程漱蘭：“第二次土改”從何而來

2008年12月14日  新浪財經

五道口議事廳第二十期

　　程漱蘭(中國人民大學農業與農村發展學院教授)：我不認為有什么“第二次土改”。農村土地家庭承包經營制度，從1980年代改革初期建立，到1999年寫入《憲法》、2003年《農村土地承包法》以法律形式認定，一直是我國農村的基本經營制度。這次十七屆三中全會《決定》關于農村制度改革的第一條就是“穩定和完善農村基本經營制度”，要求“毫不動搖地堅持”，更將《農村土地承包法》中的“賦予農民長期而有保障的土地使用權”提法，發展為“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”，對農村基本經營制度進行了更加到位的描述--“更加充分”的土地承包經營權，指農民家庭土地承包經營權具有“物權”性質，農民家庭應擁有含義更加廣泛的土地產權。相應的，《決定》強調，農民家庭土地承包經營權流轉的三個“不得改變”：不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。作為農村基本經營制度核心的土地家庭承包經營，《農村土地承包法》已經做了非常清楚的界定，其中，關于土地流轉，甚至專門寫了一節(第二章第五節)。這次《決定》關于農村土地制度的內容，是我國農村基本經營制度一貫的法律和政策的發展，前后是一脈相承的，沒有什么“土改”。

　　許多人，包括地產界或者開發商目中無人

　　程漱蘭：那么，“第二次土改”的說法從何而來、因何而起呢？

　　記得《農村土地承包法》于2003年3月1日實施前，也有財經類媒體與我交流，反映地產界、開發商躍躍欲試，對該法第三十二條：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”的規定充滿遐想--他們可以放手到農村拿地了。我非常詫異：恰恰相反呀！這個法律本身是讓農民、而不是別人，享有“長期而有保障”的土地承包權；這個法律明確規定，土地流轉的主體是承包方而不是發包方，是農民而不是開發商或者鄉鎮政府、村委會；國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。作為該法出臺鋪墊的相關政策，更明確：“中央不提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地，地方也不要動員和組織城鎮居民到農村租賃農戶承包地”(見《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》，2001年12月30日)。

　　這兩次的情況非常相似。

　　為何地產界或者開發商，甚至一些地方政府，對法律、對中央決定有這樣“不靠譜”的期望呢？

　　歸根結底是他們目中無“人”、目中無農民--這個土地是有主的，土地是農民的。哪能時時刻刻盯著別人的財產打主意？哪能自己一有難處就從農民的土地找“突破”？哪能一有機會、準確地說是千方百計找機會，操持別人的錢財？

　　例如，兩個月前我參加廣東某市發展思路研討，主要決策者質疑產值僅占2%的農業為何土地占了50%以上，意圖改變這種“不匹配”的狀況，來“統籌城鄉發展”！

　　也難怪，我國農村資產中，最值錢的就是農民的土地了。根據2003年聯合國糧農組織統計數據顯現，中國農村固定資產構成中，土地占54%；全球農業土地資產中，中國占14%，僅次于美國的16%，高于印度的10%、俄羅斯的3%、加拿大的1%。如此巨額的資產，當它的所有者農民受到歧視性對待的時候，覬覦農民的土地財產，搶奪農民的土地財產的情形，就逐漸盛行了起來，近十來年愈演愈烈，且看不到扭轉的跡象。

　　我們正在進行學習實踐科學發展觀活動。科學發展觀核心是以人為本。體現科學發展觀的農村土地制度就是以農民為本。我們要目中有“人”，目中有農民。30年農村改革的成功經驗集中到一點，就是啟動農村改革的十一屆三中全會、紀念農村改革20周年的十五屆三中全會和這次紀念農村改革30周年的十七屆三中全會一再揭示的，在經濟上充分關心農民的物質利益，在政治上切實保障農民的民主權利，以此調動億萬農民積極性。

　　這次決議關于土地制度還有其他一些新提法，把法律上人們容易忽視的東西闡釋得更清楚了。比如，改革征地制度，嚴格界定

　　公益性和經營性建設用地，城市規劃區外的非公益性項目經批準占地，將保留農民對土地的產權，讓農民參與分享。

　　至于土地承包權“長久不變”的具體含義，可能要用非常大的篇幅加以說明。但有一點必須明白，“耕者有其田”，是最有利于農業發展和整體國民福利的土地制度，是現代社會公平與效率高度統一的土地制度。原農民的土地承包權的保護是有限度的，這一限度就是必須讓“耕者有其田”的制度可持續。

　　而土地的集體所有制，能夠確保“耕者有其田”制度可持續。

　　這里須明確的是，土地集體所有，不是由一個虛無縹緲的集體所有，不是由少數幾個干部所有，而是由組成這個集體的每個成員按份共有。前面提到的農民家庭更加充分的土地承包經營權的基礎、土地承包經營權的物權性質的內涵，就在于此，就在于他們承包的是自己擁有所有權的土地。以這個本原的含義理解我國農村土地的農民集體所有，就可知，它不是不讓農民擁有土地產權的制度，而是不讓農民放棄土地產權的制度。“道不同不相為謀”。目中有農民還是目中只有自己私利，決定了對這次《決定》的完全不同的理解。

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