今年7月，由國家發改委、財政部等11個部門聯合啟動新型城鎮化的試點工作。攻堅克難，瞄準了拖延已久的城鎮化阻塞問題。其中，關于農民宅基地、農房納入全國不動產統一登記是一個新亮點。但“試點”恰恰在說明城鎮化非常艱難。若不成功，“試點”將成為“試錯”，不可能推廣應用之。

　　城鎮化的本質是部分農村居民，隨著工業化而從農村移居到城鎮。其工作由農業轉變為工業、服務業。身份也隨之由農民轉變為市民——即新的市民。這是一種必然的歷史現象。因此，原來的農民數量范圍，會逐漸縮小。而移居出去的“新市民”會逐漸增多。這種身份的變化，對農地政策和城鎮化政策，將產生深刻的影響。城鎮化政策必須適應這種農民身份的變化。不能籠統地提“保護農民的權益”。政策，尤其中央政府的政策一定要區分農民、新市民與或“候補新市民”。否則，政策就不知道究竟是在“保護”誰?

　　我國的城鎮化阻塞，由來已久。在自從鄧小平南巡以來，在“發展是硬道理”的旗幟下，很多城市都把經濟增長作為第一要務。發展壓倒一切。以致城鎮化，這一特別需要政府“有所為”的社會工作被嚴重忽略。被“壓倒”了。城鎮的基本社會保障和基本福利普遍滯后于工業化。由此導致中國的實際城鎮化率，一直在40%以下。拖延到現在，城鎮化的欠賬已經相當嚴重。在總量上，至少有2億農民已經事實上城鎮化，不可能返回“農民”狀態。但它們的“市民化”的問題需要各個城市解決。由此就涉及到城鎮化的“成本”問題。有人計算一個農民城鎮化需要10萬元(有的更多)，則總量至少需要20萬億元。誰來承擔這一巨大無比的“成本”呢?各個城市似乎都在你看我我看你。北京、上海，中央政府一句“限制發展”，似乎就要避開其責任。這就是這次城鎮化試點要求“成本分攤”的大背景。也是宅基地、農房作為不動產登記的大背景。它本質上是要“試點”農民、農村、農業分攤城鎮化的責任。

　　這是一種錯誤的城鎮化意識和方向。城鎮化的責任只能由城鎮承擔。

　　國家和各級城鎮政府，應該首先檢討自己的公共責任。尤其是北京、上海這兩個城市老大，和深圳這個1000萬以上常住人口的經濟最為發達的“特區”。其中，從根本上消除“二元”社會，熨平城鄉之間在基本的社會保障、社會福利上的差距非常關鍵。在一個正常、文明的社會中，城鄉是權利均衡的。農民和城市市民，并沒有本質的區別。城市，并非天生就應該有更好的社會保障和福利條件。因此，政府的這一舉措將有助于消除目前大量的農民因為福利、保障的差距，無序流向城市的現象。不解決這個問題，其他政策都是扯談。可惜的是，連國務院的領導，潛意識里也在把城市化作為農民“脫貧”的方向，而沒有意識到城鄉權利均衡才是重中之重的問題。沒有意識到農業、農村的重要性。為此，國家應該全面取消“二元”戶籍登記制度。實行全國統一的、平等的居民登記制度、財產登記制度和社會保障的登記制度。讓農民工不會因身份、居住、遷徙等原因，而改變其社會保障水平、福利水平。這才是實現有序城鎮化、降低“市民化”成本的第一步。

　　另外，在城市務工的農民工，一旦簽訂勞動合同、“符合條件”，他們的工資中就應該包含有養老、醫療、住房、子女教育等內容。如果工資中沒有這些內容，則農民工無法履行其責任，也不能“市民化”。目前的難題是，很多城市恰恰是以低工資作為維持城市競爭力的主要手段。為了增強城市的吸引外資的能力，城市政府和企業往往“合謀”扣壓農民工工資。比如，禁止、或打壓工會的成立和正常發揮作用就是各級政府常干的事情。越是發達城市，越是如此。農民工在遇到急難時，甚至工會在哪里都不知道。這種情況在過去20多年里非常明顯。在“珠三角”地區，甚至還引發過國際貿易“傾銷”爭端。連老外都無法忍受“中國制造”的“低成本”了。由此導致了很多農民工在發達城市工作很多年，由于低工資的原因，買不起房，不“符合條件”。在年紀大時只好滾蛋回家。好在家里還有宅基地、承包地、農房。因此，農民工的“不符合條件”，總體上主要是城市刻意造成的。是政府在故意讓農民工的“城鎮化”失敗。責任在城市政府，而非農民。政府若要真正解決城鎮化問題，就需要反思并糾正扭曲的低工資政策。當農民工獲得了正常的工資，買得起房，看得起病，上得起學時，他們自然就“符合條件”了。

　　厘清了上述兩個道理，自然讓農村、農業承擔責任，成為“城鎮化失敗”的兜底、保障，就不符合邏輯。城市生病，農民吃藥。政府犯錯，農村擔責。須知，農村、農業是兜不住這種底的。

　　第三，農村、農業承擔不起城鎮化責任。目前，政府面臨城鎮化的陳年舊賬和巨大的資金缺口。有點病急亂投醫。但不能找錯了“成本分攤”對象。因為，在長期的“二元”政策下，農村本來就是相對貧困的區域。城鄉差距本來就大。繼續讓農村“分擔”成本，讓農民工把家里的宅基地、農房賣掉后進城。這對于農村、農業和留守務農的農民，將會是“雪上加霜”。農地的整體性將繼續破壞，農民務農的成本將會增加一個沉重的“流轉費用”。非常不公平。農村將陷入更嚴重的凋敝。因此，對于農村宅基地、農房的“納入全國不動產統一登記”，不能誤解。否則，又將開啟對農村、農業和真正的農民的掠奪。

　　農村宅基地登記非常必要。目前，農村宅基地面積、權利非常混亂。在廣東，不少農民甚至是在承包地上違建住房。鄉村兩級基層政府熟視無睹。中央政府或許在衛星上看得清楚，但也拿不出什么有效的辦法。導致農地浪費驚人。登記，并非表明就是要明確其為農民的可以自由交易的“不動產”。根據《中華人民共和國憲法》第十條，宅基地是集體所有。并非屬于農民。因此，對于宅基地，農民可以長期使用，但不應有財產權。一些學者叫囂承包權、宅基地有“財產權”，就是在事實上違憲。表面上是在為農民說話，暗地里是在為資本下鄉、購買農地做輿論。《憲法》是國家的根本制度，本身具有非常充分的歷史理性。因此，在沒有修憲時，任何政策都不能改變其基本的精神。農民在成為新市民以后，其在農村原有的宅基地，既然失去了使用意義，就應該返還給村集體。這很符合法制的邏輯。但是，農民退出宅基地，關系到他們的重要的住房保障。這需要非常謹慎。因此，必須是在城鎮有住房、或有住房保障的新市民，政府和村集體才可以要求其退出宅基地。或者說，在城鎮有了住房、有住房保障的新市民，就必須退出其原來的宅基地。為此，在農村進行不動產登記的同時，還需要建立城鄉住房登記的聯動機制。農民工一旦“市民化”，其保障就必須由城鎮全面承擔。就不能回退農村。對此，政府必須意識到自己不可推卸的責任。不要動不動就“市場化”。全世界最關系民生的社會保障、社會福利都沒有市場化，也不可能市場化，中國要市場化?還要發揮“決定性作用”?

　　城鎮化進程中的宅基地返還，非常符合國家農業發展、糧食安全等長遠目標。中國耕地不是太多，而是太少，太緊張。農業的出路，就是減少農村居民的數量。當實際的戶均耕地面積慢慢上升到30畝以上的時候，中國農業才有整體性，才有健康發展的機會。這是一個“自然過程”(賀雪峰語)。因此，城鎮化對農業應該是一件好事。農民的宅基地返回，可以視為一種與農業補貼一樣的政府購買公共品的行為。這就是對已經“具備條件”的農民，根據農村不動產登記、人口登記、就業登記、住宅聯動登記等，在城市可以獲得適當的住房保障補償。各地政府可以根據這種“返還”與“補償”，構建特殊的“產權市場”。提供給農民自愿認購。

　　農房也是一個道理。在農村，一幢二層樓的農房，由于宅基地免費使用，直接的造價大概在10萬~30萬元之間。平房應不到10萬元。這些農房，農民一般是自用。不是用于交易。而且，一旦農民要轉賣，就很不值錢。因為在村莊里缺乏銷售對象。村里的農民普遍有住房。而同時為了保障村莊資源的整體性，尤其是“18億畝耕地紅線”，國家一定會禁止城市居民購買這種“小產權”房。否則，農村土地市場將陷入一片混亂。所以，對于新市民因為城鎮化而遺棄、閑置的農房，國家也應予以合理的農房造價補償。新市民在獲得造價補償以后，可以將農房回退給村集體，由村集體進行復墾、或作為村莊建設用地繼續使用。農村的農地就可以逐漸走出“細碎化”的困境。

　　城鎮化，是城鄉均衡發展的過程，是城鄉“雙贏”，不是“零和博弈”。農村宅基地和農房，納入全國統一的不動產登記，可以為城鎮化的這種順利展開提供科學、準確的依據。但是由于其特殊性，不可以錯誤解讀。更不能成為再次掠奪農村的藉口。

　　( 華南師范大學“三農“與城鎮化研究所 )

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