中國土地制度向何處去

賀雪峰

http://chinaleftreview.org/?p=272

賀雪峰，華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任，教授，博士生導師，出版《新鄉土中國》、《鄉村治理的社會基礎》、《鄉村研究的國情意識》、《鄉村的前途》、《什么農村，什么問題》、《村治模式：若干案例研究》等著作。長期從事農村調查和鄉村建設實驗。本文為賀雪峰新著《中國農村土地制度向何處去》一書導論部分的主要內容。該書將于2010年上半年正式出版。

為什么我國的農民問題那么難解決？三農的問題那么復雜？政策每年都在出，而且都是一號文件，是最重要的政策，但是見效甚微。原因就是沒有抓住根本，是在外圍兜圈子。核心問題是農民對土地的所有權 。¹

土地私有化只會使現在相對貧窮的農民變得更富，君不見，臺灣的很多農民比城里人富，就是因為他們有大塊土地完全的所有權 。²

令人不解的是，因照搬“私有化+市場化”教條而失敗的經驗比比皆是，而理論界的不少學者卻依然對其深信不疑 。³

假定土地私有化就能更好地保障農民的權益與收益，這是對世界歷史，尤其是近代社會轉型史的驚人無知 。⁴

中國農村土地制度向哪里去，成為近年來國內政界、學界和社會各界關注的焦點。十七屆三中全會用大量篇幅來討論中國農村土地制度，在此前后，學界在土地制度上展開了激烈爭論，中央和地方各級政府也各有想法。土地是農民的命根子，九億農民離開土地，農民的生活就會變得困頓；因為不可再生和不可移動的特點，隨著城市化和工業化的發展，土地非農使用可以產生巨額的級差收益，如何分配土地級差收益，不僅涉及到我們如何認識中國農村土地的性質、中國的現實國情等問題，而且涉及到未來中國發展戰略的選擇；土地是農業的基礎，離開土地，就不能生產出糧食等農產品，而中國以占世界7%的耕地來養活22%的人口，耕地資源的有限就不是一個虛假問題；從事農業生產的農民，他們在有限的耕地上，只能獲得有限的收入，將來相當長一個時期，農民收入增長慢于整個社會收入增長的狀況可能難以改變；從事農業生產的農民，他們最需要的是什么？他們從事農業生產的困難在哪里？他們未來的出路何在？不僅是農民，而且城里人越來越買不起住房，有人說住房太貴是因為土地太貴，為什么土地會那么貴以至于城里人都已買不起住房？等等，所有這些問題，都關涉九億農民切身利益，關涉中國現代化前途，關涉到所有中國人生活的重大問題。

也正因為土地關涉各方面利益，土地制度引起社會各界的高度關注，而使土地制度被籠罩上各種糾結不清的關系。我們需要對中國農村土地問題的實質進行討論。撰寫本書的目標，就是試圖透過云遮霧罩的道德情緒，厘清中國土地問題的實質，找出當前中國土地問題的根本，并因此提出關于中國土地制度發展走向的建設性意見。

二

本書將分六章來討論中國農村的土地制度，主要是想回答以下五個問題：一是在當前中國經濟社會發展不平衡，農村社會已經高度分化的背景下，農民和農村的所指以及農村土地的涵義。我們要對土地和農民進行分類。在討論農村土地問題時，首先要搞清楚我們討論的是“什么農民的什么土地”，不搞清這個問題，就可能用少部分城郊農民的土地問題來想象一般農村農民的土地問題。這樣的誤會不僅發生在一般民眾身上，也常常發生在政策官員和專家學者身上。

二是當前中國農民到底要什么。農民數量雖然龐大，他們卻是地地道道的弱勢群體，他們往往被人“代表”，而不能確切地表達出自己的所要。農民到底要什么？《財經》雜志借小崗村農民的話說，農民不僅要土地的使用權，而且要土地所有權，農民要求土地私有化⁵ 。農民要土地所有權，可能正如陳志武說的，現在農村老年人還對建國前的土地私有制有記憶，他們因此可能提出對土地所有權的要求⁶。不過，筆者在全國20多個省市農村調查，極少聽到農民要土地所有權，倒是筆者的舅舅說土地應該私有化，而我的舅舅恰恰是一個喜歡讀書看報的人，他認為土地應當私有化，來自他的讀書看報，而非自己意愿的表達。一般農村用于農業的農地，農民要土地所有權干什么？與其說他們要土地所有權，不如說他們要農業生產方便，要克服公共品供給困難所導致的生產不便。

三是什么農民在要土地的權利，及他們要什么權利。當前中國農民的分化，不僅表現為城郊和沿海發達地區基本上已經脫離農業的農民與一般農業型農村地區農民的分化（這個分化是我們要討論的第一個問題），而且表現在農業型農村地區農民的分化。一部分農民因為考上大學，畢業后在城里有了工作，在外做工頭當老板賺了錢，他們就逐步地融入城市，成為城市一員了，他們不再依賴于土地；一部分農民已經以外出務工為主要收入來源，且有多年不再從事農業生產，他們將土地租給他人耕種；還有一部分農民雖然也有二、三產業的收入，但他們的主要收入來源是農業，他們靠耕作來獲得主要收入，也就是我們所講的農業勞動力。因為對土地的依賴不同及收入來源的差異，農民也已經發生分化，不同的農民對土地權利有著相當不同的要求。若我們不能搞清楚是什么農民在要，我們就可能錯置這個時代的問題。

四是當前的土地制度安排，到底是要解決農民問題，還是要解決農業問題，誰是更為重要的考慮目標。農業是國民經濟的基礎，沒有一個穩定的農業，就不可能有順利的現代化。但是，當前在有九億農民的背景下，在特殊的城市化道路安排下，中國農民轉移進入城市是一個漫長過程。離開土地收入，農民的勞動力再生產就可能會面臨困境。土地不僅是農民的最后保障，而且是農民獲得基礎生活資料從而體面地完成勞動力再生產的重要一環。

五是關于土地級差收益的性質及其分配。在當前土地級差收益的分配上，有一種強烈的情緒，就是我們已經剝奪了農民幾十年，現在不能再剝奪農民了，我們必須讓利于農民，讓農民都成為地主。這種說法不僅忽視了當前中國農民實際上已經發生的巨大分化，而且誤會了土地級差收益的性質。因為土地級差收益分配的讓利于農民，可能往往是讓利于少數強勢農民，而忽視了中國大多數農民的利益。土地級差收益來自二、三產業發展對土地的需要，離開二、三產業的發展，抽象地以為農地非農使用就可以產生級差收益，是缺乏基本常識。但正是在離開這個基本常識的情況下，中國地方政府以經營土地為目標，制定出諸多荒唐的政策，中國學者也因此提出諸多荒唐的建議。

三

本書將討論以下一些流行的似是而非的觀點，并給出自己的結論。

1、讓農民都成為地主？
2、當前關于土地制度的討論中，彌漫著一種浪漫主義想象，就是以為只要有一個好的土地制度，農民就可以從中獲益，就可以人人成為地主，農民因為有了好的土地制度，就可以富裕起來。以為當前農村之所以還是窮，農民之所以還是苦，就是因為制度不行，尤其是土地制度有問題。這種觀點認為，分田到戶解決了溫飽問題，但因為分田到戶后，農民只有土地的使用權，而無土地的所有權，而無法富裕起來，小崗村人稱之為“一夜邁過溫飽坎，三十年未過富裕門”。

表現出這種對土地制度無窮想象的集體狂燥癥的典型，是成都近年來的“土改”。《中國新聞周刊》記者在都江堰市采訪，都江堰市委書記在解釋土地“產權改革”時舉例說：“確權辦證，就是要把土地、房屋和林地這些本本發到村民手里”。“雙流的豌豆尖，賣到了國外是100元一斤，而我們本地是兩三元一斤，這就是集中經營的效果。雙流還有羊肚菌，賣到國外，一畝地一年產值是1.5萬美金，這在國內是很難想象的”。“只要大家把土地的歸屬權弄清，房子有了產權就可以用來擔保貸款，拿錢去搞這些項目”。⁷

并非僅僅都江堰市委書記認為只要給了農民完全的土地產權，農民就可以致富，整個成都實驗的基調皆是如此。同期《中國新聞周刊》寫道：“確權以后，鶴鳴村共整理出1200多畝流轉耕地。2008年6月，一家名為通達生態有限公司的企業聞訊而來，通過土地流轉獲得了其中約1000畝地的經營權，用于種蔬菜、花卉，并且按每畝每年850斤大米約1400元支付租金”。此外，租出土地的農民還可以在通達公司做農工，農民有租金收入再加做農工的工資收入，其所獲要遠高于以前的收入。

類似以上立論，我們還可以在各個地方政府推行農業產業化的講話中，在各個專家學者的論述中，在各個新聞媒體報道中頻頻見到。比如，周其仁在給成都重慶城鄉綜合配套改革試驗區的建議中提出試辦土地交易所，他樂觀地估計：“農民自用的建設用地權一旦經由市場競價，可能表現為驚人數目的貨幣財富。”⁸ 而僅僅從農地使用來看，這種樂觀意見也認為，建立在土地確權基礎上的土地流轉可以讓農民富裕。這種立論的要點大致有三：一是農民土地所有權或更加明確徹底的產權十分重要；二是農民有了更大的土地產權，就可以有更多的土地投入及產出，也可以將土地流轉出去獲取租金；三是農民除了獲取租金以外，還可以安心外出務工或在流轉出去的土地上做農工，從而獲取工資。農民因為有了土地租金收入，又有分紅和工資收入，三筆收入加起來，農民就會富起來。

這顯然是不可能的。2008年9月，成都市委邀請筆者等人到成都考察其土地流轉情況，筆者參觀了三個村，都是在農民土地確權后，再將土地流轉到公司，公司以流入的土地種植蔬菜、瓜果和藥材，農民從中獲得租金以外，還可以從土地收益中分紅。參觀三個村的土地租金都比較高，每畝每年租金約1000元，如此之高的租金，若將租來的土地用于種大田作物，顯然是不能贏利的，因此只能用于種植高效作物如瓜果蔬菜和藥材，其中兩個村在07年種西瓜，市場行情不錯賺了錢，但到08年西瓜行情不再好，租入土地的公司沒有賺錢，不僅分紅無從談起，而且支付租金也成為問題。

其實，只要還有常識，我們就會懂得有限的土地是不可能讓農民變得富裕，除非土地可以長出金條。中國現有耕地18億畝多一點，按9億農民計算，人均不過2畝，戶均不足10畝。這18億畝土地主要用于種植大田作物如水稻、小麥、玉米等，這些大田作物價格和產量都比較穩定，需求量也比較穩定。少數土地可以用作種植經濟作物，但經濟作物的特點是價格不穩定，市場風險大。無論如何，在中國農民人口眾多、耕地總量大但人均耕地較少的國情下面，土地無論是用于種植大田作物還是經濟作物，其產出都是相對固定的，農民可以從農業中獲取的收益也是相對固定的。

在不考慮國際市場的情況下，市場沒有持續擴大，農民生產的農產品越多，就越是不值錢，增產不增收是必然的。農民種大田作物是無出路的，而若有較多農民拿出較多土地種經濟作物，則經濟作物的價格也不可能高，農民仍然無錢可賺。也就是說，從宏觀上看，9億農民耕種18億畝土地，無論有多么巨大的積極性，農民都不可能從農業中獲取更多的經濟收入，相反，在農產品生產過剩的情況下，農民因為增產不增收而可能導致收入下降。農民若將土地用于農業生產，所有權如何安排其實是不重要的，重要的是使用權，且使用權的重點不在于長期穩定而在于方便生產。

如果將土地用作建設用地，土地可以產生出巨額的級差收益，從而可能使農民從土地產權中獲取收益。但這個時候，農民從更多土地權利中獲取收益的狀況，已經與農民自己的生產經營積極性沒有關系，而只與他們從土地級差收益中分享更多收益有關系，或者說，他們這時不再是生產者，而只是消費者，是食利者群體，他們不是因為自己的生產經營，而是作為土地的占有者而來分享社會經濟發展成果。這種不用勞動即可以獲取的土地收益，即使對這些農民有利，也并沒有創造出真正的社會財富。城郊農村，城市發展帶來土地轉化為建設用地從而導致土地增值，城郊農民因此可以分享土地增值收益，若城郊農民因為有了更大的土地權利而成為不用再勞動而可以坐享其成的地主，而成為這個社會的食利階層，這樣的農民也只是且只能是中國農民的少數。那么，能否將更多農地用于建設從而獲取更多土地級差收益？答案是不能，一是土地資源有限，二是土地非農使用的級差收益正是來自對土地非農使用的限制，一旦土地都可以非農使用，則土地級差收益就會大大地減少。

在多數農村的農民仍將從事農業生產的情況下，他們對土地所有權的要求沒有實際意義。

3、農民不僅要土地的使用權，而且要有土地的所有權？
4、很多論者都會想當然地認為，農民需要更大土地權利，現在僅僅給農民以土地使用權是不夠的，農民還要求有土地的所有權。

這種說法似是而非。若你問農民是否要更大的權利，農民當然會說“要”，任何人都會這樣回答。問題是，農民個人更大的土地權利，并非只是他一個人獨自擴大了土地權利，而是所有農民都擴大了自己的土地權利，所有農民土地權利的擴大，就使之前的集體土地所有權變小，之前集體可以做得成的事情，從此不再可以做成。

全國95%的農地都是要用作種植的，用作種植的農地，關鍵是使用權。當前的中國農村，國家不僅不再向農民收取稅費，而且給農民以種植補貼，農民種地有自主權，可以種糧食，也可以種經濟作物，他們有決定自己種什么的自由，并從市場上獲取相應的種植收益。農民種什么的自由是土地使用權決定的，農民并非非得有了土地的所有權才能面向市場決定種什么和怎樣種。或者說，只要是用于農作，更大的農地權利對于農民其實并無意義。

用于農作的農地有個投入問題，即若農民有穩定的土地使用權的話，農民就可能更加珍惜自己的土地，種植更多綠肥，更少掠奪性地使用土地。要做到這一點，只要保持土地的使用權相對穩定就可以了。1980年代分田到戶以來，全國絕大多數農村的土地都保持了這種相對穩定，即使土地經常調整的農村地區，土地往往也是小調整，即依農村人口的變動，對變動部分人口的土地進行調整，絕大部分土地是不調整的。

而若農民有更大的土地權利，以至于任何土地的調整都無法進行。之前土地可以調整時，作為土地所有權主體的村組兩級可能應應農民要求來建設一些基礎設施。比如溝渠、集體灌溉設施、機耕道等，再如土地連片的調整。現在因為土地權利已經固化（更大的農民的土地權利），而使集體組織的基礎設施建設幾乎不再可能，農戶合作因為無法克服高昂的集體行動成本也難以達成。其結果就是，農民有了更大的土地權利，他們仍然在這片土地上種植農作，但他們卻因為土地利益的固化而使集體行動更難達成，農作更加不便。土地權利更大的好處未得，而壞處卻已無處不在。

若農民將土地用作農作，他們干嘛要更大的土地權利？

那么，農村是否有人需要更大的土地權利？當然也是有的，不過，并非是真正耕作土地的農民（耕者），而是兩類已經離開或即將離開土地的農民（非耕者）。

換句話說，真正要求更多土地權利的農民，往往并非是耕田種地的真正的農民，而是已經脫離農業進入城市的農村人。這些人有的已經在城市獲得穩定就業和收入，成為了地道的城里人，比如大學畢業后在城市參加工作的人，根據《農村土地承包法》，他們因戶口已經轉入城市，村集體就可以收回其承包地。還有的通過做生意、當包工頭、辦廠，而獲得大量收入，而可以在城市買房安家等等。這些已經融入城市生活的人們，已經不依靠土地來獲得收益了，但若仍然可以占有土地，他們就愿意讓土地空在那里，或租給耕者耕種以收取租金。他們因為在城市有固定的收入來源，而不愿意將土地權利徹底流轉出去——農地流轉出去也值不了幾個錢，他們因此將土地放在那里“有著”，等著土地將來的升值，或留作“鄉愁”。

還有一種外出的農村人希望有更大的土地權利，就是那些進城生存仍然艱難的人，他們在城市務工，但務工收入不足以支撐他們在城市安家生活，他們在城市做小生意但總是面臨資金短缺的困境，他們在城市生活艱難且風險很高，總是處在風雨漂搖的狀態，因此，如果有更大的土地權利，可以將土地抵押或賣掉，他們就可能獲得一筆在城市安居的資金，他們提高了在城市生存下去的機會。不過，農地不可能賣出高價，這些賣地收入即使可以提高他們在城市生活下去的機會，往往也只能起很小的作用。隨著年齡增大，在城市務工收入降低，越來越難以在城市體面地生存下去了，他們會發現再想回去已經沒有可能了。

也就是說，那些離開了土地的非耕者往往希望有更大的土地權利，而這些非耕者中，一類是已經在城市獲得穩定就業與收入者，他們在目前的《農村土地承包法》規定下面（也就是目前的土地產權安排下面）本來就應該將土地歸還給集體，再由集體分給真正的耕者。有了更大的土地權利，他們就可以在不依靠土地收入的同時，仍然通過出租土地來獲取租金，土地產出通過租金源源不斷地流入城市。且這些人因為有城市收入，而不會隨意賣掉土地。

有了更大的土地權利而會將土地賣掉的非耕者，是那些進城務工但并未獲得穩定就業和收入者，他們希望通過將土地權利變現而提高在城市生存下來的能力。但恰恰這些人可能面臨進城失敗，一旦失敗，之前的土地權利又已變現，農村是再也回不去了。他們就可能不得不忍受比農村生活更加不體面和無尊嚴的城市貧民窟生活。考慮到中國九億農民的龐大數量，進城失敗而又回不去的農民即使只有少數，也會高達數千萬。龐大的城市貧民窟可能造成嚴重的政治社會后果，這是我們必須要有謹慎的農地制度的一個原因。

3、鄉村干部侵害農民土地權利？
4、鄉村干部太壞，他們利用土地集體所有的權利來謀取私利，土地集體所有事實上就是土地的干部所有，農民利益因此受到極大損害。要保護農民的利益，必須防止村干部利用土地集體所有來侵犯農民權利。這也是最近十多年來一般人對鄉村干部形成的刻板印象。

土地集體所有，所有權歸集體，使用權歸農戶，這種兩層構造本來是一種很清晰且合乎當前中國農村實際的產權構造，但我們片面強調使用權穩定，將農村土地使用權越來越所有權化，其后果就是農作越來越不方便。農作不便，農民要求村干部調地，調地會觸動少數農民利益，并可能引起這些農民的不滿和上訪，上訪的農民說村干部違反了土地承包關系穩定的政策，國家認為是村干部政策水平低，想通過調地來謀取私利。國家越來越不放心鄉村干部，從而越來越將土地權利賦予農民，而農民土地權利越大，土地利益就越是固化，土地上的基礎設施建設就越是困難，農民的農作就越是不便。這樣就形成了中國農村土地制度的一個悖論。

換句話說，種地農民需要通過調整土地來為農業生產提供方便。土地調整是村組集體為農民提供生產方便所可以使用的不多手段之一，農民有內在的調地要求（這種要求并非僅僅是平均主義的土地要求，更主要的原因在于方便生產），但調地會引起既得利益的變化，且調地也不可能真正做到完全的公平合理。一旦調地影響到自己的利益，利益受損農民就可能憑借國家關于土地使用權保持穩定的政策上訪，他們上訪的訴求是鄉村干部政策水平低，破壞法律，侵犯農民的土地權益。

農民上訪，引起上級對鄉村干部調地行為的不滿意。上訪農民當然不會說是因為村民強烈要求調地，調地是為了生產方便，而會說是鄉村干部政策水平低，侵犯農民利益。上級為了減少農民上訪，就下發文件，制定政策，通過法律，進一步強調農民的土地權利，弱化集體的土地權利，就進一步削弱了調地的合法性。

但是，農民為了生產方便而內在要求調地的動力仍在。農民強烈要求村干部調地以解決生產不便的問題，村干部不調地，農民會認為村干部消極無為，不作為，不做事，這樣的村干部當然是不好的。那些關心農民利益，真正希望為農民提供生產方便的村干部，就會下決心調地。而在上級越來越明確的土地權利歸農民，農戶不僅承包土地使用權30年不變，而且所承包具體地塊也不變的政策法律規定面前，調地又會引起自認為利益受到損害的農民的堅決上訪。政策法律規定越是明確，認為自己利益受損農民的上訪理由就越是充分，上訪動力就越大，上訪積極性越高。在上級的眼界中，就越是反映出鄉村干部政策水平低、法律意識差，因此就越是要制定更多明確的法律來保護上訪農民土地不被調整的利益。

這個過程中，學者和媒體在漠視調地有合理性的前提下，除了看到鄉村干部素質低，違反政策法律的膽量大以外，就什么都看不到了。這個過程中，村干部除了被搞得臭名遠揚以外，沒有得到任何回報，村干部退出農民生產環節的活動，農村雙層經營體制徹底解體，中國農業陷入困難局面。而不調整土地，農民生產所需公共設施就無法建立，最終就不是某一個農民，而是所有農民的利益都嚴重受損。

其結果，我們是名義上給了農民更大的土地權利，排除了村干部為農業生產提供公共服務的可能，而導致農業生產基礎條件急劇惡化。這是一個任何一方都輸的詭異結局。

當前中國出現的關于土地制度的不切實際的浪漫主義情緒，是十分誤導且有害的，若我們不能真正深入地分析和理解中國農村土地制度的內在邏輯，不能厘清當前土地制度上的種種想當然，我們就可能喪失自己在土地制度上的優勢，而選擇一條錯誤的道路。

本書希望在回到常識的基礎上，通過擺事實講道理，條分縷析，厘清當前中國農村土地的實質，揭示土地制度上的各種浪漫主義情緒的虛妄，并提出針對性的政策建議。

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