杭州市余杭區的花園村靠近京杭大運河，是遠近聞名的水稻產區。最近幾年，隨著城市擴張，一個大型農副產品物流中心落戶于此，占用村里上百畝耕地，與此同時，村民建房、新辦企業等建設不斷增多，原來稻花飄香的上千畝良田如今難覓蹤影。10年來，該村耕地面積減少近一半。

　　花園村并非孤例。肥西縣緊鄰安徽省會合肥，1995年時，該縣耕地面積約為130萬畝左右，而今耕地面積減少到90余萬畝，年均減地2萬畝。“減少的這些地主要是滿足省會城市及本縣城經濟的發展需要，同時也包括不少農村村民建房和鄉鎮發展所需。”當地農業部門的一位干部說。

　　花園村和肥西縣是城市化進程中農村耕地“兩頭擠壓”的典型例子。一方面，城市的發展不斷侵蝕著農村的耕地，另一方面，農村本身建設用地不斷增加，也內耗著昔日的良田。面對城鎮化和工業化發展的浪潮以及“資本下鄉”的沖擊，未來我國18億畝耕地“紅線”守護挑戰巨大，前景存憂。

　　土地存量不斷減少

　　來自國土部的數據顯示，近幾年我國耕地面積凈減少狀況得以扭轉，但是每年仍有300多萬畝耕地被批轉為建設用地，然后根據“占一補一”要求進行占補平衡補充。

　　公開資料顯示，前些年我國耕地減少嚴重，1998年全國耕地面積尚有19.45億畝，僅過7年，到2005年就已降至18.31億畝，非農建設占地成為罪魁禍首。

　　北京師范大學環境學院教授趙燁專門核查過1997年到2010年的非農建設占用耕地面積——2746.5萬畝，相當于半個海南省的版圖。

　　為了彌補建設占地的缺口，深化耕地保護責任制，從2000年左右我國土地管理明確占補平衡原則，即“占多少，墾多少”。然而，《經濟參考報》記者在基層采訪發現，這些所謂新增的耕地質量不少“看起來很美”，“占優補劣”“硬占柔補”已經嚴重危害耕地的質量。

　　中國土地勘測規劃院土地研究所研究員劉康調查發現，近年來不少省份的耕地資源越來越少，占補平衡越來越難，只能被迫開發邊界土地。粗略估計，我國每年占用耕地中一半是水田，而補充的耕地中水田不到20%。

　　曾經發生在浙江龍泉、景寧等地的農保田上山，就是耕地占補平衡走樣的極端體現。欠發達地區承擔發達地區的造地任務，獲取指標交易費與實際造地之間巨額差價，甚至破壞本地生態將耕地造在山上、風景區之內，根本不能耕種。

　　粗放“圈地”沖動不減

　　在鄂豫皖贛川渝陜浙等地采訪期間，記者強調感受到還處于工業化城鎮化發展階段中的這些地區占地擴張的沖動。

　　在不少地方，“大手筆”的新城建設熱火朝天，工業園區、創業新區等如雨后春筍，一些農村和鄉鎮，也不斷涌現出占地動則幾千畝甚至上萬畝的示范園、生態園等集休閑、娛樂、種植于一體的項目。

　　國土部耕地保護司基本農田保護處處長王磊認為，未來耕地保護更大的挑戰來自于城市建設用地的幾何式擴張。

　　“隨著中西部地區城市化快速發展，不少地方興起了‘新城區’建設熱潮，‘造城運動’重新抬頭，這些地方往往采用外延擴張的用地方式，大規模占用耕地在所難免。”王磊說。

　　江西省政協副主席陳清華說，當前地方政府的融資平臺進入償債高峰，而經濟形勢卻持續回落，稅收下滑，在這種情況下，地方政府特別是縣市兩級依賴土地財政維持運轉將愈發嚴重。

　　“如今到基層所過之處，幾乎都是工地，到處都是征地拆遷。有的縣少的賣地幾個億，多的十幾、二十個億。中部很多地區甚至只有四五個億稅收，卻有10個億的土地收益。”他擔憂地表示，自從十八大提出要大幅度提高農民征地補償標準后，地方反而趁勢而上，掀起了近乎瘋狂土地收儲熱潮，都想趕在新政出臺前低價獲取農民的土地。這樣下去，耕地侵占只會增加難以減少。

　　隨著土地流轉的加快，資本下鄉進入農業領域從事生產經營越來越多。不少資本進入農村是想踏踏實實從事農業規模經營，但也有一些帶著“圈地”的沖動。

　　安徽淮南一位農業企業負責人告訴《經濟參考報》記者，他身邊有不少原來做地產或商貿的朋友，現在都打起了到農村包地的主意“現在進去，租金成本低，而且有補貼，未來這些地一旦升值，他們賺得更多。”

　　更嚴重的是，耕地后備資源消耗將盡。國土部農地管制處處長孫魯平說，從長遠看，保持耕地平衡的能力是有限的，因為占用、生態退耕、災毀等會減少耕地。

　　據介紹，一是后備耕地資源有限。能開的地都開了，尤其是位于平原河谷等地的后備資源已經沒有，邊遠山區后備資源有，但是難以起到補充耕地的作用，2001年的時候后備資源還有1億多畝，但是十多年后，現在實際上已經沒有那么多了。現在估算，基本都用完了。二是后備資源分布不均勻。東部地區是傳統農業區，能開的都開掉了，貴州、云南等生態敏感地區還有，但是不能破壞生態，占補平衡不同省份面臨的壓力是不同的。

　　“糧地”減少隱患重重

　　現有耕地數量不斷減少，補充耕地質量不盡如人意，剛性需求持續增加，面對重重挑戰，不少基層干部和專家對守住18億畝耕地紅線的前景感到擔憂。

　　國務院發展研究中心農村經濟研究部部長徐小青憂心忡忡地說，就目前各地調研看到的情況，地方政府現實利益太大，十八億畝的“紅線”堅守困難。“地方政府迫于財政壓力，特別是糧食主產區的地方政府也日益面臨財政增收壓力，對守住紅線擔負國家糧食安全的責任意識逐漸淡漠。”

　　一些不愿意透露身份的基層農業干部坦言，這幾年雖然國家糧食連續創造了“九連增”的奇跡，但必須看到，同時全國生產凈調出的省份在不斷減少，我國糧食進口量已經連續三年增加，并且從過去的一兩個品種到去年小麥、玉米、水稻三大主糧首次全部出現進口的狀況，這些苗頭信號都值得警惕。

　　一些基層干部甚至坦言，過去為少繳農業稅，地方上報的耕地面積要少于實際耕地面積，這些“黑地”成了近年來確保糧食增產和彌補建設用地需求的重要調劑手段，而今隨著這部分存量的消耗，土地已經進入警戒線。

　　國土部農地管制處處長孫魯平表示，如果“占優補劣”問題一直存在，以全國每年占用耕地300多萬畝測算，如果因地力撂荒僅1個百分點，就有1800萬畝。再加上資本圈地帶來的“非糧化”隱患，真正種糧的地還有多少不容樂觀。

　　中國社科院農村發展研究所研究員黨國英直言，目前我國的耕地保護工作不是很成功，地方政府經常騙中央、騙衛星。一些地方政府通過變更規劃或先占后補等手法，一步步將基本農田蠶食成可耕地再變成建設用地。

　　“中國GDP總量的90%以上主要靠城市經濟產出，而各類城市主要集中在平原、河谷地帶，其周邊土地大多是我國的優質耕地。這些城市經濟部門占了大約1億畝土地，平均1畝地產出GDP近50萬元。近些年國家對農田占用嚴格管控發揮了作用，每新增1畝建設用地產出GDP約220萬元。”黨國英說。

　　按這個數據推算，我國GDP總量未來20年要趕上美國，達到320萬億，還要占用優質耕地1億畝以上。我國優質耕地每畝可產出糧食約1噸，這意味著要損失1億噸糧食產量，占到現有糧食產量的18%左右。

　　(《環球視野》摘自2013年10月25日《經濟參考報》)

　　鏈接：資本大舉進村 土地流轉“走樣”

        （全文閱讀：http://oisum.com/Article/sannong/2013/10/307612.html）

　　當年蜚聲中外的大包干發源地，“中國改革第一村”——安徽省鳳陽縣小崗村近年來大力推進土地流轉，將土地集中后轉包、轉租招商引資，以期借工商資本“入農”帶動經濟邁入“富裕檻”，實現農業農村現代化。

　　《經濟參考報》記者調查發現，在小崗村土地“化零為整”過程中，工商資本大舉進入帶來新氣象的同時也出現了不少新問題，如企業經營的土地出現大面積拋荒與閑置，行政力量過多介入致使流轉中部分農民權益受損，引發當地群眾的不滿和質疑。業內人士認為，亟須從政策層面完善土地流轉的限制性政策和退出機制，從而避免新一輪土地集中過程中出現的“新圈地運動”。

　　工商資本大舉進入土地流轉提速

　　近年來，隨著工商資本大規模進入，小崗村土地流轉進入新階段，流轉速度明顯加快。截至目前，小崗村1.9萬畝耕地的土地流轉率達到44.2%，接近全國平均水平的兩倍，已轉包的8400畝土地絕大部分交由農業產業化企業經營。

　　目前進入的企業主要包括：美國GLG集團(糖業加工;一次性買斷500畝，實際流轉1000畝)、廣東從玉菜業(蔬菜種植;一次性買斷260畝，實際流轉1300畝)、普朗特(農業觀光;流轉500畝)、金小崗(種植藍莓、大櫻桃、觀光旅游;流轉1300畝)、鴻浩公司(種植黃花梨;流轉780畝)、天津寶迪(種豬養殖;流轉600畝)以及鳳陽縣的小崗面業(流轉500畝)等。

　　這些企業大多是2009年以后當地政府通過招商引資引進的項目。從玉菜業小崗公司董事長曹勇說，2008年他作為從玉發展項目的選址負責人到小崗做過短暫考察，因考慮到當地缺水而放棄落戶小崗村的打算。但當時縣里一位主要領導熱情地從安徽追到廣東，并讓水文局出示一摞文字材料證明小崗的地下水可用于蔬菜生產灌溉。從玉菜業最終決定在小崗發展。

　　小崗村“村兩委”是土地流轉、引資入農的積極推動者。小崗村村委會副書記余謙坦言，“對于土地流轉，村集體一開始的態度就是為了讓招商項目能落地，屬于先有項目后有地，被動式去搞土地流轉;然而現在則開始積極作為、主動介入，即先把土地流轉集中，再找項目結合在一起。”

　　記者經調查發現，這七八家企業進入小崗“務農”目的有較大差異：一類是“帶著情懷”搞農業，如GLG集團投資者是一名美國華裔，為鄉村發展而落戶于此。二是帶著“淘金夢”搞農業，如金小崗流轉了1300畝土地，種植美國大櫻桃、藍莓等高價值農產品，同時發展休閑觀光農業，已開始顯出效益。三是“有名無實”搞農業。有的企業進來“拿地”后多年不務農，卻不斷申報政府項目資金;有的企業名曰種果樹，土地卻長期半拋荒，并申請財政部門特色種植獎勵項目資金。當地一些干部、農民向記者反映，“小崗是一個名氣大比較容易申請到項目的地方，從名目繁多的惠農項目資金中分一杯羹也是他們的目的。”

　　“圈而不用”致農田拋荒閑置

　　記者獲悉，2009年以來，小崗村招商引資的7家企業中有4家企業因為“市場定位不準”、“缺水”等各類原因導致“經營不善”，租用的土地存在不同程度的拋荒或半拋荒狀況。

　　《經濟參考報》記者調查發現，小崗村被企業流轉的數千畝土地中，有不少經營情況令人憂慮。一是有的企業長期“圈而不用”，導致大量耕地被長期閑置或拋荒;二是處于半拋荒狀態，地里雖然種上林木，但早已是長久無人問津;三是“反租倒包”，如從玉菜業約800畝耕地在拋荒幾年后，以400元每畝的價格租給鄰村一家面業公司;GLG集團以100元每畝的價格將200多畝土地倒包給當地村民種植甜葉菊;四是部分被流轉的土地直接被企業用作建設用地。

　　在通往小崗的道路旁有一處閑置土地特別引人注目，這塊土地屬于廣東從玉菜業。記者了解到，這家企業曾許諾來此從事蔬菜種植，但村民反映“多年沒見種出一棵菜”。村民周多妹指著周圍的土地說，“幾百畝地荒了好幾年，草都長的唬人。哪里是什么‘從玉菜業’，‘從玉草業’還差不多!”

　　“一夜之間，多家企業來小崗租地，租地面積一家比一家多，小崗村民以為迎來‘歷史性的發展機遇’。”嚴俊昌和另一位大包干帶頭人嚴美昌說，然而不久后村民發現，企業流轉的土地，很多都在“曬太陽”，有的閑置了好幾年，“從玉菜業租地一千多畝，幾年沒見種過一棵菜。”對此，從玉菜業小崗公司董事長曹勇解釋稱，項目建成之后發現缺水仍是“最致命”的制約。

　　在遠離主干道的偏遠地段，企業流轉后的土地拋荒和半拋荒狀況也較為嚴重。在村民帶領下，記者來到小崗“友誼大道”盡頭，一片約200畝的拋荒地已經長滿荒草，隨后又看到，鴻浩公司流轉的500畝黃花梨項目土地上，有的樹苗已經一米多高了還沒有移栽，有的地方則出現又高又密的荒草。

　　眼見一些土地被拋荒閑置，小崗村民十分痛心。“如果企業種的比農民好，咱欣慰，如果種的還不如農民，甚至撂荒，那讓人反感。”小崗村民嚴立田坐在自家被拋荒的地頭上心疼地淌眼淚。有些農戶開始偷偷私種，但被發現之后，種的麥子被直接毀掉，小崗村民一度為此到縣里上訪。

　　當年大包干帶頭人嚴宏昌說，“地都荒了，農民雖然拿到錢，但全國都像小崗這樣，國家不就危險了?”

　　警惕流轉“走樣”侵犯農民權益

　　《經濟參考報》記者在小崗村采訪發現，在加速土地流轉的過程中，出現了一些侵害農民權益的流轉“走樣”現象，亟須引起重視。

　　現象一：出現“以租代征”苗頭，農民存失地風險。

　　在小崗村民與村集體簽訂的土地流轉合同中，都有一條“未經縣里同意”的條款：“若遇國家或地方建設需要，征用或征收該塊土地時，甲乙雙方應無條件服從”。鳳陽縣農委相關人士表示，上述流轉合同中的條款并沒有備案，“應該說不合理”。村民認為這實際上是一條“釣魚”條款，“村里先把你的地流轉了，租幾年說要征，你就得無條件服從”。《經濟參考報》記者采訪了解到，在小崗村大嚴村民小組、小嚴村民小組，被征地超過承包面積一半的農戶占到六七成，全村一次性買斷近千畝。一開始有些農民覺得“可以搞點錢花”，但等其意識到面臨的后顧之憂時，已經永遠失去了土地。

　　52歲的村民吳廣發說，“原來幾十畝地，現在還剩下二三畝，只夠口糧。按照失地農民養老保險安置政策，要到60歲以后，才有每月150元的補助。我們夫妻倆還有這么多年才能拿那么點補助，你把我的土地弄過去了，我去干啥?”

　　現象二：“打包租地”“搭車征地”，需求不足流轉率“虛高”。

　　在小崗村，鎮、村代替農民與承租土地方簽訂合同，流轉主體錯位，形成暗箱操作空間，加之村委會“打包”從農民手里流轉土地，“搭車征地”現象存在。GLG小崗村天然零卡產業發展部部長方照透露，在GLG項目征地過程中，村委會“以項目名義征地1000畝，實際給我們用地500畝”。不少村民反映，不理解村里為啥從農民手中流轉那么多地，流轉征走后一些地也一直閑著，不知道做什么用，村民不斷申請村里公開土地流轉、征收之后的去向，但一直沒得到答復，甚至被斥為“竊取村里的秘密”。

　　現象三：違背農民意愿強迫離開土地。

　　不少村民提到當地曾強制農民簽訂流轉或征地協議。一位村民向記者出示的征地協議顯示，對于村里要征用的土地，同意簽字面積按4.99畝補償，如果不簽字通過強制手段，就按4.074畝補償，兩種算法形成變相強迫。

　　小崗村民韓慶紅反映，他家共有16畝多承包地，從2006年開始，因為修建大包干紀念館、GLG集團征地，陸續失去土地。今年村委會再向他征地4畝多，征地協議還沒簽，但地里即將成熟的小麥已經被強行鏟掉。

　　截至記者發稿時，小崗村委會相關負責人對記者表示，上述土地流中出現的問題是發展過程中的曲折和教訓，他們今后將更加慎重對待土地流轉。據介紹，目前，鳳陽縣已經成立專門工作組，調查土地流轉和相關企業存在的一些問題，并提出改進意見。

　　(《環球視野globalview.cn》第593期，摘自2013年10月21日《經濟參考報》)

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