摘要：既有關于農村宅基地使用權初始取得制度的理論檢討均存在一定的認知偏差，浙北農村的實踐經驗顯示，地方政府對農村宅基地指標的不斷壓縮、村莊內部宅基地需求的剛性化和村級治理主體的謀利化導致了宅基地資源在村莊社會分配中的異化。基本家庭再生產難以完成、村莊社會階層再生產模化、宅基地財產屬性顯著增強與城市剝削農村隱性化，構成了當下農村宅基地使用權初始取得市場化的后果，其實質是宅基地使用權的財產權利化。農村宅基地使用權初始取得的市場化實踐需要進行適度的政府干預，通過強化宅基地管理和村莊規劃來確保宅基地資源分配的基本公平。

　　關鍵詞：宅基地;宅基地使用權;市場化;宅基地管理

　　基于六十多年以來由農村宅基地使用制度實踐的歷史所形塑而出的國家宅基地政策，當下國家法律法規對農村宅基地的基本立場將其定位于村莊社會福利資源。國土部于2004年出臺的《關于加強農村宅基地管理的意見》明確規定了農村宅基地申請報批程序：農村村民建住宅需要使用宅基地的，應向本集體經濟組織提出申請，并在本集體經濟組織或村民小組張榜公布。公布期滿無異議的，報經鄉(鎮)審核后，報縣(市)審批。顯然，農村宅基地使用權初始取得的實質在于村莊建房土地資源的分配，村莊的土地資源不僅是村集體經濟組織內部需要進行管理的公共資源，更是需要進行政府控制的重要生產資料和戰略資源。

　　就法理而言，國家土地主管部門對農村宅基地使用權初始取得的立場是在集約土地資源使用、嚴格控制占用農地的基礎上的按需申請審批取得制度。中央目前希望賦予農民更多財產權利，保障農戶宅基地用益物權并力推農村宅基地制度的改革和完善，其目的在于通過放活宅基地制度的財產化途徑來增加農村的財產性收入。中國幅員遼闊，農村在經濟社會條件高度不均衡的基礎上表現為顯著的區域差異[1]，在農村宅基地初始取得制度實踐中，中西部普通農業村莊、城郊農村和沿海發達地區的農村各具不同的表現形態，以浙北農村為代表的沿海發達地區農村的宅基地初始取得制度的市場化實踐為宅基地制度的理論探討提供了具體的經驗空間。

　　一、農村宅基地使用權初始取得研究中的認知偏差

　　初始取得是宅基地資源分配最主要的方式，既有研究表明，農村現有宅基地70%是依靠初始取得的方式獲得。[2]目前對農村宅基地使用權初始取得制度討論主要從宅基地法律制度的應然層面展開：一是主張農村宅基地初始取得過于強調行政審批的公權力而忽視了宅基地使用權獲得的用益物權屬性，具體而言，農村宅基地制度中對宅基地使用權獲取主體、獲取程序、獲取限制條件及權屬登記上都具有制度邏輯上的漏洞和法律沖突之處，應該進行法律制度上的補缺、調整和改革，應該賦予村民委員會獨立的宅基地使用權設定人的法律地位并取消宅基地初始使用權獲得中的行政審批制度，并使得村民通過繼受取得而能夠享有合法律性的一戶多宅。[3]二是認為宅基地初始取得中重男輕女不符合法律面前人人平等的原則，而且宅基地使用權的獲得程序繁瑣，不利于宅基地的管理和村民的土地權利的保護;《物權法》的出臺和市場經濟的發展催生了農民對宅基地使用權的抵押需求，現有的宅基地取得制度應該進行更加有利于實現農民財產權的角度進行制度變革。[2]

　　以村莊為本位的田野經驗表明，農村宅基地初始取得關乎到村民日常生活的最大社會生活利益，從宅基地的社會內涵來看，宅基地對農民而言更多的是一種社會保障福利[4]，宅基地在村莊社會現實中其面積范圍對法律規定實現了社會利用上的突破并具有更多的生產生活功能而非資產屬性。[5]因此，村莊社會經驗顯示，既有的關于農村宅基地初始取得制度的理論檢討均存在一定的認知偏差，忽視了農村宅基地制度在國土用途管制、宅基地社會功能等視角的分析，并且尤其缺乏宅基地初始取得實踐中的社會后果及原因分析，更沒有在村莊社會經驗的機制基礎上來討論農村宅基地使用權的初始取得問題。

　　筆者認為，現有的宅基地初始取得制度具有巨大的合理性和正當性，基本符合我國人多地少、土地稀缺、農村土地具有社會保障功能等的基本國情。浙北農村是我國沿海發達地區的農村，其宅基地初始取得的高度市場化特點，對于思考目前學界對宅基地取得問題的制度思辨具有較好的參考作用，因此，本文以浙北農村的宅基地初始取得中的市場化實踐為例，來加強對宅地基初始取得制度的辯護并對既有的認知偏差進行反思。

　　二、宅基地使用權初始取得的市場化實踐

　　宅基地使用權初始取得實踐中的利益主體在總體上可區分為地方政府(縣、鄉鎮)、村級組織和村民三級。浙北農村的實地經驗表明，宅基地使用權初始取得實踐中的三大主體均具有不同的主體利益追求，以至于使得國家的宅基地使用權初始取得制度在落實中出現了巨大的偏差。

　　宅基地屬于農村非經營性建設用地，屬于村集體所有，需要建造住房的村民需要獲得宅基地的使用權。盡管宅基地初始取得執行的是申請/審批制度，但在建設用地總體管控和建設指標城鄉統籌的現實條件下，宅基地資源必然成為稀缺性的土地資源。筆者在江西贛州、河南駐馬店、陜西關中、浙江紹興等地的調查中均發現，村莊的宅基地處于嚴格管控狀態，地方政府對農村的宅基地實行嚴格的指標管理。按照村莊正常的人口增長，特別是在我國近年來農村總和生育率不斷下降的情形下[6]，村莊對宅基地的需求在總量上并不太大，但是村莊社會中面子競爭、代際關系、村民對居住質量的不斷提高和村莊基礎設施建設的非均衡性，使得舊有的宅基地因地理位置的偏遠而無法作為新的宅基地，進而使得村莊內部建新宅就必需劃分新宅基地。

　　在土地財政的刺激下，地方政府均傾向于將土地指標投向城鎮建設，由此便導致了農村宅基地指標的逐年減少。如此，村莊社會便形成剛性的宅基地需求。浙北市場經濟發達，小城鎮建設興旺，建設用地指標大量用于小城鎮建設，2010年以來，浙北農村的宅基地指標明顯減少，各個村莊每年均只有不到3個宅基地指標。

　　村級組織對村莊的土地規劃、土地管理和宅基地指標的具體分配具有直接管控權力。村民建設房屋需要兩項基本條件：一是依法獲得宅基地建設指標，國家對土地用途的管制政策決定了任何建設用地的獲得都需要國家權力的批準或是法定認可。二是在村莊內部獲得具體的宅基地建設地塊，宅基地指標的獲得并不表明在村莊內就可以任意建設房屋，宅基地具體的建設地塊需要得到村級組織的批準并在村莊規劃的范圍內進行房屋的建造。在有的村莊即使獲得了宅基地指標，但是村莊的宅基地規劃土地已經被使用完畢，那么即使有土地指標也無法建設新宅。在宅基地指標的分配和宅基地建設地塊的規劃及批準中，村級組織具有村社內的強大體制性權力。

　　盡管國家法律、政策規定的農村宅基地使用權初始取得實行的是無嘗申請審批獲得制度，但是浙北的經驗表明，村級組織對宅基地指標的分配實行的是招拍式分配的市場化模式，即凡是需要獲得宅基地的村民均需對宅基地指標進行競標，出價最高者獲得宅基地指標及相應的宅基地建設地塊。2008年，在地方政府對宅基地指標尚未進行削減時，浙北某村村級組織便通過招拍宅基地及相應的建設地塊而獲得了1800萬的集體資金，近五年來，宅基地指標的價格從6萬飆升至30萬，而宅基地建設地塊則從每平米數百元上升至上千元。在宅基地指標和權屬資格需要地方政府管制的前提下，村級組織利用體制性權力通過宅基地指標的具體分配來謀取利益。現在地方政府對農村的宅基地側重于從土地使用指標上進行管理，而對指標分配并沒有進行行政干預，但是如果將宅基地使用權的設定人直接賦予村級組織，農村的宅基地使用權的分配有可能更加的混亂和無序。

　　地方政府和村級組織均可視為宅基地資源的供給主體，地方政府從指標數額上進行控制，村級組織則負責宅基地指標的具體分配和村莊宅基的基本規劃。村民則是宅基地使用權的需求主體，既有的理論分析視農民為單一、抽象的需求主體實在有失偏頗。1980年代以來，農村社會便開始出現社會分化，1990年代特別是農業稅費取消之后，農村社會的階層分化日益明顯[7]，而浙北農村社會更是出現了明顯的階層區隔化。因此，農村社會中的宅基地需求主體理應進行社會階層視野下的進一步劃分，為了分析的便利，可以將農村宅基地需求主體區分為強勢階層主體和弱勢階層主體。

　　在宅基地使用權初始取得制度實踐中，強勢主體具有更強的競標實力并往往是最終的競標獲勝者，而弱勢主體則一般無法依靠自己的經濟實力來獲得宅基地指標。如果說強勢主體和弱勢主體均具有大致相同的宅基地需求，那么通過市場化模式來分配宅基地指標尚有一定的公平性可言;但是，浙北農村社會中宅基地初始取得強勢主體大多屬于五金企業主階層，其所需要的宅基地指標大多被用于工業生產而非生活用途，如此，宅基地初始取得的市場化實踐便徹底扭曲了國家的宅基地初始取得制度的設計初衷。

　　三、宅基地使用權初始取得市場化的社會后果

　　市場總是被譽為提高資源配置效率的最佳方式，但是作為村莊社會福利資源的宅基地使用權，市場化配置卻起到了完全相反的社會后果。對宅基地使用權制度分析的主流觀點認為，隨著中國城鎮化率的不斷提高，大量農民能夠進入城市，于是村莊的宅基地會出現大量的閑置，為了保障農民的財產權利增加農民的財產性收入，于是需要對農村宅基地使用權的流轉制度進行改革。[8]但是從全國絕大部分的農村社會現實來看，能夠在城市化進程中順利進入城市并獲得穩定收入的只是少數農民，大部分農民在年老勞動力衰退而無法承擔高強度的勞動后只能回到農村，因此農村住宅出現的打工經濟背景下的季節性閑置本身并不構成重大的土地資源浪費問題。在市場經濟發達的浙北農村，村莊更加不存在宅基地閑置的問題，但是對宅基地初始使用權的市場化分配，不僅無法實現宅基地資源配置效率的最大化，反而是造成了社會福利資源配置效率的最小化。

　　(一)普通農戶家庭再生產障礙

　　在宅基地使用權的競標中，村莊社會中的普通農戶無法獲得宅基地指標，在社會競爭異常激烈、國土管制嚴格的浙北農村，宅基地指標是建設房屋的基礎，而新的住宅給兒子結婚娶媳的物質基礎。如果父代無法為子代爭取到宅基地使用權，那么子代的婚姻締結就會面臨巨大困境。對于已經成家的年青農戶而言，在老宅翻修容易出現鄰里糾紛的前提下，沒有宅基地則無法進行家庭生活的正常展開，而只能忍受在破舊房屋中居住的日子。也就是說，普通家庭對宅基地使用權的需求均屬于正常的生活需求，但是在宅基地使用權初始取得市場化的模式下，普通家庭會普遍地遇到宅基地使用權初始取得的困境，進而遭遇家庭再生產的障礙。

　　(二)村莊社會階層再生產模化

　　宅基地使用權初始取得市場化的直接后果是富者豪宅連片而窮者無立足之地。更重要的是，村莊中的強富階層群體在獲得宅基地使用權后，往往會以宅基地為基礎來進行大面積的廠房建造，即將住宅作為工廠來使用以擴大五金企業的生產規模。因此，宅基地使用權在村莊內部被作為工業建設用地來進行使用，宅基地在強富階層的資本投資邏輯中成為最為重要的生產要素而非生活要素，于是強富階層通過對宅基地的高價競標來獲得進行資本再生產的必要性購買，而村莊中的普通農戶卻連最基本的家庭再生產都無法順利完成。如此，村莊社會中的階層分化不斷明顯，以至出現階層再生產的“模化”[9]，即村莊社會階層依靠既有的社會生產模式而不斷地進行自我階層的塑造與維系以至于出現固化的階層再生產方式。

　　(三)城市剝削農村隱性化

　　宅基地原本是村社內家家都有權享有的社會福利資源，但是現在卻成為富人階層獨享的資本要素或是家庭消費品。在浙北農村，獲取一塊宅基地需要30—50萬元，而建造一棟樓房則又需要花費30萬元，如此高昂的住宅建設成本逼迫村莊中的普通農戶借錢花30萬在小鎮上買商品房，然后全家住在城鎮里打工還債;也有的村民則因為在村里蓋不起房而在小鎮上租房居住。最后的隱性事實是，村莊中的貧困戶被迫去小鎮上購買原本相對于在村建房更高昂的商品房居住，還必須承擔高度貨幣化的城鎮生活成本和消費壓力，而富人則能留在村莊中享受寬大的住宅和良好的居住環境。村莊中的強富階層的社會關系和主要利益均在城市，是生活在村莊中的城市人，現在這群城市人通過競標宅基地使用權的方式進行著新的城市剝削農村。

　　(四)宅基地使用權財產權利化

　　宅基地使用權的初始取得原本具有無償性，因而本質上不具有財產屬性。宅基地的財產性屬性并非源于市場化的配置模式，而來自村莊內生性的工業化歷史進程，但是宅基地的市場化配置卻使得宅基地的財產屬性得到不斷的增強，以至于成為基礎性的資本要素。如此，在今后的宅基地使用權分配中，宅基地指標的競標價格只會上升而不會下降，并且會成為村莊強富階層之間進行資本要素爭奪的對象而越發將普通村民排斥在外。由此，宅基地使用權的權利屬性不僅更加用益物權化，而且更加財產權化，最終使得村民的宅基地產權觀念在無形中被塑造出來。但是這種宅基地使用權的財產權利化所導致的并不是主流觀點所認為的農民能夠依靠宅基地使用權的租賃權設定來獲得更多的財產性收入，反而是大部分農民并無法獲得這一具有財產權屬性的宅基地使用權而極可能在村莊社會的代際再生產中逐步淪為無產者。

　　在我國農村的宅基地分配制度中，宅基地使用權的初始獲取原本就具有社會福利性質，因而宅基地是村莊中最基礎的福利性社會生活資源，而不能僅從《物權法》規定的用益物權的角度來考慮，更加不能直接將其視為純粹的財產權，而需要從土地需要養活中國億萬人口的角度和宅基地作為村民生活必需品的人權高度來進行理解。[10]但是浙北農村的經驗顯示，宅基地使用權的市場化分配導致了各種違背制度設計初衷的社會后果，使得村莊的宅基地使用權在社會現實中發生了更具財產權屬性的產權變換。也就是說，宅基地使用權初始取得市場化的實質性后果實際在于宅基地使用權在宅基地制度實踐過程中的財產化。

　　四、宅基地使用權財產權化的基本原因

　　工業區位理論認為，作為一般區位因素的地租對工業發展具有重要影響，盡管韋伯基于工業用地的一致性而認為地價在工業區位中不具有“成本優勢”[11](p.37)，但是我國農村工業化的特點卻恰好在于地價最終成為了工業發展中的最大成本優勢。在市場經濟發達地區的農村，鄉村工業化和城市工業化使得農村土地的工業區位優勢在工業化早期便凸顯出來，因此土地資源的工業稀缺性被過早地發掘出來。浙北五金工業實現產業集群化發展后，農村五金工業的優勢便在于工業用地成本的低廉。浙北農村宅基地使用權財產權化的主要原因便是宅基地在用途上日益成為重要的工業用地。浙北農村1990年代便開始在宅基地使用權的初始取得中進行市場化的分配模式，但是卻并未出現上述的社會后果，這表明宅基地資源的市場化模式并不必然導致嚴重的宅基地使用權的財產權化。下面筆者將從村莊工業發展與村莊社會結構變遷等方面來進行解析。

　　(一)地方政府的宅基地指標管控

　　地方政府既是國家土地指標的使用者又是下一級土地使用單位或組織的分配者，在土地財政所帶來的巨大的經濟利益刺激和壓力型體制的官僚運作模式下，地方政府為了發展本地工業和小城鎮建設往往會犧牲農村的建設用地指標。浙北農村的經驗表明，在國家出臺對土地實行嚴格管理的法規政策后，地方政府實際上擴大了對土地指標使用的權力管控，將土地指標優先供應工業用地、商業用地和城鎮公共基礎設施建設;而農村宅基地指標在總體上大幅度縮減。另外，地方政府在小城鎮大力倡導房地產開發，鼓勵農民進城買房也使得一部分農村宅基地指標轉化為小城鎮商品房建設用地。

　　(二)鄉村宅基地需求的剛性化

　　地方政府對農村宅基地指標的管控使得宅基地供給總量不足，但是最重要的原因則在于農村宅基地需求的不斷剛性化：一是家庭代際關系變動后老人獨立門戶使得宅基地需求總量不斷擴大化，浙北某村3800口人，卻有1200余戶，調查發現，大量老人獨居老宅之后，其子與老人進行法律分戶和社會性分家后便依法申請宅基地，當宅基地指標匱乏時，已成社會慣習的分戶建新宅便出現結構性困境;二是國家土地執法一線棄權常態化致使國家規定的“一戶一宅”規定被不斷突破，國家法律規定建新必須拆舊，但是在土地執法中，村莊老宅并沒有被拆除掉，有的農戶通過購買破舊無法使用的房屋充抵老宅，最后一戶多宅大量存在;三是相鄰權制約老宅維修翻建，鄰里建房糾紛倒逼地方政府出臺建房需鄰居一致同意原則，卻使老宅陷入翻修改建困境，進而導致宅基地需求主體泛化。在老宅上重新建房不僅可以集約土地而且能夠節省建房花費，但是在老宅上建房需要征得鄰里同意，否則鄰居便向上舉報;四是村莊企業主階層需要宅基地作為工業生產用地，使得宅基地成為稀缺性的生產要素。2010年恰好是村莊企業發展的瓶頸時期，處于產業鏈底端的村莊五金企業只能通過擴大生產規模來維持基本利潤，于是在土地執法不嚴的前提下，將宅基地變相為工業用地來使用便成為村莊工業發展的無奈之舉。

　　(三)村級組織的謀利化

　　宅基地使用權初始取得在1990年代便實行市場化供給，但是當時村級組織的目的在于使得宅基地的分配更加公平、公開，以減少村莊內部的糾紛。調研經驗表明，2000年左右的宅基地指標的競標價格在5萬左右，而且競標的村民總量也十分有限。隨著鄉村治理轉型的不斷加速，村級組織與鄉鎮關系發生劇烈變動，村莊的發展需要鄉鎮的大力支持，沒有與鄉鎮良好的關系，國家的農村建設項目便難以進入村莊，因此為了與鄉鎮保持更好的上下關系，村干部需要利用一定資金來發展村莊的政緣關系;而村莊治理經費也需要從集體經濟中來支付，村莊的土地承包費不足以維持村級工作的日常開支，宅基地競標便成為村級組織能夠獲得的最大的日常性收入。

　　另外，在富人治村的治理模式下[12]，村干部均為企業老板，利用村莊集體經濟資源為個人擴展政緣關系以防止國家對自己的土地違建行為嚴格執法便成為常態。正是村級組織在基層治理架構中對集體經濟資源具有巨大的結構性依賴，否則自己便需要承擔巨額的治理經費，于是村級組織在宅基地使用權的初始分配中便對宅基地的建設地塊進行打包拍賣，在村民獲得宅基地指標的同時還根據村民建造房屋及院墻的面積來轉讓建設地塊的使用權。如此，宅基地使用權的轉讓價格不斷升高，而且宅基地使用權落地的建設規劃地塊的價格也隨之增加。

　　五、反思與討論

　　農村宅基地是村莊內最基本的社會生活福利資源，更是重要的土地政策資源，不能僅從土地法律制度的角度來理解農村宅基地的使用權和主張農村宅基地的產權化。法律制度的設定和發展的重心在于社會本身，農村宅基地使用權初始取得制度的既有設定實際上充分考慮到了農村社會的現實情況和農民對宅基地的土地認知。現有的主張農村宅基地初始取得制度改革的觀點實際上忽視了對宅基地屬性的基本認識而僅在缺乏足夠而完整的農村社會經驗的基礎上對宅基地進行法權屬性和制度邏輯上的理論演繹。

　　調研經驗表明，即使在經濟發達地區的農村，宅基地也更多的是表現為社會福利資源，而村莊內宅基地使用權分配市場化所形塑而出的宅基地財產權觀念恰好使得富人豪宅連片而窮者無處可居;而鄉村治理轉型背景下村級組織在宅基地使用權分配中的謀利化傾向也使得村委會應該成為宅基地使用權設定人的觀點難以成立。宅基地是基本的社會福利資源，考慮到其本身在國土用途管制下的稀缺性，“一戶一宅”的法律設定的目的在于最大限度地確保村民有宅可居，如果在法律制度上強制性規定或明示規定宅基地初始取得男女有份、一戶可以通過繼受而擁有多宅，則會使得高度格式化、統一化的法律制度規定不僅無法適用于復雜多變的農村社會環境，反而有可能預期中良好的法制化的宅基地秩序未得，而原有的宅基地秩序卻遭到了破壞。

　　從村莊社會現實條件和農村的宅基地需求現狀來看，村莊發展最亟需的是加強村莊宅基地建設的總體規劃和宅基地管理，以滿足新農村建設對村民未來住房發展的需求，對村莊中的無主宅基地需要進行及時的整理和復墾。在宅基地使用權初始取得高度市場化的農村，應該加強政府的適度干預，以防止宅基地資源分配中的嚴重不公。中央鼓勵農村產權的流轉交易，其目的在于提高農民的財產性收入，但是農村現實經驗的復雜性理應使得對農村宅基地制度的改革保持審慎而理性的態度。

　　致謝：本文的田野調查與譚林麗、王海娟、張建雷共同完成，仇葉提供了重要的調查資料，劉銳提出了寶貴的批評意見，特此一并致謝。

　　【參考文獻】：

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　　[3]高圣平、劉守英.宅基地使用權初始取得制度研究[J].中國土地科學,2007,(2).

　　[4]陳柏峰.農村宅基地限制交易的正當性[J].中國土地科學,2007,(4).

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　　[7]賀雪峰.取消農業稅后農村的階層及其分析[J].社會科學,2011,(3).

　　[8] 李文謙、董祚繼.質疑限制農村宅基地流轉的正當性——兼論宅基地流轉試驗的初步構想[J].中國土地科學,2009,(3).

　　[9]賀雪峰.論村級權力結構的模化——兼論與村委會選舉之間的互動關系[J].社會科學戰線,2001,(2).

　　[10]孟勤國.物權法開禁農村宅基地交易之辨[J].法學評論,2005,(4).

　　[11][德] 阿爾弗雷德·韋伯.工業區位論[M].李剛劍，等.北京：商務印書館，1997.

　　[12]賀雪峰.富人治村與“雙帶工程”——以浙江F市農村調查為例[J].中共天津市委黨校學報，2011，(3).

　　本文原載于《天津行政學院學報》2014年第6期。

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