一、住房制度在國民收入再分配中的性質

　　不少人認為，新中國成立后建立的城鄉分治體制，以及由此形成的工農業產品剪刀差，使得農副產品價格低廉，導致城鄉居民之間個人收入出現差距。近年來，國家提高了農副產品收購價格，農民收入有所增加，但城鄉貧富差距的格局并沒有得到根本改變。如果上述說法成立，將意味著基尼系數不斷攀升，整個社會極不穩定。但是，大家所看到的是基尼系數不斷攀升、但整個社會仍很穩定的現實。

　　如何看待這個矛盾現象?是基尼系數理論錯了呢?還是基尼系數理論不適合中國國情?抑或基尼系數的計算不準確?對這些疑問，目前學術界還沒有給出較為合理的解釋。筆者認為，在國民收入初次分配中形成的城鄉貧富差距，經過國民收入再分配的調節，已經出現了結構性逆轉。占全國人口絕大多數的農村人口，雖然經濟上不富裕，但因為得到了宅基地的住房福利，因而能夠安居樂業，這是農村乃至全國得以穩定的基礎。

　　通行的觀點認為，國民收入的再分配，是指國家以社會管理者的身份，將以稅金、利潤等形式集中起來的國家收入，主要通過財政支出、信貸、價格、各種勞務付費等方式分配到全社會。不直接參與物質生產的軍隊、機關、事業單位工作人員和其他低收入保障人群，從國民收入再分配中得到的個人收入主要包括工資性收入、轉移性收入。工資性收入是指通過從事主要職業或兼職而得到的全部勞動報酬，包括工資收入和其他勞動性收入;轉移性收入是指國家、單位對個人的各種轉移支付，包括政府對個人收入轉移的養老金、離退休金、失業救濟金、社會救濟收入，單位對個人收入轉移的辭退金、保險索賠、提取的住房公積金。以上所說的國民收入再分配，沒有涉及農村人口，也不涉及農民的宅基地。而與住房制度相關的，也只是提到城鎮職工能夠享受到的住房公積金。那么，住房制度是否屬于國民收入再分配的范疇?

　　我們知道，住房制度是用國家的法律、法規和政策等規范對住房的建設、分配、使用等事項作出的一系列安排。新中國成立以后，我國城鄉實行不同的工資、福利和社會保障制度。在農村，國民收入再分配并不考慮給農民發工資。農民參與國民收入的初次分配，而農民的收入主要來源于對農副產品的生產經營。如果沒有或喪失了勞動能力，就通過國民收入再分配的社會保障制度獲得救濟。農民很少有福利，社會保障制度也不完善，但農民有集體土地使用權，他們能夠在由國家提供的宅基地上自己建房居住。從性質上說，農民享有的住房福利屬于國民收入再分配的范疇。在城鎮，企業職工通過國民收入初次分配獲得個人收入，機關事業單位職工則通過國民收入再分配獲得個人收入。城鎮居民沒有宅基地，有單位的職工由單位為他們無償分配住房，職工從單位那里獲得的住房是福利產品而不是商品。改革開放以來，農村的住房制度沒有改變，城鎮住房制度改革則沿著福利房、商品房、保障性住房的方向發展。國家停止福利分房后，城鎮老職工可以低價買下原有的福利房;沒有買到福利房的城鎮新職工所需住房，則主要由開發商投資建設，職工通過市場交換取得房屋產權，而房屋的使用管理由物業公司專業化經營。在住宅商品化的同時，政府還為低收入職工提供經濟適用房、廉租房等社會保障住房。除商品房外，城鎮居民低價購買到的福利房，城鎮低收入職工購買到的經濟適用房、廉租房，均屬于國民收入再分配的范疇。

　　二、農民的宅基地使用權制度，奠定了農村社會穩定的根基

　　農民宅基地使用權，是指農村集體經濟組織成員依法享有在農民集體所有土地上建造個人住宅的權利。農民宅基地使用權制度，其主要內容包括：農村宅基地屬集體所有，不準出租和買賣;農民無償地、無期限地取得宅基地使用權;宅基地上的房屋等附著物歸農民所有;農民有自由買賣或租賃房屋的權利;宅基地使用權不準單獨出租、買賣和擅自轉讓;農民的房屋出賣后，宅基地使用權即隨之轉移給新房主。

　　農民宅基地權制度的發展，經過了一個從個人私有到集體所有的演變過程。

　　1950年6月30日，中央人民政府公布實施《中國人民共和國土地改革法》，明確提出廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制。具體措施主要有：沒收地主的土地、耕畜、農具、多余的糧食及其在農村中多余的房屋，征收祠堂、廟宇、寺院、教堂、學校和團體等在農村的土地及其他公地。所有沒收和征收得來的土地和其他生產材料，除依法收歸國家所有者外，均由鄉農民協會接收，統一地、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產資料的貧苦農民所有。對地主也同樣分給一份土地，使其自食其力，在勞動中改造成為新人。通過土地改革，農民以戶為單位獲得了土地使用證、房產證合一的土地房產所有證，享有完整的宅基地所有權。

　　1952年，在農業合作化過程中，土地集體所有制取代了土地私有制，但并沒有改變農民對宅基地以及房屋享有所有權的利益格局。人民公社時期，國家為了把農業作為向重工業持續不斷地提供原料和資金積累的來源，將農民固定在土地上，限制農業人口向非農業領域轉移和向城市遷移，為農民建立了無償的、無期限的和嚴格限制流轉的宅基地制度。

　　1962年9月27日，中共八屆十中全會通過了《農村人民公社工作條例修正草案》，將原屬各農業合作社的土地和社員的自留地、墳地、宅基地等一切土地，連同其他生產資料，全部無償收歸公社所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準出租或買賣。社員的房屋，永遠歸社員所有。社員有買賣或者租賃房屋的權利;社員出租或者出賣房屋，可以經過中間人評議公平合理的租金或者房價，由買賣或者租賃的雙方訂立契約;任何單位、任何人都不準強迫社員搬家;未經社員本人同意，不付給合理的租金或代價，任何機關、團體和單位都不能占用社員的房屋;如果因為建設或其他需要，必須征用社員的房屋，應該嚴格執行國務院有關征用民房的規定，給以補償，并且對遷移戶作妥善的安置;國家和人民公社的各級組織應該在人力、物力等方面對于社員修建住宅給以可能的幫助;社員新建房屋的地點，由生產隊統一規劃，盡可能不占用耕地。上述規定，確立了農村宅基地的集體所有權，宅基地由原來的農民所有轉變為集體所有。

　　1963年3月20日，中共中央下達《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》，對宅基地問題作出了比較詳細的規定。比如，社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都歸生產隊集體所有，一律不準出租和買賣，但仍歸各戶長期使用，長期不變;宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等永遠歸社員所有。社員有買賣或租賃房屋的權利;房屋出賣后，宅基地的使用權即隨之轉移給新房主，但宅基地的所有權仍歸生產隊所有;社員需建新房又沒有宅基地時，由本戶申請，經社員大會討論同意，由生產隊統一規劃，幫助解決;社員不能借口修建房屋隨便擴大墻院、擴大宅基地，侵占集體耕地。已經擴大侵占的，必須退出。上述規定，明確了農民對宅基地只有使用權沒有所有權。此后，經《憲法》和其他相關法律的進一步確認，宅基地集體所有、農民擁有使用權的農民宅基地使用權制度正式確立。

　　改革開放以來，農村形勢雖然發生了許多變化，但農民宅基地使用權制度基本上沒有改變。正是因為有了宅基地使用權制度，全國9億農民不用政府給他們蓋房，就能夠自己建房居住，這是廣大農民能夠安居樂業、農村地區得以保持穩定的根本原因。只有從這個角度思考，才能合理解釋為什么我國的基尼系數高達0.48(國家統計局公布的數據)、而整個社會仍很穩定的矛盾現象。

　　三、城鎮住房制度的商品化改革，拉大了新老職工之間的貧富差距

　　在城鎮，1985年的工資制度改革，把企業職工的個人收入劃歸國民收入初次分配范疇，國民收入再分配主要考慮軍人、機關事業單位工作人員和其他低收入保障人群。財政供養的城鎮居民，由國家提供工資性收入，并提供福利待遇和社會保障。在工資收入和社會保障日益規范的情況下，影響城鎮居民個人收入分配水平的主要因素是福利制度。

　　改革開放以前，城鎮居民的福利制度主要包括四個方面：一是為職工生活提供方便、減輕家務勞動而興辦的集體福利設施，如職工食堂、浴室、理發室、托兒所、幼兒園、療養所;二是為減輕職工生活費用開支而發放的福利補貼，如糧油副食品價格補貼、生活困難補助、上下班交通補貼、冬季宿舍取暖補貼、探親補貼;三是為豐富職工生活而興辦的文化宮、俱樂部等文化福利設施和組織開展的各種文娛體育活動;四是由單位根據職工工齡、年齡、家庭人口等條件，無償提供福利住房。職工分到住房后，只需交納少量房租，用于房屋維修和管理，虧損部分則由政府和單位補貼。

　　在以市場化為導向的個人收入分配制度改革過程中，城鎮居民原有的福利待遇大多被相繼取消。特別是1998年7月，國務院下發《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，提出停止城鎮住房實物分配，推行住房分配貨幣化，建立由職工和所在單位共同負責的住房公積金制度。此后，國家相關部委又相繼頒發文件，提出建立以普通商品住房為主，同時提供具有保障性質的廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房的住房供應體系。

　　城鎮居民中，凡是1998年住房制度改革時在體制內的，國家都給他們分配了福利房。許多享受到福利分房待遇的城鎮居民，將單位分配的福利住房低價購入，然后再高價變賣或出租，成為了食利者階層。而1998年以后參加工作、沒有享受到福利分房待遇的年輕一代，如果找到了正規工作，就能享受到一定的住房補貼。如果找不到正規工作，則既不像農民有宅基地可以自建住房，大多數人又沒有足夠的積蓄購買商品房，他們不得不承受巨大的房價壓力，要么蝸居，要么成為房奴。

　　1998年的住房制度改革，帶來了新老職工貧富差距懸殊的后果。部分購買二手商品房的年輕一代，實際上是在接受享有福利分房待遇的售房者的高價剝削。以北京四環路沿線的房價為例，城鎮職工在1998年購買的單位福利住房，每平米的價格只有700元左右;到2014年上半年，每平米的價格達到了45000元。一套百平米的二手房，可以由7萬元賣到450萬。16年間，售房者的獲利超過了64倍。這種高額剝削現象，在中外歷史上均屬罕見。更奇怪的是，售房者無論是國家干部還是普通工人，視這種剝削為天經地義、理所當然，恬不知怪。以市場化為導向的城鎮住房制度改革，造成了年輕一代的生活困苦，為城市社會穩定埋下了隱患。

　　城鎮住房制度改革，應該借鑒農村的經驗。政府可以通過建立宅基地使用權制度，為城鎮居民建立基本住房保障制度。正如北京市人大常委會主任杜德印2010年3月6日在全國人大北京團分組討論會上所說，“解決城市居民的住房問題，可以借鑒農村宅基地使用權制度，考慮地、房分離，土地由國家和政府提供，市民出錢買房”。具體操作上，對于已按住房面積標準分配到福利房的，國家要承認房主的宅基地使用權，但這個宅基地使用權不得轉讓。對于沒有分配到福利房的，國家應該提供宅基地使用面積標準(在城市，宅基地使用面積是指樓房面積，不是指和農村宅基地相同的地面面積)，在此標準內購買商品房的，只收房價，不收地價。只有通過宅基地使用權制度的保障，才能確保城市居民居者有其屋，減輕他們因購買高價商品房而承受的經濟壓力，從而為社會和諧穩定奠定根基。

　　作者單位：北京市社會科學院

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