農(nóng)為邦本，食為政先。糧食安全始終是事關(guān)國家安全、社會(huì)穩(wěn)定、百姓安寧的頭等大事。近年來，伴隨著工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，耕地被侵蝕，土壤被污染，種糧利潤低，水資源短缺、農(nóng)村勞動(dòng)力不足、農(nóng)業(yè)人才流失和青黃不接等問題，直接危及糧食安全。今年6月初，聯(lián)合國糧農(nóng)組織和經(jīng)合組織聯(lián)合發(fā)布的《2013-2022年農(nóng)業(yè)展望》指出：“在經(jīng)濟(jì)快速增長和資源有限的制約下，中國的糧食供應(yīng)是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。”

　　一、我國糧食安全面臨挑戰(zhàn)

　　2004年以來，我國糧食生產(chǎn)較為平穩(wěn)，沒有出現(xiàn)大的問題，這主要得益于黨中央國務(wù)院堅(jiān)持把糧食安全作為國家安全基礎(chǔ)的戰(zhàn)略思維，得益于強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系不斷完善的支持保護(hù)，同時(shí)近十年來，國我糧食進(jìn)口逐年擴(kuò)大也是一個(gè)重要因素。但在看似平靜表象下面，糧食生產(chǎn)潛伏著許多定人十分擔(dān)憂、需要高度警覺的問題，筆者近日在江西一個(gè)種糧縣(簡稱H縣)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新形勢(shì)下要保持我國糧食持續(xù)生產(chǎn)能力還存在不少困難和問題，歸納起來主要有以下幾個(gè)方面：

　　1、糧食總產(chǎn)量呈下降趨勢(shì)。從20世紀(jì)80年代初開始，由于雜交水稻的逐步推廣、化肥農(nóng)藥使用量增加，又恰逢其時(shí)地迎來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的變革——農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，H縣糧食產(chǎn)量大幅提高，并一度出現(xiàn)賣糧難現(xiàn)象。1986年，全縣糧食總產(chǎn)量達(dá)到16.3692萬噸，商品糧達(dá)到8.5萬噸，全縣生豬飼養(yǎng)量達(dá)31.883萬頭。進(jìn)入本世紀(jì)后，尤其是近七八年來，由于各種原因，該縣糧食總產(chǎn)量呈逐年下降之勢(shì)。據(jù)不完全調(diào)查統(tǒng)計(jì)，最近幾年全縣糧食總產(chǎn)量較上世紀(jì)末鼎盛時(shí)期大約減少30%，即全縣糧食總產(chǎn)在11.5萬噸左右。

　　2、耕地減少面積逐年減少。H縣統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，1966年年末耕地面積為322，366畝，1982年年年末耕地面積為307，639畝。從那里起到現(xiàn)在30多年時(shí)間里，該縣耕地面積大幅減少，減少的面積約占總面積的1/3，即減少了7――10萬畝左右。耕地減少的原因，大的方面主要是退耕地造林占用糧田約6萬畝，其他則為非農(nóng)建設(shè)占用糧田，項(xiàng)目包括：政府建搞開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)、修建公路橋梁、農(nóng)民建私房、興建水電站等。此外還有大山深處自然村整體搬遷和山排田因泉水桔竭等造成糧田荒廢等。

　　3、糧食收儲(chǔ)隱憂重重。上世紀(jì)末H縣國有糧庫收糧每年都在5萬噸以上，庫存最高時(shí)達(dá)14萬噸。那時(shí)全縣各鄉(xiāng)糧庫爆滿，倉棚堆糧、露天堆垛情景比比皆是。進(jìn)入本世紀(jì)后，國有糧企的收購狀況可謂一落千丈，2006年全縣國有糧庫只收購糧食0.855萬噸，而最近的五六年基本上沒有收糧，2012年國有糧庫存只有1.3萬噸，上面下達(dá)的國家、省、縣5.5萬噸貯備糧任務(wù)無法完成。由于國家投入減少，該縣國有糧食企業(yè)14年來沒有新建一座儲(chǔ)糧倉庫，基層糧庫倉儲(chǔ)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重破損，墻體開裂傾斜、地面下陷返潮、仰頂脫落滲漏，20%倉房存在隨時(shí)倒塌的風(fēng)險(xiǎn)。國有糧企未到糧，私有糧企收糧也十分有限，每年只有0.8萬噸左右。

　　二、影響糧食安全的因素

　　1、耕地面積質(zhì)量下降。在耕地面積不斷減少的同時(shí)，耕地質(zhì)量也呈不斷下降的趨勢(shì)。在南方稻區(qū)，過去每到春天田野紫云英綠油油一片，再加上青蛙鳴叫聲，一幅春意盎然的畫卷，然而這幅畫卷止于上世紀(jì)80年代的大包干。現(xiàn)在的農(nóng)田都是所謂的“衛(wèi)生田”，即不種綠肥也不施農(nóng)家肥(多數(shù)農(nóng)民已不養(yǎng)家禽了)，完全依靠化肥。化肥、農(nóng)藥以及金屬污染等導(dǎo)致許多耕地被污染、地力不斷下降。H縣全縣化肥用量，1986年為11965噸，2005年為17987噸，增長66。5%;農(nóng)藥使用量，1995年為204噸，每畝用量為0。59公斤，2005年全縣農(nóng)藥總用量為541噸，每畝用量為1。91公斤，10年增長37。71%。

　　2、種糧比較效益低。2004年以來，國家采取了一系列強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)政策，但農(nóng)資價(jià)格、雇工工資、農(nóng)機(jī)作業(yè)價(jià)格、土地租金不斷上漲，“侵蝕”著種糧效益，務(wù)農(nóng)增收遠(yuǎn)比不上外出務(wù)工收入。調(diào)查顯示，種一畝水稻投資投勞計(jì)610元，兩季畝產(chǎn)1300斤，折價(jià)每斤1.4元，共計(jì)1820元，加上直補(bǔ)120元，雙季每畝純收入為720元。因?yàn)檫@個(gè)原因，H縣農(nóng)村總勞力71166人，外出打工的占86.7%。由于這個(gè)原因，過去雙季稻田現(xiàn)在改成單季稻，全縣每年因此減少糧食播種面積約5萬畝。還有就是糧食作物改經(jīng)濟(jì)作物，全縣制種2萬多畝、煙葉1.8萬畝，其他還有蓮子、菌類、蔬菜、養(yǎng)魚等面積也在2萬畝左右，累計(jì)全縣減少糧食播種面積6萬多畝。

　　3、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。本世紀(jì)以來，國家加大了對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的扶持力度，僅“十一五”期間，H縣就新增灌溉面積1.25萬畝，改善灌溉面積1.9萬畝，新增除澇面積0.23萬畝。但總體看，距穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)要求還有很大差距，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施仍較薄弱，許多水利設(shè)施年代已久，不少老化失修，內(nèi)在質(zhì)量也在退化，運(yùn)轉(zhuǎn)能力逐漸弱化。特別是小型水庫水利設(shè)施，大部分山塘、水庫蓄水能力不到設(shè)計(jì)能力的50%，且不少中小型水利有的沒有支渠、斗渠、毛渠配套，工程蓄、灌、排遠(yuǎn)行不良，阻塞了農(nóng)田灌溉的最后“一公里”，導(dǎo)致效益逐年衰減。在干旱年份因?yàn)槿彼斐稍S多農(nóng)田二晚栽不下去，或在水稻生長期間因缺水造成減產(chǎn)，全縣因此減產(chǎn)在0.8萬噸左右。

　　4、農(nóng)技支撐功能不強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)經(jīng)過幾次改革，服務(wù)功能并沒有加強(qiáng)，相反還削弱了。農(nóng)技人員行政化現(xiàn)象很嚴(yán)重，再就是接受培訓(xùn)和再教育機(jī)會(huì)少，知識(shí)日漸老化，推廣手段落后，難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求。

　　三、制約糧食安全的深層次原因

　　影響我國糧食安全保障的問題很多，有客觀的也有主觀的，但根本原因源還在于我們舉國上下的急功近利思想，其他問題由此派生，這些問題包括：

　　1、數(shù)據(jù)失實(shí)

　　H縣耕地面積和糧食總量產(chǎn)較上世紀(jì)末減少約30%，但該縣統(tǒng)計(jì)年鑒上的耕地面積和糧食總產(chǎn)量這兩個(gè)數(shù)字基本沒有什么大的變化，2012年統(tǒng)計(jì)年鑒上的耕地面積為289815畝，糧食總產(chǎn)量為16.648萬畝，為個(gè)數(shù)字與上世紀(jì)90年代糧食總產(chǎn)高峰時(shí)的數(shù)字十分接近。統(tǒng)計(jì)數(shù)字不實(shí)顯然與地方政績考核密切相關(guān)，同時(shí)與某些政策有關(guān)，如糧食直補(bǔ)以過去的上報(bào)面積為準(zhǔn)，減了面積勢(shì)必減少補(bǔ)貼。H縣糧食生產(chǎn)狀況在南方稻區(qū)(山區(qū))頗具代表性，南方稻區(qū)約占我國水稻播種面積的94%，稻谷總產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的45%。H縣糧食減產(chǎn)幅度扣除政策性因素(退耕還林)約為20%，如果按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來推算全國的糧食總產(chǎn)量，在推定小麥、大豆等糧食產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)無誤情況下，我國近年國糧食總產(chǎn)量應(yīng)當(dāng)在50000萬噸左右。如此看來，所謂我國糧食成功實(shí)現(xiàn)了“十連增”就難以讓人信服，同理，18億畝耕地紅線也可能下破。

　　2、 政策失效

　　黨和政府歷來重視糧食安全工作，尤其是進(jìn)入本世紀(jì)后，出臺(tái)一系列旨在保障糧食安全的政策措施，如堅(jiān)守18億畝耕地紅線不突破、基本農(nóng)田保護(hù)制度、新增建設(shè)用地指標(biāo)、建設(shè)用地增減掛鉤、征收耕地占用稅等。但這些政策執(zhí)行的效果并不理想，有些甚至可以說是形同虛設(shè)，如在強(qiáng)大的利益面前，有多少人的頭腦里還有“18畝耕地紅線”這根弦?又有幾個(gè)人嚴(yán)格按照《農(nóng)田保護(hù)條例》審批耕地?在江西撫州市的區(qū)縣城郊區(qū)、國道省道及縣鄉(xiāng)公路沿線，大量當(dāng)?shù)刈詈玫牧继锉粴В脕斫ǚ炕蚋闫渌寝r(nóng)建設(shè)，其情其景令人觸目驚心。

　　3、市場(chǎng)失真

　　這些年伴隨著糧食宏觀調(diào)控機(jī)制的不斷強(qiáng)化，糧食市場(chǎng)出現(xiàn)了政策化的傾向，糧食市場(chǎng)供應(yīng)主要依賴政府拍賣政策性糧食庫存，這就形成了政府調(diào)控政策主導(dǎo)糧食市場(chǎng)基本走向的格局，因此就會(huì)出現(xiàn)明顯的負(fù)面溢出效應(yīng)。這樣做的結(jié)果是糧食市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的扭曲和失真，最終影響糧食生產(chǎn)的健康發(fā)展。

　　4、利益失衡

　　長期的價(jià)格扭曲,使得市場(chǎng)機(jī)制在糧食供需調(diào)節(jié)中的主導(dǎo)作用未能充分發(fā)揮。國家行政力量的過度干預(yù),導(dǎo)致糧食產(chǎn)銷各利益主體間利益關(guān)系嚴(yán)重失衡。糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食生產(chǎn)者的利益大量轉(zhuǎn)移給糧食主銷區(qū)和糧食經(jīng)營者,從而影響了糧食生產(chǎn)者的種糧積極性,進(jìn)而對(duì)我國的長期糧食安全造成威脅。

　　四、確保糧食安全的對(duì)策建議

　　1、嚴(yán)格保護(hù)耕地夯實(shí)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)基礎(chǔ)。嚴(yán)格保護(hù)耕地，是保護(hù)糧食綜合生產(chǎn)力的前提。一是全面檢討相關(guān)政策法律。對(duì)有關(guān)糧食安全保障的政策法律，行之有效的堅(jiān)決貫徹落實(shí);對(duì)不起作用的甚至起負(fù)作的作出調(diào)整。二是堅(jiān)決制止濫占耕地風(fēng)潮。當(dāng)前，新型城鎮(zhèn)化正在各地如火如荼推進(jìn)，濫占耕地建開發(fā)區(qū)、住宅區(qū)以及城鄉(xiāng)私人建房也必然再掀高潮，對(duì)此各級(jí)政府必然高度警覺，采取堅(jiān)決措施剎住這股歪風(fēng)。三是有效控制土地撂荒。在摸清撂荒實(shí)情的基礎(chǔ)上，采取相應(yīng)措施，讓其流轉(zhuǎn)，恢復(fù)耕種。四是全面進(jìn)行農(nóng)村土地整理。農(nóng)村自然村布局分散，尤其是“空心村”和村莊消失現(xiàn)象十分嚴(yán)重，未來應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)地整理，推進(jìn)中心村建設(shè)。

　　2、完善基本經(jīng)營制度提高資源利用率。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，保障糧食安全，亟需創(chuàng)新農(nóng)村基本經(jīng)營制度，以提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率。要引導(dǎo)農(nóng)民重走合作之路，即通過社區(qū)合作與專業(yè)合作的方式把農(nóng)民組織起來，共同應(yīng)對(duì)市場(chǎng)挑戰(zhàn)，在這方面可學(xué)習(xí)東亞日韓臺(tái)的“綜合農(nóng)協(xié)”模式。

　　3、加大國家扶持力度提高糧食生產(chǎn)能力。一是大力加強(qiáng)農(nóng)田基本建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高耕地生產(chǎn)能力。二是加大對(duì)產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)和糧農(nóng)的補(bǔ)貼力度，切實(shí)改進(jìn)糧食直補(bǔ)方式，逐步提高糧食最低收購價(jià)。三是建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與糧食安全預(yù)警制度。農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，應(yīng)建立國家扶持下的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，以此替農(nóng)業(yè)分擔(dān)壓力。同時(shí)，逐步建立糧食生產(chǎn)、需求、儲(chǔ)備、市場(chǎng)動(dòng)態(tài)及突發(fā)事件跟蹤的監(jiān)測(cè)預(yù)警分析制度。四是建立和完善基層農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系。

　　4、健全和完善糧食儲(chǔ)備體系。主要措施是增加糧食儲(chǔ)備規(guī)模、調(diào)增糧食風(fēng)險(xiǎn)基金、改善糧食倉儲(chǔ)設(shè)施等。支持和鼓勵(lì)不同所有制企業(yè)和多元化的市場(chǎng)主體參與投資、投建糧食儲(chǔ)備倉庫和主要的糧食物流節(jié)點(diǎn)，形成糧食基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投入的多元化與市場(chǎng)化。

　　5、強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)和危機(jī)教育。中國是饑荒之國，上世紀(jì)“三年自然災(zāi)害”對(duì)許多中國人來說，至今仍歷歷在目，但年青的一代對(duì)此些沒有感覺，浪費(fèi)糧食的現(xiàn)象隨處可見。因此要加強(qiáng)全社會(huì)的危機(jī)教育和勤儉節(jié)約教育，制定出適合本地特點(diǎn)、操作性強(qiáng)的具體措施，在減少浪費(fèi)的同時(shí)，加大企業(yè)和個(gè)人的糧食儲(chǔ)備能力。

　　---原載《社會(huì)觀察》(上海社科院主辦)2013年第11期

　　---摘要刊發(fā)《光華時(shí)報(bào)》(江西省政協(xié)機(jī)關(guān)報(bào))2013年9月28日

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