原載于：《學習與探索》2015年第2期

　　摘要：資源輸入時期，國家向農村輸入大量項目資源，國家與農民關系發生了重大變化。本文通過探討下鄉資源的分配和使用邏輯，考察新時期的國家與農民關系。研究發現，在項目資源分配環節，特殊主義的項目資源分配模式形成了資源分配的權力-利益網絡;在項目落地環節，釘子戶崛起引起了村莊精英替代。這種資源分配和使用的樣態可以用“分利秩序”這一概念來概括。分利秩序是一種非正式的資源分配規則，以“權力”為分配中介，具有廣泛性、隱蔽性和自我穩固性特征，其結果是公共資源私人化。這種結構化的利益分配模式吞噬大量國家資源，導致了基層治理內卷化。深入考察發現，在資源汲取與輸入中，國家與農民關系形態由農村社會的組織程度決定，將農民組織起來是問題的解決之道。

　　關鍵詞：資源下鄉;鄉村治理;國家與農民關系;分利秩序

　　一、資源汲取與輸入中的國家與農民關系

　　國家資源的汲取、分配和使用問題，是國家與農民關系的核心問題。自近代開始的民族獨立與現代化建設事業，國家向農村汲取大量資源，國家與農民關系圍繞著資源汲取而展開，這一時期的國家與農民關系得到了系統而深入的研究。取消農業稅費10年來，國家向農村輸入大量資源，新型國家與農民關系形態和邏輯開始進入研究者的視野，成為新的研究主題。

　　19世紀末期，面對西方國家的入侵，中國不得不以現代化作為回應，而城市和工業發展不足決定了中國政府只能從農村汲取資源發展現代化事業。當時，國家試圖通過政權建設將權力延伸到鄉村社會汲取資源，但是因為“權力的文化網絡”瓦解，出現了“贏利性經紀”替代“保護型經紀”的局面，導致了國家政權建設內卷化[1]。在取得現代化成果之前，資源的低效汲取和政權合法性降低的嚴重后果吞噬了政權建設的所有成果，農民無法忍受農村的破敗和壓榨，成為反抗政權的力量，農民反抗的結果是政權的更替[2]。

　　新中國成立意味著中國解決了民族獨立問題，但作為一個落后的農業大國和后發現代化國家，中國只能繼續從農村汲取資源進行現代化建設。這一時期，人民公社制度極大的加強了國家能力建設的基礎——國家汲取能力的建設，國家有效地從農村提取了大量用于現代化建設的資源。中國不僅在自力更生的基礎上建立起了完整的現代國民經濟體系，基本上實現了社會主義工業化目標，而且極大地改變了農村社會內部的生產結構和生活狀況[3]。這一時期，國家雖然向農村汲取更多資源，但是擺脫了國家政權建設內卷化困境，國家與農民之間沒有形成尖銳的對立關系。

　　農業稅費時期，國家為了提高經濟發展速度和更好地建設現代化事業，通過下達達標升級任務以調動地方政府的積極性。在財政資源匱乏的情況下，縣鄉村基層組織只能向農民收取稅費才能完成上級下達的任務。這個時期國家從農村汲取的資源遠遠少于人民公社時期，但是處于發展主義的意識形態和積極行政的壓力型體制下，縣鄉村組織形成了鄉村利益共同體。中國再次出現了與民國時期相同的“稅收增加而效益遞減”的基層政權建設內卷化，表征為世紀之交嚴重的“三農”危機，國家與農民關系極度緊張。

　　21世紀初，國家取消農業稅費。學界普遍認為，農業稅費的取消使得資源汲取所帶來的問題也一并消失了，即利益共同體的瓦解以及基層政權內卷化的消解，國家與農民之間的沖突關系消失。與此同時，國家開啟“城市支持鄉村，工業反哺農業”戰略，基層政權從汲取型轉變為輸入型，國家與農民之間“取”與“予”關系發生了根本改變。學界和政策部門進一步推論，有了國家資源的輸入以后，不僅縣鄉村基層組織可以從沉重的農業稅費收取任務中解脫出來，而且真正意義上的村民自治的實現有了堅實的經濟支撐和民主決策內容，從而能為農民提供生產和生活所需公共品。同時，縣鄉政府的利益和農民的利益具有一致性——向上級爭取資源和優化配置本鄉本土資源是鄉鎮政府和農民共同的基本目標，基層政府必然轉向服務型政府。

　　然而，一批學者深入到資源下鄉的具體實踐中，發現國家資源輸入并沒有從根本上解決“三農”問題，國家與農民關系并沒有好轉，反而出現了與“鄉村利益共同體”不同的“分利秩序”，[④]以及產生了與“基層政權內卷化”不同的“基層治理內卷化”。因此，學界和政策部門對國家與農民關系的推論為時尚早。隨著國家每年向農村輸入越來越多的資源，深入和系統研究新時期國家與農民關系的實踐形態也具有重要現實意義。“分利秩序”是資源輸入時期的資源分配規則，本文采用“分利秩序”這一概念來探討新時期國家與農民關系的轉變與存在的問題。具體地，本文從資源下鄉的分配和使用過程中各利益主體的行動邏輯和互動過程，考察當前數額巨大的下鄉資源的分配規則和特征，探討“分利秩序”的形成邏輯、性質、特征和運作機制，進而深化國家與農民關系研究。

　　二、資源下鄉及方式

　　隨著國家財政實力的不斷增強，為了解決后稅費時代基層治理資源匱乏的困境以及推動農村的現代化變遷，中央和各級政府向農村輸入了大量的財政資源。本文的“資源”是指中央與各級政府通過財政轉移支付等方式向農村輸入的財政資源，包括縣鄉村三級組織正常運轉的經費、農村的公共品供給和公共服務資金、農村經濟發展和新農村建設資金、農民醫保和養老保險等社會保障資金、以及國家減災救災資金等。國家每年輸入到農村的財政資金達萬億以上，改變了自古以來國家向農民汲取資源的傳統，國家與農民的關系從自下而上的資源汲取轉變為自上而下的資源輸入。

　　下鄉資源主要分為兩種類型：一是直接分配給農戶的一般性轉移支付資金，如糧食補貼資金和農村養老、醫保資金等。這種類型的資金具有普惠性，資金分配有明確的標準和條件，資金使用的瞄準率較高。二是專項資金，這類資金主要給農民提供公共服務和扶持農村發展。專項資金經過分配和使用，轉化為農民普遍能夠分享到的公共品和公共利益。這種類型的資金具有競爭性特征，資金分配的標準和條件較為模糊。兩種類型資源的分配和使用形態存在較大的差異性，本文考察的經驗對象是第二種類型的資源。在第二種類型的公共資源中，除了干部工資和基層組織的日常運轉經費之外，幾乎所有的農村發展和公共服務資金都通過項目輸入到農村中，這類資源也可以稱為“項目資源”[4]。

　　既有研究普遍認為，資源汲取時期基層組織的自利行為難以有效監控導致了資源低效汲取[5]，因此通過項目制度的理性化消除所有不穩定因素，就能實現項目目標和產生項目績效。根據這一思路，中央政府采用普遍主義的項目制度分配和使用資源，試圖通過形式理性的設計和程序技術的控制直接干預公共資源的使用[6]，消除資源分配和使用中普遍存在的變通行為。因此，項目不僅承載著資源量，還作為一種資源輸入制度，具備一套規范化的項目申報體系、審計體系以及科層化管理規范，從而為項目資金的分配和使用提供了一整套普遍主義的制度規范。

　　國家通過項目向農村輸入資源，對基層組織的行為邏輯以及鄉村社會產生了重要影響。農業稅費取消使得基層政府財政空殼化，自上而下的財政轉移支付成為中西部地區縣鄉政府唯一的財政來源。但是財政轉移支付只夠維持基層組織的日常運作，基層組織無法給農民提供公共服務，甚至因為資源匱乏難以執行上級的政策，更難以做出政績。當國家項目資源輸入農村時，基層組織需要完成自上而下下達的各種項目所規定的任務才能獲得升遷和獎勵，并能夠為農民提供公共服務、拉動地方經濟發展等。因此，通過跑項爭資獲得國家資源填補地方財政缺口、發展公共事業已經成為地方政府的共識，[7]申請和管理項目取代農業稅費收取成為當前基層組織的中心工作，“大跑大項目大發展，小跑小項目小發展，不跑沒項目沒發展。”[8]由此，基層治理圍繞著項目資源的分配和使用而展開，作為項目資源落地的鄉村社會也受到較大影響。這也是本文選取項目資源為考察對象的原因。

　　三、特殊主義的資源分配模式與權力-利益網絡

　　項目資源分配的場域和主體具有復雜性和特殊性，多種因素會重塑普遍主義的制度實踐，從而影響項目資源的分配規則和樣態。因此，要探究具體實踐中的項目資源分配模式，需要考察資源分配的場域和主體的特征、行為方式以及利益主體的互動關系對項目資源分配邏輯的影響。

　　(一)特殊主義的資源分配模式

　　項目資源不能按照政府間行政分配模式進行分配，也不可能普惠式地分配給所有村莊，只能分配給一部分村莊和農民。由于農村社會的非規則性與異質性，數億分散農戶對項目資源的需求具有較大的差異性和多樣化。國家在項目資源分配時無法獲得需求偏好、配給額度、瞄準目標、優先對象等信息，無法使用一套標準化的甄別機制來分辨農民的需求程度。如果按照普遍主義的項目制度分配資源，不僅將會導致供需錯位，降低資源分配的瞄準率，而且因為項目分配與農村實際情況脫節導致的激勵不足，也將極大降低基層政府和農民的積極性。即使將項目資源分到具體村莊，項目落地與實施也將遭遇基層政府和農民不支持的困境。

　　國家依靠其有限的人力和資源無法甄別數億分散農民動態的、差異化的需求，這就使得項目申報和審批所要求的技術化和規范化在農村失效。在項目資源具體分配過程中，國家只能允許地方政府采取靈活性、特殊性和自主性的特殊主義資源分配方式。換言之，當國家沒有將農民組織起來時，由于缺乏與千差萬別的農民進行制度化的交易手段，國家不得不給予基層政府以變通空間。如此，特殊主義的資源分配模式代替普遍主義的項目制度。

　　(二)資源分配的權力-利益網絡

　　由于無法按照標準化的指標和規則分配項目資源，政府官員和政府組織在項目的分配上就有較大的決策權，在一定程度上可以按照主觀意愿分配資源，且政府官員和政府組織的行政級別越高，調配的項目資源越多。在項目資源分配中，特殊主義的資源分配模式為政府官員和政府組織的自主性和自利性提供了空間。

　　普遍的現象是，追求政績的政府官員將項目資源分配到自己聯系的村莊打造“典型”，從而獲得上級政府的獎勵和升遷機會。縣鄉政府組織在對項目資源進行打包處理時，將項目資源與小城鎮建設和招商引資捆綁在一起，盡可能利用項目資源服務地方發展目標。如此，地方政府組織通過國家資源輸入將農村的存量資源釋放出來，既能夠快速完成上級政府的GDP考核任務，又能夠在任期內做出政績，還能夠在將農村的存量資源變成流量資源的過程中獲得“定額租”。如果沒有官員政績或者政府組織發展的考慮，政府官員更加傾向于將項目分配給那些與自己有關系的村莊或者個人。

　　自上而下的資源輸入到農村，農村社會中的利益主體并不是被動的接受這些下鄉資源，而是利用自身的資源積極的自下而上爭取資源。村干部、經濟精英以及擁有關系資源的人等群體，憑借體制性權力、資本和關系等優勢資源影響資源分配。

　　具體地，村干部憑借體制權力，既可以在做項目的過程中，通過工作經費、獎勵以及承包項目工程和經營項目等方式獲得利益，還可以利用項目自下而上申請這個平臺與上級政府建立更多的關系，從而為個人或其企業發展積累人脈關系和信息。一些擁有關系資源的人也可以利用與政府官員的人脈關系申請項目資源，然后自己承包項目工程，或者將項目工程轉包給其他人獲取中介費用。另外，項目的競爭性使得其他的經濟精英憑借自身的資本優勢獲得了影響項目資源分配的途徑。中央和各級政府部門為了激勵地方政府的積極性，同時也為了甄別村莊需求的迫切程度，要求地方政府或村莊在項目申請時配套一部分資金或者先期墊付部分資金。基層組織和農民缺乏配套資金，一些在當地投資的涉農企業老板配套部分資金獲得財政資源的補助，將公共項目資源運用到私人的經營性項目中[9]。一些項目工程的老板先期墊付資金甚至是配套資金，從而在項目工程實施過程中獲得超額利潤。在項目資源分配和爭取的過程中，以上利益主體常常集幾種角色于一身，如村干部同時也是經濟精英，政府官員借用他人的身份參與到項目工程中等。并且以上利益主體在資源分配過程中往往相互結盟，合力將某個項目落到某個區域，共同分享利益。利益主體的角色重合和相互聯盟增加了他們對資源分配的影響力，也增加了各自的分利能力。

　　項目資源自上而下分配過程中，政府官員、地方政府組織的行政權力發揮著較大影響力，與之相對應的是，村干部、經濟精英以及與政府官員有關系者等，自下而上爭取資源，形成了資源分配的利益網絡。并且具有權力、資本、關系等優勢資源的精英和組織結成聯盟，增加對資源分配的影響力，以從資源輸入中分享更多利益。如果將這些優勢資源的使用看做是為了獲得利益的投資，那么，誰投入的資源越多獲得的利益越多。這類似于“投資-收益”的方式實際上是以市場的原則置換了資源分配的政治原則[10]。這個過程中，權力與利益進行交換，織就了權力-利益網絡。

　　綜上而言，在項目資源的分配環節，國家試圖依靠形式理性的設計和程序技術將基層政府和農村普遍存在的變通行為理性化和制度化，但因為鄉村社會具有非程式化、非標準化的鄉土特征[11]，國家與農民的關系難以納入到普遍主義的制度化關系中。普遍主義的項目制度失效，國家只能允許地方政府和基層組織在項目資源分配中采取特殊主義的資源分配方式。政府組織以及鄉村社會中的利益主體使用自身所擁有的權力影響和形塑項目資源的分配規則，從而形成了資源分配的權力-利益網絡。

　　四、釘子戶崛起與精英替代

　　項目資源的使用以項目工程的方式落實到具體的農村和農民身上。項目工程實施不僅涉及到農民成本分擔、利益分配等，而且也牽扯到地方政府與農民的互動與關系協調。鄉村社會變遷和基層治理轉型影響農民之間以及農民與地方政府之間的關系樣態，形塑出新的社會形態和治理模式。

　　(一)釘子戶崛起

　　項目落地到具體的村莊時會觸動既有利益結構，產生兩種類型的釘子戶，[⑤]一是項目提供的是公共利益，而項目落地觸及的是農民的個體利益。單個農戶不能將公共利益的外部性內部化，公共利益的成本又無法參照利益進行分攤，從而引起利益受損戶的“扯皮”并阻止施工，由此出現維權型釘子戶。還有一種類型的釘子戶的利益并沒有受到損害，因為想在項目實施中謀取更多個人利益而成為謀利型釘子戶。

　　社會勢力是一種特殊類型的釘子戶。社會勢力的一個主要特征是私人暴力的使用處于法律的灰色地帶，他們通過“踩線不越線”的方式逃避法律責任，國家機關難以使用法律對其進行制裁。農業稅費時期農村資源并不多，大量的社會勢力流入到城市，演變為灰黑社會性質的力量，在市場經濟發展過程中獲取巨大利益，獲得了資本積累[12]。資源下鄉引起城市社會勢力下鄉。那些進過城、見過世面甚至與地方政府有關系的社會勢力回到鄉村社會，往往與鄉村主要負責人建立關系謀求利益。并且社會勢力借助灰色暴力這一優勢，成為項目工程最合適的承包人，或者社會勢力在項目實施過程中以阻礙工程施工的方式，對其他承包人、政府官員、村干部等進行敲詐勒索。

　　實際上，釘子戶在任何時期都存在。傳統社會存在一套相對有效的懲罰機制抑制釘子戶的產生和擴散，包括以族規家法為代表的硬規范和以普遍認同的地方性共識為代表的軟規范。即使釘子戶越出村莊規范的限制，進入村莊公共事務中，基層組織一般也能夠通過做工作甚至行政強制力解決釘子戶問題。但是隨著社會變遷以及基層治理轉型，基層治理中的合法暴力、法規和地方性規范等對釘子戶的抑制作用逐漸弱化。一方面，在市場經濟條件下村莊日益開放以及近現代以來國家政權建設的沖擊，地方社會原本所具有的組織體系瓦解，陷入“結構混亂” [13]，村莊地方性規范對釘子戶的約束力下降。另一方面，在自上而下創建和諧社會和保護農民權益的話語下，維穩成為政治正確，地方政府稍有疏忽就面臨“一票否決”的危險。地方政府和基層組織為避免政治風險，秉持“不出事”的邏輯，無法使用合法暴力解決釘子戶問題。

　　更加嚴重的是，在基層維穩的壓力下，信訪制度賦予了釘子戶索要更多利益的“時勢權力”。[14]一些“聰明的”農民抓住了基層組織維穩壓力下的信訪軟肋，演變為謀利型上訪或者上訪專業戶[15]，借上訪給地方政府施加壓力，要挾地方政府給予各種經濟利益。越來越多的上訪者上訪不是為了關心村莊公共利益或者維護自己的權利，而是為了讓自己也參與到分享資源的行列中去。

　　與一般時期的釘子戶不同，因為有大量下鄉資源的激勵，越來越多的人想從項目實施中獲得利益。在社會變遷和基層治理轉型中，少數釘子戶引起的連鎖反應產生了數量極多的釘子戶。在這個過程中，具有一般能力的農民無法通過當釘子戶從項目實施中獲得利益或者維護自身的利益，只有具有一定能力的農民才能爭奪到利益，如善于投機取巧、與政府官員或者村莊精英有關系等。這些想爭奪更多利益的釘子戶不僅數量多、能力大，而且所牽涉關系復雜，又因為獲得“時勢權力”，力量極大地增強。因此，數量多、力量大、關系復雜的釘子戶成為項目落地的最大障礙。

　　(二)精英替代

　　農業稅費取消以后，村干部不再需要也不被允許向農民收取農業稅費，借收取農業稅費謀利的“惡人”因失去獲利空間不再愿意繼續當村干部，能人和強人也沒有當選村干部的動力，好人回到村干部的位置上來。這些好人村干部因為不愿意得罪釘子戶，在鄉村治理中不作為和喪失原則性。當釘子戶崛起時，“好人治村”的結果是項目工程難以順利落實，還引起諸多矛盾，上級政府和普通群眾都對好人村干部不滿意。也就說，在國家向農村轉移大量資源的情況下，普遍主義的項目制度無法解決釘子戶問題，資源使用需要村干部有相匹配的能力，村莊治理中的精英替代成為客觀趨勢。

　　在正式權力和非正式地方規范都無法發揮作用的情況下，尤其是數量多、能力大且關系復雜的釘子戶的出現，需要有更加強有力的村干部來應對。好人村干部必然要退場，敢于講狠的村干部也無法適應這一復雜位置的要求。只有具有強大利益俘獲能力的村干部才能坐穩這個位置，以及具有社會勢力背景的村干部才能壓制釘子戶。如此，那些既敢于講狠、又富有謀略、具有社會勢力背景的人登上村莊政治舞臺，保障項目工程順利落地和實施。當前壓制釘子戶的最有效手段是借助社會勢力的私人暴力。村干部為保證項目落地和實施過程中的“和諧”，在治理釘子戶時與社會勢力達成了默契甚至同盟，鄉村社會中形成了一個使用私人暴力的灰色地帶。與此同時，這也是地方政府和村干部將灰色暴力納入控制范圍的過程。這樣既能夠防止地方勢力依據其暴力優勢成為釘子戶，又能夠利用社會勢力解決釘子戶問題。

　　社會勢力在這一過程中也出現了轉換。農業稅費時期，鄉村組織借地方勢力協助收取農業稅費。因為社會勢力向農民收取稅費并中飽私囊的時候會觸及每個農戶的利益，因此引起農民極大的情緒反彈，社會勢力成為遭村民唾棄的邊緣人。資源下鄉時期，社會勢力的主要目標是獲取項目資源中的利益，不會直接損害農民的利益，也不會與村干部的關系鬧僵，只是對少數釘子戶進行恐嚇和壓制，反而與一般村民和村干部相處時相當仗義和慷慨，成為農民眼中的“好混混”。另外，一些外地的工程承包商因為“人生地不熟”往往無法解決在施工過程中遭遇的農民反對或者社會勢力的敲詐勒索問題，他們也會專門雇傭社會勢力或者分解部分項目工程給社會勢力以為實施項目工程“保駕護航”。在村莊社會中，社會勢力不再是以前背著砍刀的惡霸形象，而是轉換成“有面子的人”。社會勢力從鄉村社會的邊緣人轉變為當前一種新型的社會精英，從被排斥到社會主流之外到逐漸被基層社會接納甚至成為標榜的對象，在鄉村的經濟、政治、社會中占據極為重要的位置[16]。

　　在村莊治理中，使用社會勢力的私人暴力畢竟是一種不合理及具有巨大政治社會風險的行為，且社會勢力解決的是已經成為釘子戶群體的釘子戶問題。村干部以更加“合理和合法”的方式壓制釘子戶和防止更多的其他村民轉化為釘子戶，才是問題的解決之道。這一問題的解決需要得到非體制精英的支持。村干部通過制度吸納、組織吸納、利益吸納和人情吸納等方式將非體制精英吸納到體制內或者自己的人情關系中[17]。從而遏制了非體制精英轉換成釘子戶，也能夠防止非體制精英與釘子戶結盟，并且非體制精英不會在村莊治理中監督體制精英，反而幫助村干部解決釘子戶問題。村莊精英內部的利益共享極大保持了村莊權力的穩定，進一步穩固了村莊內部的分利規則。

　　在項目資源的落地環節，村莊內部的各種力量影響項目工程實施，而農村的非規則性決定了普遍主義的項目制度不能夠達到“一竿子插到底”的程度。尤其是釘子戶的崛起，項目落地必須依靠地方政府和基層組織的參與。地方政府和基層組織在項目實施過程中遇到的主要阻礙是釘子戶，這必然要求村莊精英的轉換或者替代。在解決釘子戶問題以及下鄉資源的激勵下，村莊精英的替代和轉換發生在三個方面，一是有較強的利益俘獲能力及有勢力背景的村干部替換了好人村干部;二是村莊精英，尤其是那些具有正義感的非體制性精英被利益俘獲，轉換成為體制精英的聯盟者。三是社會勢力趁機進入到村莊治理中，成為其中不可或缺的力量，并從之前的邊緣人轉換為一種新型的社會精英。項目工程的實施過程中，村莊精英的轉換、替代與聯盟也形成了新的權力-利益網絡。

　　五、分利秩序的形成與特征

　　當普遍主義的項目制度規則失效時，特殊主義規則就成為一種替代選擇。在資源的分配和使用過程中，這種特殊主義規則形成了權力-利益網絡。這種資源分配模式可以用“分利秩序”概念來概括。分利秩序本質上是一種非正式的利益分配規則，權力是其中介，各利益主體的目標是將公共利益轉化為個人利益。分利秩序具有廣泛性、隱秘性，且隨著資源增多進一步穩固和壯大的特征，導致了國家資源的流失和鄉村治理的內卷化。

　　(一)分利秩序的性質

　　按照國家的戰略安排，資源下鄉的目標是推進農村的現代化建設和變遷。但是在資源分配和使用中，政府官員、政府組織、村干部、資本擁有者、關系擁有者、社會勢力、村莊精英等利益主體憑借個人的權勢，以及相互結盟，從中獲得了巨額利益，形成利益分配的權力-利益網絡。在這個多元主體行動建構的復雜網絡中，不管國家向農村輸入多少資源以及以什么樣的方式輸入到農村，也不管下鄉的資源釋放出多少存量資源，都會按照這個規則來分配。從而形成地方官員與社會之間相當制度化的利益輸送管道和利益連接機制，產生了自上而下轉移資源的利益分享機制和結構。這種非正式的資源分配規則取代國家資源分配的正式規則，成為人所共知的“潛規則”，人們接受至少不會反對這種利益分配方式。“利益共同體”這一概念和分析框架難以對這種新型的利益分配秩序進行概括。

　　權力作為分配中介指的是有權力的社會群體和組織都能夠在利益分配中占有一定的結構性位置，各利益主體的權力大小決定其在這個網絡中的地位與資源占有量。這里的“權力”包括正式權力和非正式權力，指的是個人、群體和組織使其他人、其他群體和其他組織的行為按照他(們)所預期的方式改變的能力[18]。在本文中，權力是指影響下鄉資源的使用和分配的特殊優勢并借此獲取利益的能力。權力的來源可以是行政權力、資本、暴力、關系等。在特殊的時空條件下，例如在維穩的壓力下，釘子戶能夠依靠政府對維穩的重視這一“時勢”獲得非正式權力。

　　這套分配規則的結果是“化公為私”，即國家輸入的公共資源轉化為組織或者個人的私人利益。即使農民在這一過程中享受到了一些公共利益，這些公共利益也不過是社會精英和組織獲取更多個人利益的手段。這種“利”可以是國家輸入的資源以及國家輸入資源釋放出來的農村社會內部資源等物質性的利益，也可以是已經轉化形式的隱性的政績、私人關系網絡、優惠照顧等間接的、非物質性利益。

　　(二)分利秩序的特征與后果

　　鄉村社會中的分利秩序具有顯著的特征，并且對鄉村社會的發展、基層治理和國家合法性產生了深刻的影響。

　　廣泛性。“贏利性經紀人”與“鄉村利益共同體”的利益吸食者只有很小一部分，其分食的利益規模相較而言不多，其運作范圍仍然在體制內。分利秩序涉及的人員、資源規模和運作范圍極其廣泛。從人員范圍來看，體制內的省、市、縣、鎮政府組織以及官員，甚至中央政府人員都涉及其中，體制外的社會勢力、資本擁有者、有關系者都參與其中。從攫取的資源規模來看，除了國家向農村輸入的公共資源以外，還包括國家資源撬動起來的民間存量資源，其運作范圍也已經超出了體制范圍。可以說，分利秩序將社會、資本都吸納其中，所涉及到的人員、吸食的資源規模以及運作的范圍已經超出體制的范圍，遍布于整個社會范圍。

　　隱蔽性。在資源汲取時期，利益共同體所攫取的利益是對農民直接的利益剝奪，利益共同體自我膨脹得越厲害會導致農民越加不滿，利益攫取越多引起的反抗越大。這就形成了利益共同體的自我爆炸機制，當利益共同體膨脹到一定程度時就會因為農民的反抗而瓦解。資源輸入時期，利益主體分食的不是農民的直接利益，而是大眾觀察不到以及個體無法直接感受到的公共資源。利益分食的場所不是農民能夠觀察到的農業稅費收取的村莊場域，而是在城市或者私人場所中人情往來、休閑娛樂中。因此，與利益共同體所內在的自我爆炸機制不同，分利秩序因為沒有侵害個體私人利益而無法暴露出來，具有相當的隱秘性。

　　自我穩固性。由于上述兩個特征，分利秩序就變成了一種穩定的結構，影響項目資源的分配和使用。與此同時，利益主體有效的俘獲各種機會，從而獲得巨額利益，再利用獲得的利益來建立自己更加強大的支持和庇護網絡，實現了權力-利益網絡的再生產。自上而下的資源輸入越多，這個分利結構就越加的緊密和穩固。

　　與民國時期和稅費時期的利益共同體相比，分利秩序涉及的人員、資源規模和運作范圍更加的廣泛，也更加隱蔽，并具有自我穩固機制。無論國家向農村輸入多少資源，這個正式體制和非正式體制結成的分利結構是國家與農民之間的“結構洞”[19]，分利結構中的利益群體將所有的資源吸食干凈。資源下鄉沒有組織和動員農民參與到公共事業建設中，相反，將社會中的強勢群體調動起來爭奪公共資源，從而形成了國家與農民的“隔離地帶”，使得大部分國家公共資源難以直接、有效地下達到農村社會[20]，國家通過項目資源所要實現的農村現代化變遷難以與農民結合起來。

　　國家試圖通過資源下鄉提高基層治理能力和滿足農民的需求以增加政治合法性，但分利秩序的形成導致國家資源不斷增多而治理能力不斷弱化與政治合法性不斷降低的基層治理內卷化。一方面，以權力為資源分配媒介導致了資源分配不公平，增加了農民的不公平感，并且國家資源投入越多，農民的不公平感越強，從而降低了國家的政治合法性[21]。另一方面，國家下鄉資源被攫取，沒有轉化為基層治理能力，相反，資源增多引起的釘子戶崛起和村莊精英的謀利行為進一步弱化了基層治理能力。因此，國家資源增多并沒有相應的增加基層治理能力和政治合法性，反而因為分配不公平以及農民需求無法得到滿足弱化了政治合法性，鄉村社會面臨以“去治理化”為主要表征的系統化危機[22]。

　　六、結語：將農民組織起來

　　中國基層治理的基本問題是承接19世紀中國回應西方挑戰而不得不現代化而來的問題。現實的困境是，一個資源稟賦極差的超大型農民國家，以及后發現代化的發展中國家，只能通過對本民族進行剝奪的內向型積累方式完成工業化。在20世紀，國家與農民關系圍繞著資源汲取展開，但國家面對高度分散且剩余少的億萬農民進行工業化的原始資本積累，必然交易費用畸高，政府成功與否在于是否有效地解決了這一問題[23]。換言之，在當時的時代背景下，解決中國基層治理問題在于將“一盤散沙的農民”組織起來，組織農民的關鍵是國家能否通過政權建設建立起一個可以深入到農村基層社會的組織體系。

　　長達一個世紀的國家現代化建設中，在大部分時期，國家資源汲取時都因為組織農民失效，導致了利益共同體和資源汲取的內卷化。只有在人民公社時期，由于人民公社制度的組織架構將國家組織體系延伸到生產隊——農村社會的最基層，完全重建了農村社會的基層組織體系，有效地解決了這一基本問題。正是在中國歷史上第一次將政府的控制力延伸到基層，“將中國絕大多數人組織在政治、軍事、經濟、文化及其他各種組織，克服舊中國散漫無組織的狀態”[24]，由此形成了“權力的組織網絡”和鄉村社會的高度組織化，擺脫了資源汲取時期的基層政權建設內卷化。

　　資源輸入時期，國家向農村輸入了大量的項目資源。但資源下鄉并不意味著這一問題得到根本解決，資源的分配和使用仍然面臨國家與分散農民對接的問題。由于資源輸入沒有相應提升基層組織能力，普遍主義的項目制度在農村失效，基層組織只能采取特殊主義的資源分配模式和通過精英替代解決利益協調的困境。特殊主義的資源分配和使用方式使得國家幾乎不能控制各利益主體各種正當或者不正當的資源使用方式，并且因為獲取利益的動力，基層社會很快形成了一個結構穩定的分利秩序。這種非正式的利益分配規則吞噬大量國家下鄉的資源，以及下鄉資源所釋放出來的存量資源，其結果是資源使用內卷化。當前分利秩序實際上延續了資源汲取時期“利益共同體”生成的根本邏輯，分利秩序的形成正是因為國家政權沒有在農村社會建立有效組織體系的必然結果。

　　實際上，中國現代化的過程是一個持續地改造、改變、利用農村社會的龐大工程，一項舊任務完成了，數項新任務又形成。農業稅費的取消意味著資源提取的任務已不復存在，但國家還必須向農村社會輸入政策和制度對農村社會進行現代化改造，將傳統的中國農民變成現代國家的公民。國家主導現代化的根本性邏輯并沒有發生變化，這意味著不管是通過資源汲取還是資源分配推動現代化變遷，政府都面臨的根本性問題是如何將自上而下的現代化任務與分散農民有效對接。這不僅是汲取資源實現工業化的關鍵，也是國家輸入資源推動農村現代化變遷的關鍵。歷史經驗表明，將農民組織起來才是問題的解決之道。將農民組織起來，既是實現國家意志的國家能力，也是國家推動現代化變遷的基礎性權力[25]。如此，國家如何與分散的農民打交道成為國家與農民關系的核心命題，國家動員和組織農民的能力塑造了國家與農民關系的形態。

　　本文的一個基本結論是，不管是在資源汲取時期還是資源輸入時期，國家與農民關系的關鍵問題是國家如何將農民動員和組織起來。具體到資源輸入時期，需要將自上而下的資源輸入與基層組織建設結合起來，以解決兩個問題：一是將農民組織起來表達農民的需求，將國家資源輸入與農村的需求有機的結合起來，克服資源分配過程中的特殊主義邏輯;二是將農民動員和組織起來，通過“少數服從多數”的民主決策原則解決釘子戶問題，發揮村民自治在服務型政權建設中的作用，將國家的資源轉變為基層治理能力，在新的歷史時期推動農村的現代化變遷。

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　　[①] 基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“完善基層社會治理機制研究”(14JID030)。

　　[④]“分利秩序”最先由賀雪峰提出，陳鋒、李祖佩等相繼對這一現象進行了深入研究。具體參見賀雪峰：《農村正在形成分利秩序》，《小農立場》，第213頁，中國政法大學出版社，2013年版;陳鋒：《機會主義政治》，華中科技大學博士學位論文，2013年;李祖佩：《分利秩序》，華中科技大學博士學位論文，2014年。

　　[⑤] 從基層治理的角度來看，釘子戶是指在國家政策實施以及基層治理過程中起阻礙作用的那部分人，他們或者是為了維護自己的權益，或者善于抓住政策以及政策主體的弱點，靠投機取巧等手段獲得利益。本文的釘子戶主要是指在項目工程實施過程中因為個人利益受損的維權型釘子戶或者想獲取更多利益的謀利型釘子戶，釘子戶包括上訪戶而不限于上訪戶。參見呂德文：《鄉村社會的治理》，山東人民出版社，2013年版。

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