資價格、失業率等等，都由國家統計局直接獲得，地方只能共享。盡管2005年修訂后的《統計法實施細則》曾規定了調查總隊統計以及執法的權限，但是這個組織架構設置還沒有寫進《統計法》。

　　據了解，目前地方統計局可以自己統計一些數據，如工業增加值、國內生產總值（GDP）、工業利潤率等。上述數字，為了保證質量，比如GDP，目前需要由國家統計局聯合審查后才能發布。但即便如此，統計局的GDP數字和地方的GDP總數仍不一致，尤其后者虛報現象相當嚴重。

　　統計界專家建議，及時改變現行統計機構內部體系，實行省級統計部門對地(市)、縣統計部門垂直管理，實行編制人員、經費、工作任務統一配置，干部由上級統計局任免，可提高各級統計部門的抗干擾能力。

　　賀鏗曾多次提出，可以學西方，地方需要的一些數據由地方統計局提供，但是地方可以不要統計局，由國家統計局派給省的統計局做，這種行為可以是有償服務，如果國家財政把錢給足了，也可以是無償服務。考慮到有些省想保持獨立性，也可以有自己的統計局，但是要以國家統計局統計的數字為準。這樣，“數字出官”就出不了了。

　　賀鏗認為，要想把統計工作做好，就要有一套獨立統一的統計系統，沒有哪國的統計系統可以分散到各級去做。國外甚至連財政和銀行從事統計工作的一把手都是由國家統計局委派的，絕對服從國家統計局的統一領導。我國的《統計法》在體制上也要解決該問題。

　　無論最終如何定位，著眼點都應在于，從體制機制上增強統計機構的獨立性、盡力消除地方政府的干擾，從而根治統計數據失真的體制“痼疾”。

　　“統計新法”仍難斬斷干預之手

　　可喜的是，2008年年底提交全國人大一審的統計法修訂草案中強調，修改重點是：完善統計機構、統計人員獨立調查、獨立報告、獨立監督的法律機制；加重對領導干部人為干預統計工作、統計機構和統計人員參與弄虛作假、調查對象提供不真實統計資料等違法行為的法律責任。

　　草案明確規定了領導干部的“三個不得”，即各地方、各部門、各單位的負責人對統計機構和統計人員依法搜集、整理的統計資料，不得自行修改；不得以任何方式要求統計機構、統計人員及其他機構、人員偽造、篡改統計資料；不得對依法履行職責、拒絕和抵制統計違法行為的統計人員進行打擊報復。

　　而且，草案取消了現行統計法關于“各地方、各部門、各單位的領導人領導和監督統計機構、統計人員和其他有關人員執行本法和統計制度”的規定。取消了現行統計法中“如果發現數據計算或者來源有錯誤，應當提出，由統計機構、統計人員和有關人員核實訂正”的規定。

　　特別是，統計局配合紀檢監察部門和公務員主管部門推出的《統計違法違紀行為處分規定》，也是應對干預數據行為的重武器。而以前，《統計法》對于官員干預行為的制約是軟弱無力的。

　　不過，一位不愿透露姓名的統計學權威對記者表示，新草案和《統計違法違紀行為處分規定》盡管在處罰力度上進步不小，但是，統計獨立性問題的根源依然是體制機制問題，也就是在機構、人員、經費上保證統計系統獨立性的問題，以上兩法案依然沒有解決這個根本問題，所以要在實踐中斬斷干預之手恐怕很難。根除體制痼疾依然任重道遠。

　　配套機制亟待完善

　　除了難以根治的體制機制問題，統計經費、基層統計力量薄弱和提高統計科學性等配套機制也亟待完善。

　　新疆自治區人大常委會副主任達列力汗?馬米汗認為，經費投入不足是統計工作中存在的突出問題，特別是縣以下統計部門經費非常困難。統計法草案加入了保證縣級以上統計機構統計經費的規定，但是縣以下統計部門經費卻沒有規定。全國人大常委鄒萍也建議，對統計經費保障問題要有明確規定，比如全國性普查，應該直接由財政給予保障。

　　而問題是，現行統計法中沒有關于統計業務經費的規定，在開展大型統計調查時，統計業務經費通常實行分級負擔辦法。由于各地的財力和對統計工作的重視程度有差別，不少地方的基層統計部門嚴重缺少統計業務經費，開展統計工作很困難。

　　基層數據采集困難，人員配備不充足同樣被認為是個大難題。一位基層統計人員告訴記者，以居民收入調查為例，由于是采取抽樣統計的方式，抽到的居民是隨機的，因此工作人員上門進行信息搜集首先就會遭遇到信任問題，為了建立對方的信任感，經常需要三番五次的走訪和電話聯系。此外，由于收入調查材料極為復雜，每天需要登記收入和支出，小到一袋酸奶、一根油條的支出也要登記，會給受訪者生活增加極大的麻煩，因此需要做很多說服工作。

　　而我國目前基層統計力量卻很薄弱。第十一屆全國人大常委龔學平就表示，我們國家統計隊伍呈巨型倒金字塔結構，這種不合理的結構嚴重制約了政府統計工作的發展。區縣統計局的統計人員明顯不足，編制不夠，兼職太多，一個人要做幾個統計專業報表，經常加班，沒有時間進行統計分析。至于鄉鎮、街道統計機構的設置，以及統計人員的配備更難以保證。比如鄉鎮在機構改革中把統計站撤掉了，統計工作放在鄉鎮經濟管理事務所。鄉鎮統計人員在開展統計工作時，企業把經濟管理事務所當作中介機構，嚴重影響了鄉鎮政府統計的權威性。

　　“目前區縣一級政府統計機構和鄉鎮、街道的統計機構，其力量已經很難適應社會經濟的快速發展和越來越繁重的統計任務，這些狀況如果不用法律的手段加以徹底改變，勢必對我國政府統計工作的發展形成重大障礙。應抓住這次《統計法》修改的契機，加強基層基礎統計隊伍的建設，徹底改變我國統計人員隊伍呈倒金字塔的現象。”他說。

　　此外，統計科學性也亟待加強。統計方法的改進與統計數據的分析同樣重要，如果沒有科學而詳實的統計方法與犀利的分析能力，統計局會被假數字蒙蔽。全國人大內務司法委員會主任委員黃鎮東就認為，目前有一些統計指標不太符合我國經濟社會發展的需要。比如登記失業率，從公布的統計數據上看，登記失業率并不高，但是社會反映很多，為什么呢？因為統計的分子、分母都有一部分就業人員被撇在外面，這就不能反映我們全社會的實際就業情況。

　　當然，統計局官員正在作出努力。近日，許憲春表示，零售額數據存在不足之處，這印證了經濟學家認為的該數據并不是反映中國家庭消費情況的可靠指標的說法。許憲春坦承，官方公布的零售額數據包括一些不能被視為消費者支出的項目，如以企業和政府機構為對象的零售額，建造住房用的建筑材料——它其實應算作家庭投資的一部分。

　　馬建堂也表示，為了進一步夯實我國統計的基層基礎，一方面要想方設法加強基層統計機構建設及人員配備，另一方面要健全統計的制度方法和標準分類。“對于一些計劃經濟遺留下來的，不適應經濟發展要求的，過去沒有但需要迫切建立的，一些已經建立但與國際通行做法不盡一致的統計項目與方法，統計系統正在著手改進。”他說。

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