現今農村基層治理問題重重，最大的問題是村干部“好人干不了，惡人爭著干”。

　　在我國部分農村地區，出現了一些“土皇帝”式的村霸，他們無法無天，操縱選舉、開設賭場、暴力抗法、霸占資源，呈現出亂政、抗法、霸財和行兇“四大特征”。近期檢察部門公開了一批村霸案件，既有要求村民結婚要給其上供號稱“萬歲”的村霸，也有收取長達6年保護費，甚至當著民警的面欲將他人活埋的村霸。最高人民檢察院印發《關于充分發揮檢察職能依法懲治“村霸”和宗族惡勢力犯罪積極維護農村和諧穩定的意見》，要求各級檢察機關堅決依法懲治“村霸”和宗族惡勢力刑事犯罪。

　　我國的村霸都是哪些人?出現的成因是什么?如何進行治理?

　　一、村干部直接淪為了村霸——村霸演變的危險路徑

　　一個最驚人現實是基層村干部不少直接淪為了“村霸”。在2008年全國立案偵查的涉農職務犯罪案件犯罪嫌疑人中，農村基層組織人員4968人，占42.4%。其中，村黨支部書記1739人，村委會主任1111人。近十年了，村霸問題并沒有得到根本扭轉。2016年6月最高檢披露，“一些省份村兩委負責人案件超過了整個涉農扶貧領域職務犯罪的半數，有的市縣更高達70%至80%。”2015年,山西警方發布公告，前9個月抓獲的869名涉嫌涉黑涉惡犯罪嫌疑人中，有27人是人大代表、政協委員、村支部書記和村主任。自2014年初以來，浙江省金華市公安機關成功摧毀農村惡勢力團伙55個，涉案人員314人，其中村干部91名。據統計，2014年以來，31個省級紀檢監察部門網站上發布了涉及近400名“村官”違法違紀案件。

　　二、為何村干部變成了村霸？——村霸產生的六大原因

　　基層社會生態非常復雜，土皇帝式的村霸之所以形成，探究其根源，或系基層組織渙散無力，或因當地政府把“狠人治村”當作一個法寶，牽涉到背后的上級政府、基層選舉、治安管理等問題，還有貪腐歪風盛行背后的農村政治生態的破壞。其中以下六個原因是關鍵：

　　第一，選舉制度有漏洞，“病人”容易上來，帶病上崗嚴重。

　　基層組織弱化，使村莊壞人進入領導班子。我國村官是通過選舉上來的，村民選舉是我國的草根民主政治，但包括賄選、選舉暴力、家庭宗族控制、黑惡勢力滲透等一直難以解決。一些壞人靠錢開道，用重金送錢送禮收買選票，且有愈演愈烈之勢。賄選的手段也多種多樣：從“暗箱操作”拉票賄選到“公開活動”拉選票;從個別人單獨活動拉票賄選到有組織的拉選票;從請吃喝、送禮品拉票賄選到直接送現金拉選票;從當場兌現錢物拉選票到承諾當選回報;從送錢送物的單一手段到多種手段拉選票等等。

　　還有一些依靠宗族上臺。一旦當選上就會利用當村官的權力去為自己謀求更大的資源，主要是發展壯大自己的力量“把送出去的錢賺回來”。近期被宣判的河北定州村委會主任孟玲芬，在2012年當選村主任，當選后任人唯親，胡作非為，安排多位親戚擔任村干部。她以權謀私、欺壓村民，“說的話沒人敢不聽、要的錢沒人敢不給、決定的事沒人敢不從……”當地村民對“村霸”孟玲芬深惡痛絕。

　　如何通過選舉辦法的完善，讓壞人難入村兩委班子，需要制度創新。

　　第二，宗族暴政充當最大保護傘。

　　很多村霸之所以有恃無恐，與其背后的宗族保護傘有密切相關。家族、宗族控制問題在選舉社會一直難以解決，“多數人暴政”問題嚴重。選舉一般是多數人的暴政，而我國鄉村自古就受宗族、家族勢力的影響很大，選舉為這些勢力的復活提供了很大的空間。

　　新中國成立后，農村宗族勢力作為一種反動勢力曾經被取締過。但改革開放以后又在農村死灰復燃，并對農村治理構成威脅。尤其是那些山高路遠、交通不便的地區，宗族勢力愈發強大，變成了村莊的凝聚力，排擠異族，對反對者進行打擊報復。

　　第三，“上頭有人”是另外一層最大的保護傘。

　　最高檢相關部門負責人介紹，“村霸”肆無忌憚，橫行鄉里，稱霸一方，很多時候都是因為“上頭有人”，受欺壓村民敢怒不敢言，查辦“村霸”和宗族惡勢力備受阻撓，治理難度大。這些人采取非法手段操縱選舉、侵吞集體財物、侵害群眾利益，將村委班子變成了自己的家天下，“村官”淪為“村霸”，而上級部門長期監管失控，有些甚至充當“保護傘”，某種程度上助長了違法亂紀之風。

　　上級的某些實權人物，有意無意成了一些“村霸”有恃無恐、無法無天的靠山和后臺，對黨和政府形象的殺傷力，不可低估。一些鄉鎮將不犯事、不出事作為衡量村干部的標準，導致“權力置換財力，財力糾結勢力，勢力保護權力”的惡性循環。讓一些村民敢怒而不敢言，更讓鄉鎮一級認為這個村干部辦事能力強，也是村霸的另外一個特色。

　　第四，監管不足，或者面對舉報不作為推波助瀾。

　　一些“村霸”長期橫行鄉里、欺壓百姓，也與當地政府對村干部缺少監管有關。一些村霸長期為非作歹，上級部門應該接到過舉報或者告狀，但有些上級部門“大事化小”，使舉報的村民遭到打擊，最后演變成村民們對村霸“避之唯恐不及”，“談虎色變”，陷入惡性循環。廣東汕尾陸豐市南塘鎮烏石村原村委會主任黃明被稱為汕尾“胡漢三”，放狗撕咬村民，但當地村民向鎮、縣無數次反映情況，上級政府卻一直不予查處。

　　第五，農村公共安全產品缺乏，安全真空給村霸產生提供土壤。

　　我國鄉村公權力很弱，缺乏相應的公安力量，農村治安不易：派出所人少，管的地很廣;留守的老人沒精力防范毛賊，更沒力氣對抗兇手。很容易讓那些不怕死的村霸們為所欲為。部分村干部成為安全力量，由于得不到有效的監督，時間長了就形成的村霸。村霸們由于敢于使用暴力手段維持農村秩序，還因此常常被認為是能人，甚至被捧為鄉賢鄉紳，這對我國基層的鄉村治理都是一個大問題。

　　河南省鄭州市航空港區大寨村原治保主任張中彥案，就是典型。張中彥通過競選當上村官，利用村治保主任的身份組建“治安隊”，向村民和商戶收取衛生費、場地費、租金等，嚴重擾亂市場秩序;利用村莊附近工廠員工大量聚集的特殊條件，經營賭場，暴力護賭，牟取暴利。同時，他還是大寨村的電工，僅在2012至2014年就通過私自抬高電價，賺得電費差額100余萬元。村官雖小但有處置集體土地和安全事務的權力，由于缺乏監督，他們不少人在行權過程中飽私囊，再以霸權維護私利。

　　第六，農村糾紛調節機制失衡，村莊治理缺乏規范使村霸長期坐大。

　　村民間的糾紛一般應該由村調解委員會、治保會解決，但我國不少村莊這些機構遇到問題不愿管、不敢管，讓糾紛雙方依靠勢力大小來解決，無形中讓村霸勢力盛行起來。再加上農村青壯年外出打工，缺乏抗衡力，鄉村公權力很弱，村莊治理缺乏規范，使村霸長期坐大。

　　三、治理村霸問題的六個建議

　　治理村霸問題，必須要從過去偏重于經濟的鄉村治理，轉向經濟、社會和文化建設并重，通過全面的改革，加強黨建，破除宗族勢力，革新鄉村風俗和觀念，徹底消除鄉匪村霸產生的土壤。

　　第一，加強基層黨建選對人 重點選拔帶頭人。

　　治理村霸必須加強農村基層黨建，選好用好帶頭人。“農村富不富，關鍵在支部”。對一個村莊而言，干好干壞在很大程度取決于村里的黨組織。現實中不少農村的基層黨組織軟弱渙散、有組織沒力量。

　　總體而言，我國哪個村的村支書得力，哪個村的黨員作用發揮得就明顯，很多工作就會容易落實。反之，哪個村政治風氣不好，則往往跟其村支書的不作為或者亂作為有關。江西撫州金溪縣安吉村原黨支部書記彭榮輝任村黨支部書記10多年里，該村培養發展的黨員幾乎全是其親朋好友。2014年村“兩委”換屆選舉時，他拉票賄選，甚至將賄選開支以“務工補貼”的名義報銷。這樣的人必須清除出干部隊伍。

　　第二，以大學生村官或者下派第一書記破除農村宗派勢力。

　　要激勵更多的外鄉大學生到農村任村官，通過引進大學生交叉任職，逐漸稀釋和淡化農村的宗族觀念，讓宗族惡勢力難成氣候。大學生村官與當地沒有宗族糾纏，接受過系統的高等教育，知識水平新，有利于強化農村基層組織隊伍。

　　還可以選派“第一書記”到問題村。可以選自上級各級黨政機關與企事業單位，選派的重點范圍是黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村。“第一書記”是破解農村宗族勢力的利器。

　　第三，源頭治理：對選舉制度進行修改，阻止宗族坐大。對舉報多者一票否決。

　　在村級換屆選舉中，確保把那些德才兼備、有文化、有思想、有道德、守法紀，能夠帶領廣大農民、真正符合群眾意愿的人員選進“兩委”班子，防止有劣跡的分子把持基層政權。通過準入制，把那些政治素質差、道德品質差、曾違法違紀且現實表現不好的人限制在外。

　　第四，以村莊間的聯合黨建加強村莊間的監督，破除村霸。

　　村霸之所以橫行，缺乏監督是一個主要原因。可以通過村莊間的聯合黨建來破除。浙江金東目前探索的區域性黨建合作，可以有效地打破村莊間的壁壘，增進村莊間的合作，對鄉村治理很有參考價值。

　　浙江金華的金東區是一個我國南方典型的“村多村小”格局，存在的問題很多，包括資源分散、基層組織建設強弱不均，重點項目在弱村難以推動等等，村莊間的污染治理也極易引起矛盾紛爭。金東區創建展開區域化黨建工作，將包括508 個村( 社區) 在內的729 個基層黨組織整合成86 個區域黨委，打破以往的單位黨建壁壘，統籌整合資源力量，實行“組織共建、資源共享、黨員共管、事務共商、難題共解、發展共促”。

　　金東區的區域化黨建協同創新工作，是一種鄉村基層社會治理的有益創新，更容易打破村村本位主義，通過區域性的黨建，建立超越村莊的區域性黨委，黨委的組成是各個相鄰村莊的村書記。這樣的架構其實是建立起村莊間溝通的一個橋梁，可以增進村莊之間的互動與換位思考，有利于村村之間的交流與合作。

　　我國的村莊歷史都不短，村內的宗族、宗派問題嚴重。本村選舉產生的村莊領導，難免會出現選舉的贏得多吃現象，對小戶、小姓保護會受到制約。而區域性黨委比較容易超越本地矛盾，采取更公正的超然態度，從而更容易解決問題。

　　第五，讓公共安全力量覆蓋到村莊。

　　村里盡是老弱婦孺，財政應支持村莊組建保安隊。農村沒錢請保安，應該安保下鄉。有了這些保安，村里的治安就會好起來。村霸橫行的機會就會少些。

　　第六，村莊運行要增加監事制度，增加村務透明度。

　　要加強鄉村治理機制體制改革，防止基層“一把手”一人說了算。可以通過制度建設，把“村官”手中掌握的土地發包，宅基地安排等與村民利益息息相關的權力還給農民。通過制度建設，改變目前村莊干部當選后利益太大，上臺后權力得不到約束、為所欲為，最后淪為村霸的悲劇。

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