導(dǎo)語(yǔ)

　　近期，山東合村并居運(yùn)動(dòng)引起武漢大學(xué)賀雪峰教授等學(xué)者的關(guān)注和討論，這一運(yùn)動(dòng)是“土地增減掛鉤”政策的延續(xù)。2012年發(fā)表的本篇論文指出，該運(yùn)動(dòng)在一些地方隱含著發(fā)展主義的邏輯。

　　隨著對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的迫切需求和發(fā)展主義話(huà)語(yǔ)的不斷滲透，以城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化為特征的發(fā)展主義逐漸主導(dǎo)了我國(guó)的社會(huì)變遷。在此背景下，越來(lái)越多的耕地和農(nóng)村宅基地被轉(zhuǎn)化為城市用地，農(nóng)用地與工用地(城用地)之間的矛盾也日趨凸顯。在土地資源總量有限的情況下，為了調(diào)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地資源保護(hù)之間的關(guān)系，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策應(yīng)運(yùn)而生。

　　然而，在增減掛鉤政策的支持下，征地拆遷再一次席卷全國(guó)不少地方。學(xué)界對(duì)這一問(wèn)題的關(guān)注和討論大多集中在制度的不完善和失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償?shù)确矫妗５牵瑔?wèn)題的根源其實(shí)還與人們長(zhǎng)期以來(lái)深信不疑的發(fā)展主義思維密切相關(guān)，這也正是本文要闡述的核心思想。

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　　“增減掛鉤”：尋找土地的“金鑰匙”

　　近年來(lái)，我國(guó)耕地保護(hù)與城市化用地的矛盾日益凸顯。如何“找地”，以達(dá)到既能滿(mǎn)足城市化發(fā)展的需要、又不危及糧食安全所需的耕地，已成為國(guó)土等部門(mén)的難題和重要任務(wù)。“增減掛鉤”政策一經(jīng)出臺(tái)，立刻成為各地破解土地瓶頸的“金鑰匙”。

　　2010年7月，在大連召開(kāi)的國(guó)土資源廳局長(zhǎng)會(huì)議上，主管領(lǐng)導(dǎo)稱(chēng)，解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地需要的迫切問(wèn)題，主要方式之一就是增減掛鉤試點(diǎn)。增減掛鉤從一定程度上滿(mǎn)足了地方對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的用地需求。

　　“增減掛鉤”的思路最早出現(xiàn)在國(guó)務(wù)院2004年的28號(hào)文件中。2005年10月11日，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。2008年6月27日，國(guó)土資源部頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》。2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被列為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤第一批試點(diǎn)。2008、2009年國(guó)土資源部又分別批準(zhǔn)了19省份加入增減掛鉤試點(diǎn)。2010年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn) 切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》肯定了掛鉤政策的積極作用，但明確要求堅(jiān)決糾正在試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的“擅自擴(kuò)大試點(diǎn)范圍”、“突破用地指標(biāo)”、“循環(huán)使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)”、“違背農(nóng)民意愿”等問(wèn)題。

　　按照2008年國(guó)土資發(fā)138號(hào)文件，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”是指，

　　依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。(國(guó)土資源部，2008)

　　總的來(lái)看，土地增減掛鉤政策的背景是，國(guó)家為了守住18億畝耕地的紅線(xiàn)，對(duì)一定行政區(qū)域內(nèi)的建廠(chǎng)(工業(yè)化)和蓋房(城市化)用地實(shí)行指標(biāo)控制，如果指標(biāo)內(nèi)的土地不夠用，則準(zhǔn)許通過(guò)將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾增加耕地的辦法，擴(kuò)大城市城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積，即農(nóng)村“非轉(zhuǎn)農(nóng)”土地與城市“農(nóng)轉(zhuǎn)非”土地掛鉤。而農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，主要是將農(nóng)民宅基地復(fù)墾為耕地，進(jìn)而引發(fā)農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象。在一些地方，該政策成為“以地生財(cái)”的新途徑，受到地方的歡迎。

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　　“增減掛鉤”的實(shí)施與影響

　　增減掛鉤對(duì)農(nóng)村拆舊地塊上的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，意味著祖?zhèn)髡厣系姆课荼徊鸲?ldquo;上樓”集中居住;對(duì)于城鎮(zhèn)周?chē)ㄐ碌貕K上的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，則意味著失去土地，并被拆遷安置。

　　為了解“增減掛鉤”政策出臺(tái)后的征地拆遷狀況與社會(huì)對(duì)此的關(guān)注程度，我們通過(guò)以“征地”、“失地”、“拆遷”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，將2008年國(guó)土資源部頒布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》開(kāi)始到2012年，作為一個(gè)觀(guān)察周期，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，對(duì)有關(guān)農(nóng)村土地征用拆遷的網(wǎng)絡(luò)報(bào)道篇數(shù)增加了近6倍。

　　媒體報(bào)道從征地拆遷的成就，逐漸轉(zhuǎn)向了征地拆遷所帶來(lái)的問(wèn)題。圍繞失地農(nóng)民問(wèn)題，人們開(kāi)始直面失地帶給農(nóng)民的生計(jì)困境，并討論征地拆遷運(yùn)動(dòng)的“重經(jīng)濟(jì)”而“輕民生”行為。那么，“增減掛鉤”式征地拆遷對(duì)“三農(nóng)”來(lái)說(shuō)到底意味著什么?

　　3

　　失去庭院的農(nóng)村

　　我國(guó)絕大部分農(nóng)村的農(nóng)民從事大量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，農(nóng)村居民點(diǎn)以村莊為主要形式，村民住宅以獨(dú)立庭院為主。這是在長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)文明中形成和發(fā)展起來(lái)的，通過(guò)漫長(zhǎng)的歷史演化同農(nóng)村居民的日常生活與生產(chǎn)方式之間形成了高度的適應(yīng)性，其包含著深厚的文化內(nèi)涵與鮮明的民族風(fēng)格。

　　然而，愈演愈烈的“被上樓”運(yùn)動(dòng)，以現(xiàn)代城市規(guī)劃取代長(zhǎng)期形成的村莊布局，用現(xiàn)代城市的生活方式與文化試圖改變長(zhǎng)期形成的農(nóng)村生活方式與農(nóng)村文化。“被上樓”后的農(nóng)民雖然依舊是農(nóng)民身份，但卻失去了農(nóng)民的生活方式與文化特質(zhì)。農(nóng)民“被上樓”集中安置后，不再能夠方便地利用豬圈、雞舍、牛棚、屋頂和前院等曬谷場(chǎng)，也不再擁有寬敞而錯(cuò)落有致的農(nóng)家宅院。個(gè)人與家庭的生活空間、社區(qū)與鄰里的公共空間被高度壓縮，同時(shí)還拉大了農(nóng)民住所與土地之間的距離，增加了農(nóng)民的生產(chǎn)成本與勞動(dòng)負(fù)擔(dān)。

　　此外，在一些地區(qū)，“被上樓”運(yùn)動(dòng)還對(duì)具有保護(hù)價(jià)值的地域文化、民族風(fēng)俗和生態(tài)文明造成了一定程度的破壞。

　　4

　　“被上樓”的農(nóng)民

　　以集中安置的方式改變農(nóng)民原有的生活方式與生活空間，對(duì)農(nóng)民原有的住房、宅基地和土地予以征用，在一定程度上剝奪了農(nóng)民用以維持生計(jì)、擴(kuò)大生存空間及抵御風(fēng)險(xiǎn)的各種資源。在這個(gè)過(guò)程中，失去土地和附著在土地之上的各種生產(chǎn)、生活資源的農(nóng)民，被拋入到一個(gè)充滿(mǎn)風(fēng)險(xiǎn)與不確定性的生存環(huán)境中。

　　首先，農(nóng)民的生活成本增加、收入來(lái)源減少，甚至可能因“上樓”而面臨債務(wù)。住進(jìn)小區(qū)樓房的農(nóng)民，失去了作為日常生計(jì)重要來(lái)源的庭院。例如，菜地、雞舍和畜棚被綠化草坪所取代，原先自給自足且能帶來(lái)些許經(jīng)濟(jì)收入的蔬菜、禽蛋，如今要從市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)，垃圾清理費(fèi)、水電費(fèi)、燃料費(fèi)、物業(yè)費(fèi)等增加了農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)。正如山東某位農(nóng)民所言，“沒(méi)了牲口和家畜，做飯暖炕又不能燒柴”，他粗略估算了一下，住樓開(kāi)支每年至少要多花5000元。一些農(nóng)民還需要額外添錢(qián)購(gòu)置小區(qū)住房，并因此被迫舉債。

　　其次，“被上樓”的農(nóng)民在失去村莊環(huán)境的同時(shí)，也失去了部分社會(huì)資本與文化歸屬。居住方式與生活方式的改變，使鄰里關(guān)系弱化，割斷了農(nóng)民與鄉(xiāng)土的聯(lián)系，部分地區(qū)的文化習(xí)俗因失去了生活的土壤而難以為繼。

　　最后，在我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)保障覆蓋面不到位的情況下，土地發(fā)揮著重要的社會(huì)保障功能。但部分地區(qū)在未經(jīng)村民知情或同意的情況下，強(qiáng)制處置村民集體所有的土地，在一定程度上損害了村民的人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

　　5

　　農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與糧食安全

　　保住18億畝耕地紅線(xiàn)是我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。國(guó)土資源部于2009年3月在全國(guó)范圍內(nèi)部署開(kāi)展了“保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保耕地紅線(xiàn)”的行動(dòng)，堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。土地增減掛鉤政策的出臺(tái)也是作為協(xié)調(diào)耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者關(guān)系的舉措之一。

　　然而，令人擔(dān)憂(yōu)的是，各地草草整理復(fù)墾出的宅基地，是否足以替換被城鎮(zhèn)化過(guò)程中占用的肥沃土地尚不得而知。但在部分地區(qū)，農(nóng)民卻因被搬遷到較遠(yuǎn)的小區(qū)而面臨耕種不便的難題。例如，山東省某農(nóng)民在“被上樓”后，要拿著鐮刀從三樓的住房走出，在擠滿(mǎn)農(nóng)用車(chē)的樓道里找出自己的那輛，再去兩公里外的農(nóng)田干活。

　　土地?cái)?shù)量的減少和質(zhì)量的退化，再加上由于“被上樓”所帶來(lái)的額外成本與勞動(dòng)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民種田的積極性，農(nóng)民因此對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)付了事，甚至將土地棄耕拋荒都是可以想見(jiàn)的。各地在實(shí)施土地增減掛鉤政策時(shí)，在多大程度上真正考慮了國(guó)家的糧食安全，值得考慮。

　　6

　　利益與風(fēng)險(xiǎn)再分配

　　占有土地與失去土地的過(guò)程意味著利益與風(fēng)險(xiǎn)在不同群體間的再分配。部分地方利用“土地增減掛鉤”政策，以低價(jià)格獲取土地后，再將其高價(jià)出讓以實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政，變公共利益為部門(mén)利益和商業(yè)利益，實(shí)現(xiàn)了土地從農(nóng)民向地方部門(mén)和資本的轉(zhuǎn)移，同時(shí)通過(guò)城市化政績(jī)和發(fā)展指標(biāo)以獲得政治資本，而風(fēng)險(xiǎn)則留給了失去土地和社會(huì)保障的農(nóng)民。

　　詹姆斯·斯科特指出，農(nóng)村社會(huì)擁有很多應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等不確定因素所致生存風(fēng)險(xiǎn)的“退卻方案”。例如，農(nóng)民可以在庭院種植蔬菜和飼養(yǎng)畜禽，可以從事捕魚(yú)和森林采集等輔助活動(dòng)來(lái)補(bǔ)充生計(jì)。此外，土地除了生產(chǎn)糧食之外，還發(fā)揮著多樣化的功能。但在以城市化為目的的征地拆遷等不可逆的干預(yù)措施下，這些“退卻方案”可能不復(fù)存在，進(jìn)而使農(nóng)民因缺乏應(yīng)對(duì)策略與資源而變得更加脆弱。

　　原中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文指出，“傳統(tǒng)農(nóng)村的宅院、村邊、地頭，都是農(nóng)民創(chuàng)造收入的場(chǎng)所，甚至是大部分的日常生活消費(fèi)都來(lái)自于此。進(jìn)入新社區(qū)，這部分收入沒(méi)有了，而生活費(fèi)用的開(kāi)支卻明顯增加，‘連喝口水都要花錢(qián)’了。如沒(méi)有新的就業(yè)機(jī)會(huì)和新的收入來(lái)源，能否長(zhǎng)期維持就是個(gè)大問(wèn)題。”

　　7

　　“增減掛鉤”的發(fā)展主義邏輯

　　在條件合適和農(nóng)民愿意的情況下，開(kāi)展“土地增減掛鉤”可以產(chǎn)生積極作用。但是，在有些地方，“增減掛鉤”主要服務(wù)于“發(fā)展主義”信仰。我們需要反思“增減掛鉤”背后所隱含的“發(fā)展主義”邏輯。

　　發(fā)展主義是一種現(xiàn)代性的話(huà)語(yǔ)和意識(shí)形態(tài)，指的是一種將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等同于社會(huì)進(jìn)步的信念,這種信念在向全球的蔓延過(guò)程中，通過(guò)將“發(fā)展”簡(jiǎn)單地等同于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，盲目追求GDP提高，在標(biāo)榜實(shí)現(xiàn)未來(lái)“美好生活”的同時(shí)，卻在全球范圍內(nèi)迅速形成一種不均衡的經(jīng)濟(jì)格局和不合理的交換——分配體系。

　　很多學(xué)者在對(duì)發(fā)展主義進(jìn)行深刻反思后指出，發(fā)展主義從根本上忽視了發(fā)展是一個(gè)全面、綜合、復(fù)雜的統(tǒng)一體，除了經(jīng)濟(jì)因素以外，發(fā)展還應(yīng)該包括政治、文化、社會(huì)和生態(tài)等因素，其核心目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展。

　　首先，發(fā)展主義將“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”作為考量一切的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)又被簡(jiǎn)單化為GDP。城市被普遍認(rèn)為能夠比農(nóng)村創(chuàng)造出更多的GDP，更能拉動(dòng)GDP的增長(zhǎng)。因此，有的地方出現(xiàn)了“增減掛鉤”的“拆村莊、建小區(qū)”的創(chuàng)造GDP運(yùn)動(dòng)。

　　其次，發(fā)展主義將農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民視為有問(wèn)題的、需要改造的對(duì)象。在發(fā)展機(jī)器“將社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題化”的作用下，農(nóng)村土地利用形態(tài)被描述為“破碎、凌亂、利用率不高、經(jīng)營(yíng)效益低、浪費(fèi)嚴(yán)重”，進(jìn)而為大規(guī)模征用農(nóng)村土地奠定了基礎(chǔ)。農(nóng)村民居被描述為“散、亂、空、低效”，進(jìn)而為拆村并居奠定了基礎(chǔ)。同樣，增減掛鉤政策以及其它土地征用行動(dòng)，都伴隨著“合理規(guī)劃農(nóng)村布局”或“合理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)”的技術(shù)化邏輯。

　　最后，發(fā)展主義作為一種現(xiàn)代性霸權(quán)話(huà)語(yǔ)，構(gòu)建了我們的現(xiàn)實(shí)，支配了我們的價(jià)值。發(fā)展主義在城鄉(xiāng)關(guān)系上，表現(xiàn)為要求農(nóng)村向城市看齊，甚至為了城市建設(shè)犧牲農(nóng)村和農(nóng)民的利益。現(xiàn)代性使人們消除“差異性”，追求“同質(zhì)化”，而鄉(xiāng)村社會(huì)則被視為應(yīng)被加以改造的、現(xiàn)代性的“他者”。在某種程度上，建設(shè)用地?cái)D占農(nóng)民宅基地的邏輯，是現(xiàn)代性對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)多元化生產(chǎn)生活方式的徹底瓦解，是現(xiàn)代戰(zhàn)勝傳統(tǒng)的呈現(xiàn)。

　　8

　　新發(fā)展模式

　　針對(duì)占用農(nóng)民宅基地、讓農(nóng)民“被上樓”的行為，早在2010年“兩會(huì)”期間，陳錫文就疾呼要“急剎車(chē)”。我國(guó)經(jīng)歷了三十余年的快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也伴隨著一系列社會(huì)問(wèn)題。如何應(yīng)對(duì)和解決這些問(wèn)題，需要我們審視發(fā)展的歷程。那么，是否可能扭轉(zhuǎn)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為唯一目標(biāo)的發(fā)展主義理念和模式，轉(zhuǎn)而探索新的發(fā)展模式呢?

　　需要說(shuō)明的是，扭轉(zhuǎn)發(fā)展主義思維或是尋求新的發(fā)展模式，并非是在否定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，更不是否定發(fā)展。我們討論的是，在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，需要給社會(huì)公平、傳統(tǒng)文化、生態(tài)環(huán)境等其他方面留以足夠的空間，只有經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)方面得到全面協(xié)調(diào)發(fā)展，人類(lèi)對(duì)美好生活的追求才有可能實(shí)現(xiàn)。

　　在發(fā)展實(shí)踐中，以普通老百姓的利益為主要出發(fā)點(diǎn)來(lái)設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)社會(huì)發(fā)展政策，應(yīng)成為社會(huì)發(fā)展政策研究和制定過(guò)程中的基本原則。

　　在實(shí)施涉及幾億農(nóng)民生計(jì)的發(fā)展政策時(shí)，我們可以參考詹姆斯•斯科特的兩點(diǎn)建議，一是要小步走，盡可能邁小步，停一停，退后觀(guān)察，然后再計(jì)劃下一小步的行動(dòng);二是鼓勵(lì)可逆性，即鼓勵(lì)那些一旦被發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題就很容易被恢復(fù)原狀的發(fā)展活動(dòng)。

　　面對(duì)“增減掛鉤”等拆遷征地問(wèn)題，有的學(xué)者堅(jiān)信可以采取合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法來(lái)解決。針對(duì)這一思維，下面的這個(gè)故事或許可以給我們以啟發(fā)。

　　一位老太太帶著她的貓?jiān)隈R路上散步，突然一個(gè)男子開(kāi)車(chē)疾駛而來(lái)，把貓給撞死了。男子連忙停下來(lái)，抱歉地說(shuō)：“大娘，我愿意補(bǔ)償您。”“那太好了，你捉老鼠的本領(lǐng)怎么樣?”

　　原文：葉敬忠、孟英華，《土地增減掛鉤及其發(fā)展主義邏輯》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2012年第10期。有刪改。參考文獻(xiàn)和注釋見(jiàn)原文，此處省略。

　　作者：葉敬忠，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師; 孟英華，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院2010級(jí)研究生。

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