鄭風(fēng)田等:反思旱災(zāi)看我國農(nóng)水改革

鄭風(fēng)田 郎曉娟 中國人民大學(xué)

注：這次大旱暴露出我國關(guān)系糧食安全的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)與管理存在不少問題。這幾年在國家社科基金與國家自然科學(xué)基金等項目的資助了，我們對全國不少農(nóng)戶、基層政府部門、水利部門等進行了比較全面的調(diào)查。現(xiàn)把一些研究發(fā)現(xiàn)公布一下，希望對未來我國建立良好的農(nóng)田水利設(shè)施，長久解決干旱困擾問題能有所幫助。這篇博文主要講我國各地農(nóng)田水利改革方向存在的問題及對策調(diào)整。

目前的農(nóng)田水利改革方向必須要調(diào)整了。我國農(nóng)田水利設(shè)施過去片面市場化改革暴露諸多問題。

“世界銀行共識”在我國也有很大的影響。世行通過基礎(chǔ)設(shè)施貸款、每年的政策報告等途徑，多方位影響我國農(nóng)田水利設(shè)施的改革與管理，不少改革方案的出臺都是在世行專家的幫助下進行的。中國的水利建設(shè)和農(nóng)田水利設(shè)施管理在改制承包之后經(jīng)營日趨困難，管理日趨衰敗、與農(nóng)戶用水間的矛盾日益增多的現(xiàn)狀，也讓人們開始反思“世界銀行共識”的可行性，事實證明：水利資源的私有化和市場化的實行是有一定條件的，政府部門“甩包袱”式的私有化和市場化行為，將嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)村用水者的利益，并帶來更多的矛盾和沖突。我國走訪調(diào)查了不同的地方，現(xiàn)以某一市場為例，看一下他們這幾年水利部門是如何改革的？又暴露了什么問題？

一、某市的水利設(shè)施市場化改革內(nèi)容及暴露的問題

（一）某市利設(shè)施市場化改革的主要內(nèi)容

1.將小型農(nóng)村水利設(shè)施全面推向市場，盡數(shù)承包、拍賣。

2.水利部門追求資本化，由政府機構(gòu)出面組建營利性公司，出現(xiàn)逐利行為。

3.部分水管單位改為企業(yè)性質(zhì)推向市場，任其自生自滅，在向農(nóng)戶收取水費方面加大力度。

（二）某市市場化改革造成的后果和其中暴露的問題

1.水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革后，承包者短期行為嚴(yán)重，大多將水利設(shè)施改作他途，并與農(nóng)戶用水之間產(chǎn)生巨大矛盾，而政府在其中未起到任何有效的約束作用。

2.溝渠等非排他性較強的水利設(shè)施既無人承包，又無政府管理，破壞嚴(yán)重，增加了農(nóng)民用水的困難。

3.水利部門資本化現(xiàn)象嚴(yán)重，大量資金被投入工業(yè)等用途，農(nóng)田水利設(shè)施建管乏力、年久失修，是無力對抗自然災(zāi)害的最主要因素。

4.改革過程只從水利部門自身的利益出發(fā)，將制度成本轉(zhuǎn)嫁給市場和農(nóng)戶，而農(nóng)民本身的需求被忽略，其意愿缺乏適當(dāng)?shù)谋磉_(dá)渠道和方式。

三、對于農(nóng)田水利設(shè)施私有化結(jié)果的反思和政策建議

（一）農(nóng)田水利設(shè)施的私有化同樣需要政府的補貼和監(jiān)管，政府不能缺位，尤其不能把私有化作為“甩包袱”的手段

水利設(shè)施作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如何將其外部性內(nèi)在化，提高社會資本進入的積極性，是需要認(rèn)真研究的問題。政府不應(yīng)抱著“一包了事”的心態(tài)，不能以“甩包袱”為主要目的。農(nóng)田水利設(shè)施的承包，一方面應(yīng)該建立長效機制，延長承包期限，遏制承包者的短期行為；另一方面應(yīng)有相應(yīng)規(guī)章和監(jiān)督體系，約束承包者的經(jīng)營行為，減少承包經(jīng)營與農(nóng)戶用水需求間的矛盾。更重要的，政府部門也要承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，在外部性較大、監(jiān)督管理較為困難的渠系建設(shè)等方面投入資金，也應(yīng)對承包者給予一定的補貼，鼓勵他們更多的考慮農(nóng)戶利益，更好地保障水利設(shè)施高效運營。

（二）農(nóng)田水利設(shè)施的管理體制改革不能“一刀切”，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，以“農(nóng)民本位”為中心，建立參與式的農(nóng)田水利設(shè)施管理模式

我國農(nóng)村地區(qū)范圍廣、情況復(fù)雜，在一個地區(qū)推廣良好的政策，到了另一個地方，很可能舉步維艱。因此，在農(nóng)田水利設(shè)施的管理體制改革中，任何政策和措施都不能全國“一刀切”，而應(yīng)該充分考慮當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況再加以決策。

要做到這一點，必須要堅持以“農(nóng)民本位”為中心：首先，必須要改變目前“由上自下”的管理模式，而應(yīng)當(dāng)積極提倡農(nóng)戶參與式的項目規(guī)劃，由村民自治組織通過相應(yīng)的民主決策程序，自己決定究竟需要怎樣的公共品服務(wù)；此外，還應(yīng)給予基層政府更大的靈活性和自主性，并努力建設(shè)農(nóng)戶參與農(nóng)田水利設(shè)施管理的長期機制和對未來收益的穩(wěn)定預(yù)期。

（三）在市場化之外，考慮如何借鑒集體化時期農(nóng)戶合作建設(shè)農(nóng)田水利的經(jīng)驗，探索制度創(chuàng)新與組織創(chuàng)新，重構(gòu)農(nóng)戶合作機制

作為一種高投入、高風(fēng)險、低回報的資產(chǎn)，農(nóng)田水利工程實際上并不完全適合私人經(jīng)營，市場化的管理方式也許并非最佳的解決途徑，應(yīng)借鑒集體化時期動員農(nóng)戶合作建設(shè)農(nóng)田水利的經(jīng)驗，研究如何重構(gòu)農(nóng)戶合作機制。此外，還應(yīng)考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)村本身的特點，對于合作傳統(tǒng)良好的農(nóng)村社區(qū)，可以直接引入用水戶協(xié)會等合作模式，由政府加以適當(dāng)補貼，幫助其自立發(fā)展；而對于村莊分散現(xiàn)象嚴(yán)重，基本無法合作的村莊，則應(yīng)該詳細(xì)考察其分散化現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，對癥下藥，幫助其解決村莊組織問題。

（鄭風(fēng)田為中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，經(jīng)濟學(xué)博士，副院長，郎曉娟為中國人民大學(xué)博士生）

鄭風(fēng)田等：國際兩種“治水”模式的反思

鄭風(fēng)田 邱澄 中國人民大學(xué)

注：這次大旱暴露出我國關(guān)系糧食安全的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)與管理存在不少問題。這幾年在國家社科基金與國家自然科學(xué)基金等項目的資助了，我們對全國不少農(nóng)戶、基層政府部門、水利部門等進行了比較全面的調(diào)查。現(xiàn)把一些研究發(fā)現(xiàn)公布一下，希望對未來我國建立良好的農(nóng)田水利設(shè)施，長久解決干旱困擾問題能有所幫助。這篇博文主要講各地在農(nóng)水建設(shè)的經(jīng)驗及教訓(xùn)。

基礎(chǔ)設(shè)施對于社會經(jīng)濟發(fā)展有著舉足輕重的作用，其中農(nóng)田水利設(shè)施對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)戶生活息息相關(guān)，但是相關(guān)歷史表明，過去幾十年，廣大發(fā)展中國家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上普遍失敗的（Banerjee，Somanathan，2001），因此，國際機構(gòu)和各國政府對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資和管理方式進行了多方面的探索， 其中最受人矚目的是“世界銀行共識”和“東亞模式”。

“世界銀行共識”：私有化、市場化及其困境

世界銀行（2004）指出私有化是解決發(fā)展中國家公共品供給困境的有效方式，這種觀點認(rèn)為市場能夠優(yōu)化資源配置，而公共資源（比如水資源）則可以被視為一種可競爭、可排他、可轉(zhuǎn)讓的特殊商品，因此，構(gòu)建一個有效的市場就可以讓發(fā)展中國家的政府?dāng)[脫目前面臨的公共服務(wù)效率低下的困境。

在小型基礎(chǔ)設(shè)施的管理上，世界銀行力推“社區(qū)共管”模式，他們認(rèn)為，這一強調(diào)社區(qū)參與和同伴監(jiān)督的管理方式會帶來決策過程的透明化、責(zé)任化和公平化，并可與市場機制相結(jié)合，對公共服務(wù)進行更有效的分配，以此帶來更高利用效率，創(chuàng)造更高的經(jīng)濟價值和社會價值（Wilder, 2002）。

世界銀行的思想得到了許多學(xué)者的支持，并在世界范圍內(nèi)進行了推廣，很多發(fā)展中國家在“世界銀行共識”的指導(dǎo)下進行了各種基礎(chǔ)設(shè)施的市場化和私有化改革。但是十幾年的探索之后，人們卻發(fā)現(xiàn)“世界銀行共識”并沒有為這些國家?guī)砉饷鞯那熬埃炊鎏砹嗽S多新的困難，質(zhì)疑之聲因之四起，學(xué)者們對世界銀行模式進行了深刻地反思和猛烈地批判（Bakker，2001；Briscoe et al., 1998；Gleick and Wolff，2002；Wilder and Lankao，2006)。

以“世界銀行共識”在墨西哥的推行為例，學(xué)者們指出，這一改革沒有改善墨西哥原先公共服務(wù)的低效率，反而帶來了更多的問題，如：社會力量無力承擔(dān)高額的建設(shè)和管理費用，國家資金的撤出加速了資金鏈的斷裂，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)停滯不前；基礎(chǔ)設(shè)施的私營化加大了人們獲得公共服務(wù)的機會的不平等，造成了更大的貧富差距；私營業(yè)者對公共資源進行掠奪性開發(fā)，不顧發(fā)展的可持續(xù)性。

“東亞模式”——政府投資為主、社會資源參與為輔

很多學(xué)者認(rèn)為“世界銀行共識”僅僅看到了公共資源的經(jīng)濟性，忽略了很多深層次的因素：如世界各地的地域特征、社會文化各不相同，因此私有化難以在世界各地推廣（Trawick，2003）；發(fā)展中國家缺乏相應(yīng)的市場和法律制度，很難保證市場化的公平和效率（Wilder and Lankao，2006）；在某些地區(qū)，產(chǎn)權(quán)難以界定；等等。

在此基礎(chǔ)上，學(xué)者們指出，財政力量的退出只會惡化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給狀況，國家投資為主、社會資本參與為輔的方式才是行之有效的方法。在這種思想的指導(dǎo)下，日本和韓國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)取得了巨大的成功，由此徹底顛覆了“世界銀行共識”。

以韓國為例，該國的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的改革是“新村運動”的重要組成部分，隨著新村運動的推行而不斷深化。在投資上，韓國建立了以國家財政為主、受益農(nóng)戶投資為輔的管理體系，從資金上保證了農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施水利的建設(shè)和管理工作能夠順利進行；根據(jù)各地特殊的地域特征，積極動員當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會資源，建立“自下而上”的動員機制，充分體現(xiàn)農(nóng)民的積極性、主動性與創(chuàng)造性；政府提供多種優(yōu)惠政策與獎勵措施，根據(jù)各個村莊的表現(xiàn)，政府實行獎勤罰懶的機制，以官辦型民間組織為管理主體，根據(jù)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模的大小，由不同的官辦型民間組織負(fù)責(zé)管理。這些措施都保證了韓國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施改革的成功。

啟示

從上述國際經(jīng)驗中我們可以得到以下一些啟示：

不能過分強調(diào)農(nóng)田水利設(shè)施的私有化。國際經(jīng)驗表明完全照搬世界銀行的思路是行不通的（Bakker，2001；Briscoe et al., 1998；Gleick and Wolff，2002；Wilder and Lankao，2006），在發(fā)展中國家，由于制度和法治建設(shè)的不完善，私有化往往不僅不能夠發(fā)揮市場的資源配置功效，很可能還會損害低收入階層和農(nóng)村居民的利益，甚至引起社會動蕩。

在基礎(chǔ)設(shè)施改革中，政府必須發(fā)揮應(yīng)有的作用。政府不能缺位，更不能把私有化作為“甩包袱”的手段，缺乏財政的引導(dǎo)和支持，是不可能解決基礎(chǔ)設(shè)施的供給問題的。

以農(nóng)戶需求為中心，建立“自下而上”的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施選擇與訴求表達(dá)機制，充分發(fā)揮相關(guān)協(xié)會的力量，在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管理模式上采取“民辦公助”的方式。

（鄭風(fēng)田為中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，經(jīng)濟學(xué)博士，副院長）

邱澄為University of georgia博士生）

鄭風(fēng)田等：我國農(nóng)田水利設(shè)施改革面臨的問題與對策

鄭風(fēng)田等 中國人民大學(xué)

注：這次大旱暴露出我國關(guān)系糧食安全的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)與管理存在不少問題。這幾年在國家社科基金與國家自然科學(xué)基金等項目的資助了，我們對全國不少農(nóng)戶、基層政府部門、水利部門等進行了比較全面的調(diào)查。現(xiàn)把一些研究發(fā)現(xiàn)公布一下，希望對未來我國建立良好的農(nóng)田水利設(shè)施，長久解決干旱困擾問題能有所幫助。

一、我國農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)暴露出的問題

1．以市場化、私有化為主要特征的“世界銀行共識”在不少國家出現(xiàn)困境，東亞小農(nóng)的農(nóng)田水利建設(shè)政府不應(yīng)該缺位。“自下而上”的農(nóng)田水利投入與管理機制可以解決管理效率問題。

從國際視角來看，過份強調(diào)私有化的“世界銀行共識”在不少國家的實際執(zhí)行過程中存在不少問題，“墨西哥困境”顯示“世行共識”不得沒有解決墨西哥原有基礎(chǔ)設(shè)施提供的低效，反而帶來了更大的問題，如：社會力量無力承擔(dān)高額建設(shè)管理費用，國家力量的撤除加速了該國基礎(chǔ)設(shè)施資金鏈斷裂，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)停滯不前；水費急速增長，超出農(nóng)戶的經(jīng)濟承受能力，出現(xiàn)了“用水貴用水難”的問題；加大了人們對于水資源使用的不平等性，造成了更大的貧富差距，使得用水者更加關(guān)注短期利益，對水資源進行掠奪性使用，而根本不顧水資源的可持續(xù)發(fā)展等等。

“世界銀行共識”看到了水資源的經(jīng)濟特性，而忽略了更多深層次因素：如各地文化、地域特征各不相同（Trawick，2003）；發(fā)展中國家缺乏相應(yīng)的市場和法律制度，很難保證公平和效率（Wilder and Lankao，2006）；對復(fù)雜水系做產(chǎn)權(quán)明晰的界定很難。

不同于“世界銀行共識”的“東亞模式”堅持國家力量不退出農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資管理領(lǐng)域，由國家投資為主，社會資本參與為輔。國家提供生產(chǎn)資料，由農(nóng)民出工出力；建立“自下而上”的動員機制；以官辦型民間組織為管理主體，根據(jù)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模的大小，由不同的官辦型民間組織負(fù)責(zé)管理等等。

2．私有化、市場化導(dǎo)向的改革在我國也出現(xiàn)不少問題。

以私有化與市場化為導(dǎo)向的 “世界銀行共識”在我國的水利建設(shè)和農(nóng)田水利設(shè)施管理中也存在經(jīng)營日趨困難，管理日趨衰敗、與農(nóng)戶用水間的矛盾日益增多的現(xiàn)狀。“世行共識”在不少地方演變成政府部門“甩包袱”式的行為，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)村用水者的利益，并帶來更多的矛盾和沖突。水利部門追求資本化，由政府機構(gòu)出面組建營利性公司，出現(xiàn)逐利行為。

3．“農(nóng)民聲音”缺位的我國支農(nóng)資金改革

如何整合目前分散的支農(nóng)資金一直是一個熱門話題，各級政府部門都積極獻(xiàn)策，但整體來看，部門利益化傾向嚴(yán)重，不少政策建議都是想把別的部門的資金整合到自己所管部門。整體來看，目前有關(guān)支農(nóng)資金的整合，其范圍還僅僅局限政府部門與部門之間或者是中央與地方之間在資金安排和管理等問題上的協(xié)調(diào)與分配，卻忽略了一個最重要也是虛似為最終受益人的聲音：農(nóng)民。要想真正解決目前支農(nóng)資金整合，必須站在農(nóng)民的視角，真正從“農(nóng)民本位”的視度出發(fā)，強調(diào)農(nóng)民在項目安排和資金劃撥方面的發(fā)言權(quán)和參與權(quán)，并在制度與組織上予以保證，才能真正解決目前管理方式存在的問題。

4．鄉(xiāng)村負(fù)債對農(nóng)田水利投資具有多方面的影響，迫使基層政府挪用國家農(nóng)田水利投資資金、制約農(nóng)田水利設(shè)施投資、降低基層政府動員社會資源共同參與投資的能力等等。

鄉(xiāng)村負(fù)債量大面廣，且在中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)尤為嚴(yán)重、鄉(xiāng)村負(fù)債具有較強的難以化解性、鄉(xiāng)村負(fù)債存在繼續(xù)膨脹的壓力、縣級政府代替鄉(xiāng)村政府成了一個“萬能政府”。然而，本已承擔(dān)起教育和醫(yī)療90%已上投資的縣級財政狀況也并不樂觀，如果繼續(xù)加大縣級財政的支出壓力，勢必引發(fā)縣級負(fù)債的急劇增加。

鄉(xiāng)村負(fù)債可能迫使基層政府挪用國家農(nóng)田水利投資資金、引發(fā)尖銳的基層干群矛盾，制約農(nóng)田水利設(shè)施投資、滋長基層政府集體套取國家基礎(chǔ)設(shè)施投資資金的腐敗行為、弱化基層政府進行水利設(shè)施投資的動機、導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資方向偏移等。如何解決這些問題是未來面臨的一個嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

配套資金制度是我國政府為減輕中央財政投資負(fù)擔(dān)，同時強化地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)厥聵I(yè)的主體責(zé)任而制定的一項財政資金下?lián)苤贫龋涮字贫仍谥形鞑控毨У貐^(qū)引發(fā)不少新的鄉(xiāng)村建設(shè)性負(fù)債。“一刀切”配套的情況下，四大建設(shè)項目配套引發(fā)的中西部地區(qū)鄉(xiāng)村存量負(fù)債為1516.94～2580.87億元，按04年10000億總負(fù)債存量估算，配套資金的作用至少達(dá)到了15.2%～25.8%，影響不容忽視。配套資金制度不僅會進一步增加鄉(xiāng)村負(fù)債，還可能給部分政府官員提供尋租的空間，從而滋生腐敗，助長政府官員不良的官僚習(xí)氣。未來這種“行政軟強制”的配套制度應(yīng)該根據(jù)實際情況來改革。

 5.農(nóng)田水利設(shè)施的社會資源動員面臨諸多困境與制度“真空”，不少地區(qū)的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)存在比較利益低，難以吸引社會資金的問題。

稅費改革后我國農(nóng)田水利設(shè)施投入與建設(shè)面臨諸多困境與制度“真空”。比如“兩工制度”取消抽掉農(nóng)田水利設(shè)施發(fā)展的基礎(chǔ)，一事一議制度帶來高額交易成本，“原子化”小農(nóng)之間合作難，資源社會動員面臨挑戰(zhàn)，而農(nóng)村社區(qū)不能對農(nóng)民進行有效組織，社區(qū)公共服務(wù)處于癱瘓狀況。另外農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資風(fēng)險大，民間資金缺乏投資激勵、農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，投入和管理農(nóng)田水利設(shè)施機會成本大等等。

針對上述情況，各地采取不同方式動員農(nóng)田水利設(shè)施投入和管理的積極性，從制度與組織上進行創(chuàng)新，改變目前的惡性循環(huán)，比如在各地經(jīng)驗中，河南博愛縣的股份合作制、廣西平果縣的用水協(xié)會等等，這些地區(qū)對農(nóng)田水利設(shè)施的投入和管理進行了創(chuàng)新，有效動員了農(nóng)民參與農(nóng)田水利設(shè)施投入的積極性，值得借鑒。

各地的制度創(chuàng)新與組織創(chuàng)新時有如下特點：打破自上而下的供給決策機制，從農(nóng)民本位思想出發(fā)；通過政府的宣傳動員并帶頭組織，提供各項支持，政府積極參與而不是缺位，甩包袱等。

投入農(nóng)田水利設(shè)施的收益來自農(nóng)戶所進行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，目前我國大部分農(nóng)民仍以種糧為主，糧食作物價格偏低，農(nóng)民為降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本，就會減少或不對農(nóng)田水利設(shè)施的投入和管理。只有以種植高收益的經(jīng)濟作物為主的農(nóng)戶才會有投入的積極性，對于這些農(nóng)戶，政府無須動員，他們也會在利益范圍內(nèi)主動投入和管理農(nóng)田水利設(shè)施。不少地區(qū)的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)存在比較利益低，難以吸引社會資金的問題。不能把農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)與其他水利設(shè)施一樣推向市場。

農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的資金資源與非資金資源主體大致有五種：農(nóng)民、村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府干部（基層政府的代表）、私人業(yè)主以及金融機構(gòu)，其中農(nóng)民可能成為勞動力資源的投入者，各級干部可能成為組織資源的投入者。通過實證調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)這五大投資主體均在利益權(quán)衡中選擇了放棄投資農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)。農(nóng)業(yè)投入邊際收益水平偏低是產(chǎn)生這一現(xiàn)象的根本原因：水利設(shè)施的最終消費者是農(nóng)民，他們由于投資農(nóng)業(yè)收益低而缺乏對水利的需求，而其他主體對水利的需求實際是建立在最終消費需求之上的引致需求，總需求水平大幅降低使水利建設(shè)作為一個產(chǎn)業(yè)陷入全面低迷。只有逐步扭轉(zhuǎn)這一趨勢以改變各個投資主體的效用函數(shù)，才會使其產(chǎn)生對水利設(shè)施進行投資的正向激勵。

二、政策建議

1．不能過分強調(diào)農(nóng)田水利設(shè)施的私有化

在發(fā)展中國家，由于制度和法治建設(shè)的不完善，如果短期內(nèi)由獲益部門缺乏約束條件地推行公共品的私有化，往往不能充分發(fā)揮市場的資源配置功效，很可能還會損害低收入階層和農(nóng)村居民的利益，甚至引起社會動蕩。

2．對當(dāng)前的支農(nóng)資金管理方式加以改革，提倡信息的公開化和透明化

一般而言，農(nóng)民自主參與的前提是建立信息的公開化和透明化機制，為此，應(yīng)該要求支農(nóng)項目的規(guī)劃、建設(shè)、資金的使用等都以農(nóng)民能夠理解的形式向公開大眾發(fā)布，并鼓勵農(nóng)民參與討論和提出質(zhì)疑，保證農(nóng)戶對于項目規(guī)劃和實施的知情權(quán)、參與權(quán)，實現(xiàn)以農(nóng)民為本位、滿足農(nóng)民需求的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和支農(nóng)資金投入。

3．中央應(yīng)改革支農(nóng)配套資金制度，堅持以農(nóng)民為主體的決策機制，防止因制度缺陷引發(fā)的新的鄉(xiāng)村負(fù)債

中央應(yīng)盡快改革支農(nóng)配套資金制度，在改變決策方式的同時根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展情況制定支農(nóng)資金配套比例，對于特別貧困的地方，逐步取消配套任務(wù)，防止因制度缺陷引發(fā)的鄉(xiāng)村負(fù)債。重構(gòu)一個能夠代表農(nóng)民利益、反映農(nóng)民心聲的執(zhí)行主體，來保證水利設(shè)施投資、管理與維護工作的順利進行。另外，由于我國現(xiàn)存的大部分農(nóng)田水利設(shè)施本就是由農(nóng)民投工投勞建設(shè)而成，在對其產(chǎn)權(quán)進行重新界定時理應(yīng)首先考慮還權(quán)于民。所以，我們應(yīng)該充分利用農(nóng)民合作社和用水者協(xié)會這些優(yōu)秀的組織，在對其進行扶持的過程中，首先保證“少取、放活”，而后“多予”，以提高農(nóng)田水利設(shè)施投資的效率。

4．政府不能缺位，更不能把私有化作為“甩包袱”的手段，農(nóng)田水利設(shè)施的投入與管理需要政府的補貼和監(jiān)管，缺乏財政的引導(dǎo)和支持作用，社會資源的效率是不可能發(fā)揮出來的。

農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的資金資源與非資金資源主體大致有五種：農(nóng)民、村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府干部（基層政府的代表）、私人業(yè)主以及金融機構(gòu)，其中農(nóng)民可能成為勞動力資源的投入者，各級干部可能成為組織資源的投入者。通過實證調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)這五大投資主體均在利益權(quán)衡中選擇了放棄投資農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)。農(nóng)業(yè)投入邊際收益水平偏低是產(chǎn)生這一現(xiàn)象的根本原因：水利設(shè)施的最終消費者是農(nóng)民，他們由于投資農(nóng)業(yè)收益低而缺乏對水利的需求，而其他主體對水利的需求實際是建立在最終消費需求之上的引致需求，總需求水平大幅降低使水利建設(shè)作為一個產(chǎn)業(yè)陷入全面低迷。只有逐步扭轉(zhuǎn)這一趨勢以改變各個投資主體的效用函數(shù)，才會使其產(chǎn)生對水利設(shè)施進行投資的正向激勵。

5．建立“農(nóng)民本位”為主線的我國農(nóng)田水利建設(shè)投入與管理機制

我國農(nóng)田水利設(shè)施的投入與管理，農(nóng)民的聲音一直是缺失的。無論是在水利部門的改革中還是各種水利項目的安排上，雖然項目的申請與安排的名義很可能都是服務(wù)農(nóng)民，但在項目的實際執(zhí)行過程卻大都轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T利益最大化與領(lǐng)導(dǎo)工程、面子工程，農(nóng)民的利益得不到保證，農(nóng)民的聲音一直缺位。未來應(yīng)該建立“自下而上”的需求表達(dá)機制、提高農(nóng)民的組織化程度，降低交易成本，增加農(nóng)民參與項目管理的相關(guān)監(jiān)督機制等。

（鄭風(fēng)田為中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，經(jīng)濟學(xué)博士，副院長）

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