【按語】

　　農村房屋是農民通過辛苦勞動積累的財產。今年，《民法典》的頒布，讓農民的權利受到更充分的保護。

　　6月16日，習近平總書記發表《充分認識頒布實施民法典重大意義，依法更好保障人民合法權益》的重要文章。

　　文章指出，“各級政府要以保證民法典有效實施為重要抓手推進法治政府建設，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監督的重要標尺。”

　　地方政府主導的合村并居，需要接受《民法典》的檢視。

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　　山東地區推行的合村并居，引發人們熱議和思考。恰逢百年一遇的《民法典》頒布之際，筆者試圖從法律的角度對上述政策進行分析。

　　“合村并居”雖非新的現象，但這次山東力度之大，超出以往。它們的原動力之一來自“增減掛鉤”政策，將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，如果農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地。

　　也就是說，農民及其宅基地成為增加城鎮建設用地的重要目標。

　　在大力推進國家治理體系與治理能力現代化的背景之下，“合村并居”應當接受被譽為“社會生活百科全書”的《民法典》的檢驗。

　　我國《民法典》第362條規定，宅基地使用權人有權利用該土地建造住宅及其附屬設施。第231條規定，個人或組織合法建造設立物權的，自建造行為完成時取得物權。

　　依據《民法典》的規定，農戶一方面享有集體土地上的宅基地使用權;另一方面享有自建房屋的所有權。這兩項權利與農民的土地承包經營權共同構成我國億萬農民最為重要的財產權利。除非農戶是自愿放棄宅基地及其房屋所有權，某些地方強制性要求農戶“并居”實質上構成對農戶房屋的“征收拆遷”。地方政府強力推行的“合村并居”，缺乏法律上的依據。

　　從調研的情況來看，很多農民被告知，“合村并居”就是政府要“拆遷”農民的房屋。

　　目前，農民對宅基地(集體所有)上的房屋所有權與市民對建設用地(國家所有)上的房屋所有權之間盡管存在者些許差異。但是，在房屋征收問題上，《民法典》并未區分農民房屋所有權與市民房屋所有權，而是將兩者統一規定，鮮明地表達和體現了“平等保護”原則。

　　即，所有對私產的“征收”，都要“依法”進行。農房是受法律保護的私產，農民的私產是神圣的。

　　依據《民法典》第243條，征收個人的房屋應當具備以下三個條件：一是必須為了公共利益，二是應當依照法律規定的權限和程序;三是應當依法給予征收補償。

　　由于我國現行法律法規并未明確規定集體土地上的房屋征收及其補償的標準。依據“相同事項應當作相似處理”的正義原則，可以參考《國有土地上房屋征收與補償條例》( 以下簡稱“條例”)分析“合村并居”的合法性。

　　第一，地方政府主導的“合村并居”，不符合公共利益的條件。

　　由于公共利益是一個抽象的不確定概念，“條例”第8條通過列舉嚴格限定公共利益的認定標準，目的就是為了避免公權力不當地侵害公民的合法權益。農民的宅基地和房屋所有權都受法律保護，是否合村并居，應當充分尊重農民的意愿和合法權益。目前合村并居的決定往往冠以“農村新型社區建設”、“鄉村振興”等旗號，也許地方政府改造農村落后面貌、推進鄉村現代化建設的觀念和愿望是好的，但是任何美好的目的都不能取代手段的合法性。

　　地方政府沒有權力單方面自己定義，什么是“公共利益”。所以，“合村并居”往往就演變成為行政權力的“肆意而為”。

　　第二，“合村并居”欠缺法律規定的權限和程序。

　　“條例”詳細規定了房屋征收的程序：包括征收補償方案，報市、縣級人民政府論證并予以公布，征求公眾意見(不少于30天);作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用;被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟;房屋征收實施單位不得以營利為目的等。然而，一些地方政府在推行“合村并居”時，不僅欠缺前述程序，而且常常將征收房屋的工作交給拆遷公司或者開發商，農民的合法權益完全得不到有效的保障。

　　第三，“合村并居”欠缺足額的征收補償。

　　依據“條例”的規定，房屋征收補償應當包括被征收房屋價值的補償、因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償;因征收房屋造成的停產停業損失的補償等。對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格等。然而，從實際情況來看，農民獲得的樓房和相應的補償與法定的房屋征收補償相差甚遠。山東一些地區農民，被拆掉房屋之后，需要倒貼錢買房“上樓”。農民房屋的拆遷沒有增加農民的幸福感，并且，還造成了巨大的資源浪費。

　　6月16日，習近平總書記發表“充分認識頒布實施民法典重大意義，依法更好保障人民合法權益”的重要文章。

　　總書記指出，“各級政府要以保證民法典有效實施為重要抓手推進法治政府建設，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監督的重要標尺。”“民法典實施水平和效果，是衡量各級黨和國家機關履行為人民服務宗旨的重要尺度。”

　　農民的宅基地使用權和房屋所有權是《民法典》賦予億萬農民的至關重要的財產權利，是廣大農民的安身立命之本。地方政府在履行為人民服務的宗旨時，應當尊重《民法典》并保障其規定的民事權利落到實處。

　　“合村并居”政策的實施，不可不慎。

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