王麗惠

　　南京師范大學(xué)中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院研究員

　　近期山東多地推進(jìn)以拆農(nóng)民房屋為形式的合村并居工作，德州、濱州、菏澤、臨沂、泰安等市都有不同規(guī)模的拆村行動(dòng)，對(duì)千家萬(wàn)戶(hù)的農(nóng)民生活產(chǎn)生巨大影響，一時(shí)民意沸騰。

　　我國(guó)農(nóng)村村委會(huì)的數(shù)量從1988年的98.1萬(wàn)個(gè)減少至2018年的65萬(wàn)個(gè)，說(shuō)明合村并居、村莊的消失確實(shí)在逐步發(fā)生。但從全國(guó)范圍來(lái)看，以拆遷安置為形式的合村并居主要在兩類(lèi)村莊內(nèi)發(fā)生：受城市集聚和擴(kuò)散效應(yīng)影響的近郊或城中村，及自然災(zāi)害頻發(fā)的山區(qū)農(nóng)村。因而，拆村是城市化發(fā)展或生態(tài)搬遷的自然結(jié)果，涉及生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、居住空間、管理體制的調(diào)整，關(guān)系成千上萬(wàn)農(nóng)戶(hù)的安置和生計(jì)，需要一系列配套基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)和公共服務(wù)的保障，是一個(gè)浩大的系統(tǒng)工程，需要慎之又慎。山東的合村并居則是在一切條件皆未成熟的情形下強(qiáng)制拆掉農(nóng)民房屋，既欠缺行政理性，也與《民法典》的民事權(quán)利保護(hù)精神相違背。

　　一、農(nóng)民現(xiàn)實(shí)財(cái)產(chǎn)比虛化的“財(cái)產(chǎn)性權(quán)利”更需要保護(hù)

　　近年來(lái)，推行農(nóng)村土地入市和賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的呼聲越來(lái)越高，但農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要諸多客觀條件。山東普通農(nóng)村既無(wú)農(nóng)地市場(chǎng)化交易的需求，也沒(méi)有形成農(nóng)村土地交易市場(chǎng)。拆掉房屋整理出來(lái)的土地只能進(jìn)行“增減掛鉤”后的指標(biāo)交易，無(wú)法創(chuàng)造土地的市場(chǎng)化價(jià)值。合村并居是負(fù)擔(dān)式的土地整理，在農(nóng)民沒(méi)有拆舊建新經(jīng)濟(jì)能力、政府沒(méi)有重建社區(qū)的財(cái)力情況下，激進(jìn)地拆掉農(nóng)民房屋，只會(huì)給農(nóng)民和社會(huì)帶來(lái)沉重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

　　對(duì)于廣大農(nóng)戶(hù)而言，已經(jīng)建好的房屋是現(xiàn)實(shí)財(cái)產(chǎn)，建居后“土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利”是抽象、虛化、不確定的利益。《民法典》第266條規(guī)定，私人對(duì)其合法的房屋、生活用品、生產(chǎn)工具等享有所有權(quán);第267條規(guī)定，私人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)，禁止任何組織或者個(gè)人侵占和破壞;第362條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人有權(quán)依法利用宅基地建造住宅及其附屬設(shè)施。“民有所呼，法有所應(yīng)”，民法典的精神首先在于保護(hù)農(nóng)民現(xiàn)實(shí)的、既有的財(cái)產(chǎn)利益，而不是鼓勵(lì)承諾虛幻的預(yù)期權(quán)利。

　　合村并居拆掉的多是農(nóng)民近幾年新建的樓房，至少要農(nóng)民家庭兩代人的努力積累才能建成。在沒(méi)有足額補(bǔ)償?shù)那闆r下，推倒農(nóng)民房屋實(shí)際是讓農(nóng)民家庭的積累毀于一旦。從山東各地合村并居政策來(lái)看，安置補(bǔ)償甚至都無(wú)法覆蓋農(nóng)民當(dāng)時(shí)建房的成本，需要農(nóng)民貼補(bǔ)差價(jià)購(gòu)新房。筆者在華北其他省份調(diào)研時(shí)也經(jīng)歷過(guò)“合村并居”，村民告訴筆者，“拆掉一個(gè)村莊可以騰出五百畝地，可是拆掉的房子是農(nóng)民一輩子的積蓄，里面的菜、樹(shù)都要拔掉，政府給的補(bǔ)償又低，要自己貼5-8萬(wàn)元購(gòu)新房，村民家庭經(jīng)濟(jì)狀況至少倒退5-10年!”

　　從全國(guó)來(lái)看，由于大部分合村并居采取“先拆遷后建設(shè)”的方案，在新居建設(shè)上因政府財(cái)政不足只能由建筑商墊資，許多建筑商建到一半資金鏈斷裂，導(dǎo)致新建社區(qū)的爛尾，一些村民嘲諷建筑商是“西裝革履來(lái)，三角褲衩走”;同時(shí)，加劇了拆遷農(nóng)民的安置困境。這種情況并非個(gè)案，早在2010年左右，德州就規(guī)劃將8000個(gè)自然村全部拆掉，建1000個(gè)左右的大型社區(qū)，但是拆了約10%的自然村以后就難以為繼，最后不了了之。結(jié)果，德州臨邑縣前不久又出臺(tái)村莊規(guī)劃布點(diǎn)方案，全縣857個(gè)村，除31個(gè)特色保護(hù)村不拆以外，其他村莊一律搬遷拆并開(kāi)發(fā)(德州說(shuō)，2020.6.15)。

　　二、農(nóng)民的生產(chǎn)居住權(quán)利比“土地市場(chǎng)價(jià)值”更需要維護(hù)

　　據(jù)山東公布，合村并居是為了打造鄉(xiāng)村振興的齊魯樣板，山東出臺(tái)的《關(guān)于加快推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果的支持政策》還提出支持工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，開(kāi)展“千企助千村”活動(dòng)，引導(dǎo)鼓勵(lì)各類(lèi)資本參與鄉(xiāng)村振興。那么，隨之的問(wèn)題是，拆村后整理的土地實(shí)現(xiàn)的是誰(shuí)的財(cái)產(chǎn)權(quán)?是工商資本的還是農(nóng)民群體的?鄉(xiāng)村振興是農(nóng)村的大拆大建還是農(nóng)民居住、生產(chǎn)生活條件的改善?

　　土地對(duì)山東農(nóng)民家庭仍有舉足輕重的生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)功能。華北平原地勢(shì)平緩寬闊，農(nóng)忙季節(jié)性強(qiáng)、時(shí)間集中短暫，田間管理簡(jiǎn)單、機(jī)械收割方便，農(nóng)業(yè)種植具有低強(qiáng)度、無(wú)負(fù)擔(dān)的優(yōu)勢(shì)，村民十分重視土地，很少土地拋荒。在這樣的情況下，土地對(duì)農(nóng)民而言具有剛需的生產(chǎn)價(jià)值，土地“生產(chǎn)屬性”充分彰顯了地權(quán)作為一項(xiàng)重要的社會(huì)制度所具有的豐富性和復(fù)雜性;如果以工商資本排擠小農(nóng)反而迫使更多農(nóng)村老人外出務(wù)工，也會(huì)導(dǎo)致更多的房屋閑置。

　　農(nóng)民居住的權(quán)利也應(yīng)該得到尊重。近年來(lái)的新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村環(huán)境整治提升了綠化美化水平、完善了水電路網(wǎng)設(shè)施，加之農(nóng)民近十年內(nèi)普遍新建了樓房，居住條件已有極大改善。對(duì)農(nóng)民而言，從拆掉房屋到搬進(jìn)“新居”是一個(gè)漫長(zhǎng)的等待過(guò)程。筆者的多地調(diào)研顯示，農(nóng)民等政府建房一等就是十年五載，人生中的重大事件就可能在此發(fā)生。比如，有的老人在出租屋里過(guò)世，房東又不愿意別人在自己的房屋里辦白事，具有重要人生儀式意義的“白事”遭遇辦理困局，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)對(duì)政府產(chǎn)生怨氣，影響政府公信力和后續(xù)工作的開(kāi)展。

　　農(nóng)民的居住習(xí)慣是由生產(chǎn)方式?jīng)Q定的，居住格局也是為了生產(chǎn)方便而設(shè)計(jì)的。農(nóng)民會(huì)圍繞田地建房以便于生產(chǎn)，根據(jù)山東《實(shí)施<土地管理法>辦法》，農(nóng)村宅基地面積約為200-240平方米，一般農(nóng)戶(hù)還會(huì)有200多平的院子，農(nóng)具擺放、農(nóng)用車(chē)停放都沒(méi)有問(wèn)題，房前屋后還可以種菜、種樹(shù)增加家庭收入。農(nóng)村社區(qū)管理、環(huán)境維護(hù)等公共品供給也不需要農(nóng)民負(fù)擔(dān)，沒(méi)有物業(yè)費(fèi)、停車(chē)費(fèi)，生活無(wú)支出成本負(fù)擔(dān)。新居區(qū)城市化的公共品供給方式和高生活成本，與農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)化生活模式不相適應(yīng)。

　　三、在止損中確保農(nóng)民的新居權(quán)利

　　山東農(nóng)村數(shù)量多、規(guī)模小因而產(chǎn)生了“合村子”的現(xiàn)實(shí)需求，但“合村”并不一定要撤村建居，更不能在財(cái)力無(wú)保障的條件下先行拆掉農(nóng)民住房。其反映的，是只見(jiàn)“土地”不見(jiàn)“人”;只見(jiàn)“資本”效應(yīng)，不見(jiàn)“農(nóng)民合作”效能的思維，及以行政命令替代基層民主、群眾自治的工作方式。鄉(xiāng)村振興核心是富農(nóng)，與其騰置土地賣(mài)指標(biāo)，不如積極發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)、服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)訴求。

　　當(dāng)前，要停止拆遷、及時(shí)止損，要以治理的思維、保民生的責(zé)任感做好已拆遷農(nóng)戶(hù)的安置工作。一是，保障拆遷農(nóng)戶(hù)的居住和安置。將拆遷農(nóng)戶(hù)住有所居作為民生工程，不可一拆了之，可以行政村為單位對(duì)農(nóng)民安置做好登記，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位對(duì)農(nóng)民安置做好統(tǒng)籌。對(duì)住房困難家庭、老人等弱勢(shì)群體的安置要及時(shí)關(guān)注和安排。二是，確保拆遷補(bǔ)償要公平合理。拆遷補(bǔ)償是一項(xiàng)治理工作，合理評(píng)估、公平補(bǔ)償農(nóng)民損失才能化解矛盾沖突，同時(shí)，要維持村莊內(nèi)拆遷補(bǔ)償分配秩序。三是，新社區(qū)建設(shè)應(yīng)發(fā)揮基層民主作用。新社區(qū)方位的選取、房屋面積和結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要匹配農(nóng)民生產(chǎn)生活的需求，符合農(nóng)民家庭居住和生活習(xí)慣，在車(chē)位供應(yīng)、環(huán)境衛(wèi)生等公共品供給和管理上要維護(hù)農(nóng)民利益、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。四是，要維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)價(jià)值規(guī)范和進(jìn)行社區(qū)建設(shè)。

× 烏有之鄉(xiāng) WYZXWK.COM

您的打賞將用于網(wǎng)站日常運(yùn)行與維護(hù)。
幫助我們辦好網(wǎng)站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)刊微信公眾號(hào)