最近一段時期，山東地區計劃推行的合村并居，引發了政策上的熱議。

　　合村并居拆農民房子與傳統的“征地拆遷”不同。征地拆遷主要是城市建設和國家重點工程建設帶來的。有些近郊地區拆遷，按照一比一甚至一比幾的國有用地房屋面積賠償，農民因此得好處。

　　現在山東正在搞的合村并居則不同。合村并居不會讓農民致富，也不能振興鄉村，反而還會造成不少嚴重問題。

　　一、通過法律規范的“拆遷”

　　各地搞合村并居主要利用“增減掛鉤”政策。與“征地拆遷”不是一個政策。先看拆遷政策。

　　征地拆遷是將集體土地變成國有土地。農村土地是農民集體的，房屋更是農民的私產。征地拆遷是要改變農民的權利。如何保護農民的利益呢?

　　地方政府是征地拆遷主體。十多年前，一些地方政府為了簡便，將征地拆遷工作直接或變相地打包給“拆遷公司”或是土地開發商。顯然，開發商要降低陳本，將賠償標準壓得越低越好。“拆遷公司”去跟農民談，各種手段用盡，甚至不乏非法手段。于是，就在征地拆遷過程中引發農民的反抗。少數農民，采取劇烈手段抵抗，自焚、喝農藥等，就引發前些年的流血事件。

　　征地拆遷是政府的公權力。地方政府將征地拆遷工作，交給拆遷公司這類私人主體做，顯然不合法。由開發商去跟農民博弈，農民的利益得不到保障。一些農民不愿意簽字，受到巨大壓力。此中辛酸，非常人所能感受。

　　國家千方百計保護農民利益。中央站在農民的角度，不斷調整政策，嚴格規范征地拆遷程序，制定征地拆遷最低補償標準，建立強制性的農民失地保險制度，對一些因侵害農民利益而引發極端事件的地區，進行嚴厲問責。等等。通過一系列制度措施，基層政府在征地拆遷上的“權力”，越來越被關進了制度的籠子中。

　　前些年，國家曾出臺文件，不允許地方政府將“毛地”轉讓。就是禁止開發商直接與農民接觸。政府征地拆遷工作做完了，補償到位了，農民簽字了，才能夠出讓土地。

　　近十年，征地拆遷規范很多。因征地拆遷引發群體性事件和惡性事件，減少很多。

　　二、行政主導的“拆村”

　　經過《土地管理法》修訂等，征地拆遷剛走向規范化不久。合村并居拆農民房子，實則是將地方政府的權力又釋放出來。

　　這要從“增減掛鉤”政策說起。

　　“增減掛鉤”政策，簡單地說，就是將農民房子村莊拆掉，集中合并后，多余一部分農村建設用地被復墾為耕地，形成城市建設開發可用的建設指標。這個政策在落地時，產生下面的問題：

　　第一，地方政府拆村的起點是要獲得建設用地指標，因此，拆村集并后，農民居住用地空間必然減少。最常見的辦法是建設樓房公寓，數十戶共用一塊宅基地。合村并居往往會帶來農民上樓。

　　第二，農民的利益缺乏法律上的保障。征地拆遷時，《土地管理法》對于征地補償、安置補償都有明確的規定。失地農民要辦理保險，拆除房屋要給予補償和安置。而合村并居，套用的是增減掛鉤政策，表面上是不改變土地性質，實際上，對農民的補償遠比不上征地拆遷。

　　通過合村并居，騰出的宅基地被復墾為耕地，還給村集體。將原來蓋房子的宅基地變成耕地，農民合算不合算?

　　最讓農民不接受的是，地方政府拆除農民房屋時，按照“農房”評估，價值較低。一部分農民拆掉房子后，反過來，還要貼錢去買面積更小的樓房住。農民會自愿嗎?

　　看到網上的一個宣傳報道，《山東濱州村民贊合村并居：除去搬遷補助款之后，還夠裝修》。接受采訪的農民說：“我家面積有328個平方米，和家人商量要了1套120平方米的房子，這樣算下來，除去搬遷補助款之后，我還能分6萬多塊錢，用來裝修正好”。這值得高興?

　　大規模搞合村并居，會帶來兩個失控：

　　一是財政上的失控。地方政府拆農民房子，總是要給補償的。拆房子、清理垃圾和復墾，這些都花錢。最后指望用指標換錢。問題是，指標賣給誰?

　　無非是三個途徑。一是賣給城市。哪個城市能夠消化的了?二是政府收儲。指標光儲不用，就變成了債務。三是拿去抵押融資。銀行會不會接受指標抵押?就算接受了，貸款將來總是要償還的。

　　二是基層治理風險。房屋是農民的私產。涉及公共利益開發建設時，在程序規范、補償到位的情況下，政府拆遷，屬于有法可依。而合村并居，往往就變成了行政意志。

　　合村并居由地方政府主導，一般是鄉鎮政府作為主體。在沒有統一補償標準和法定規則程序的情況下，農民的利益如何保證?

　　2015年山東就出現過拆房子過程中農民被“燒死”的事件。

　　三、拆村中的利益問題

　　合村并居，最奇怪的地方是，怎么能通過拆房子讓農民“致富”?

　　經過農民的努力，農村的很多房屋已經建設的很好。國家還通過易地扶貧搬遷和危房改造政策，幫助農民建修房屋。將農民的不差甚至很好的房屋拆掉，這是毀掉財富。

　　不能指望靠毀掉財富來創造財富。我們還屬于發展中國家。要珍惜來之不易的物質財富積累。

　　地方政府積極推行合村并居，一是執行上級行政任務，二是希望騰出指標來充實地方財政。

　　山東省一些地區收儲增減掛鉤指標，每畝25萬元左右。

　　地方政府要拿著這大約25萬元，去做拆除、復墾、重建和安置社區的配套建設，有可能不夠。地方政府為了平衡資金，只好建多層高層樓房和降低對農民的補償標準。

　　有些地方，正是因為地方財政沒錢，才會做的騰指標換錢的事情。地方政府財政本身吃力，農民又怎么可能通過拆村走向致富呢?

　　當然，農民也不是鐵板一塊。

　　有兩類農民不反對拆村。第一類是家里之前沒建新房子，且兒子等著結婚的。

　　有些地區為了推合村并居，多年禁止農民改建和翻建房屋。

　　第二類是在城市買房，并且不需要老人在農村老家生活的。這部分人，已經脫離村莊和農業生產。房屋拆就拆了吧。有些人選擇現金補償。正好可以還掉城市房貸。

　　剩下大部分的是依靠農業和農村的農民。合村并居，對他們的影響很大。上樓后，被動脫離農業，生活成本會提高很多。

　　受影響最大的是農村貧困群體。這部分人，過去房子建的面積小，評估賠償很低。貼錢上樓，生活就更難了。

　　還有一個普遍問題是農村老年人。拆村前，農民院子大，房屋多，與子女的矛盾可以克服。上樓之后，三代四代人住在一個三居室，實在不好受。

　　上樓后，一些老年人選擇住在“冬冷夏熱”的底層車庫。

　　四、值得警惕的風險

　　過去一些年，我們多次去山東駐村調研。有時一次駐村一個月。有一次恰好是住在一位合村并居后的農戶家中。有機會看到他們的實際生活。

　　2019年中央一號文件，提出“三農”的“壓艙石”地位。農村穩，整個社會才能穩。農民好不容易從農業稅費負擔中解脫出來，農村貧困也正被全面消除。農民趕上了好時代，他們需要穩定的生活。

　　尤其是這次疫情，更讓不少人認識到農村有房有地是多么重要。

　　不論從哪個角度講，大規模的合村并居，都需要慎重再慎重。

　　一要尊重農民意愿。農房是私產。拆村不等于“拆遷”。《民法典》才制定不久。國家花大力氣搞了宅基地確權。如果農民不同意，政府沒有理由也沒有必要去拆他們的房屋。

　　二是鄉村振興不可能靠拆村實現。拆村是拆不出財富的。

　　三是政策上需要反思。現在宅基地管理放到了農業農村部。一些地方政府存在短視思維，加上強大的行政動員能力，會不會造成普遍的拆村運動?農民的利益如何保護?鄉村振興如何避免走偏?需要相關部門思考。

　　涉及農民利益的工作，慎重穩妥一點為好。

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