周鐵農：農村土地改革不能走私有化道路

2008年12月31日 東方早報

　　為期兩天的中央農村工作會議28日在北京閉幕，會議提出了穩定農業生產、促進農民增收等明年農業農村工作的四項重點任務，對于應對國際金融危機的沖擊，保持農業農村發展良好勢頭具有重要意義。

　　在會議前夕，全國人大常委會副委員長、中國國民黨革命委員會（簡稱“民革”）中央委員會主席周鐵農接受了早報記者專訪，就中共十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）及農民土地承包經營權流轉等焦點問題闡述了自己的觀點。

　　近年來，民革中央一直把“三農”問題作為參政議政的重點領域。作為全國人大常委會副委員長、民革中央主席，周鐵農曾經多次帶隊調研考察農村改革發展問題。2008年5月9日，周鐵農曾率民革中央調研組赴安徽鳳陽小崗村考察，在那里周鐵農問18戶農民的“大包干”帶頭人嚴俊昌：“大包干模式管了農業發展30年，還能不能再管30年？”其寓意引起社會關注。

　　周鐵農

　　男，漢族，1938年11月生，遼寧沈陽人，民革成員，1960年10月參加工作，北京大學數學力學系力學專業畢業，大學學歷，副教授。

　　現任全國人大常委會副委員長，民革中央主席。

　　民革是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度中的參政黨，由原中國國民黨民主派和其他愛國民主人士，于1948年1月1日所創建。

5月9日，周鐵農曾率民革中央調研組赴安徽鳳陽小崗村考察。新華社 資料

　　“如果說十一屆三中全會為中國農村發展奠定了初步基礎的話，那么，十七屆三中全會則為中國‘三農’問題的最終解決奠定了基礎。”

　　記者：十七屆三中全會選擇了在新形勢下推進農村改革發展這個主題，并通過了《決定》。在改革開放30周年這個關節點上，《決定》的通過有何意義？

　　周鐵農：在改革開放30周年之際召開十七屆三中全會，研究推進農村改革發展的問題，確實意義不同尋常。

　　第一，十一屆三中全會決定中國農村實行改革，為中國現代化建設30年的快速發展奠定了基礎，現在，中國現代化建設站在了一個新的歷史起點上，在我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期，十七屆三中全會對推進農村改革發展作出全面部署，這是一個重大的歷史性的決策，對于中國現代化建設全局，對于全面建設小康社會的宏偉目標，對于實現中華民族偉大復興，都具有極為重要的意義。

　　第二，如果說十一屆三中全會決定在我國農村實行家庭土地承包制度，為中國農村的發展奠定了初步的基礎的話，那么，十七屆三中全會則為中國“三農”問題的最終解決奠定了基礎。最重要的是，十七屆三中全會是一次全面貫徹落實科學發展觀的會議，它是中國現代化建設進入科學發展新階段的重要標志，這是這次三中全會最重要的意義所在。

　　“大多數地方的土地流轉缺乏必要的規范，許多農民不敢輕易把土地承包經營權流轉出去，一些農民進城務工之后甚至將土地撂荒。”

　　記者：《決定》指出，“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”您如何看待《決定》中關于“土地流轉”的說法？

　　周鐵農：允許農民土地承包經營權依法流轉，是1984年中央一號文件就已經提出來的，2003年開始實施的《農村土地承包法》也有專章對土地承包經營權的流轉作出規定。十七屆三中全會關于土地承包經營權流轉的規定是對中央這一政策的肯定和強調。

　　同時，這一次關于土地流轉的政策規定，進一步強調允許農民按照依法自愿有償原則，以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營，必將推動我國農村土地流轉有序、規范、穩妥地進行。盡管土地流轉在許多農村地區事實上也在進行，并且已經創造了許多有效的流轉方式，但大多數地方的土地流轉缺乏必要的規范，許多農民不敢輕易把土地承包經營權流轉出去，一些農民進城務工之后甚至將土地撂荒。

　　這次三中全會要求加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，將為土地流轉提供有效的制度保障。建立健全土地承包經營權流轉市場，可以體現和提升土地承包經營權，加強土地承包經營權的價值；加強流轉管理和服務，將有效地保障農民土地承包經營權流轉的規范有序、保障農民的利益得以充分實現。

　　“農村土地承包關系長久不變的政策將來還將通過修訂農村土地承包法變成為法律，讓農民的土地權益得到進一步的保障。”

　　記者：在小崗村調研時，您曾指出，大包干模式管了咱們農業發展30年，還能不能再管30年。而《決定》中提到現有農村土地承包關系要保持穩定，并“長久不變”。您如何看待“長久不變”這個問題？

　　周鐵農：2008年5月我到小崗村調研時說過這樣的話。生產力的發展要求變革生產關系，使生產關系與之相適應。大包干模式最初是家庭承包小塊土地，這種模式有利于調動農民積極性，特別是對于過去人民公社體制而言，這種模式對于解決溫飽問題是有效的。但是，解決了溫飽問題之后，億萬農民還有過上美好生活的新期待，小塊土地就很難滿足這樣的新期待。

　　因此，早在1990年，鄧小平同志就曾經提出“兩個飛躍”的思想，他說，“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。這是又一個很大的前進，當然這是很長的過程。”發展適度規模經營，應當是改革開放30年后的今天考慮的問題。

　　這次三中全會強調要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，這不但和發展適度規模經營不矛盾，恰恰相反，它是發展適度規模經營的一個重要條件。

　　確認土地承包經營權長久不變，強調的是農民可以從土地承包經營權中取得利益長久不變，而且土地承包經營權依法流轉出去之后，農民還可以依法收回。這樣一來，發展適度規模經營就會成為大多數農民的自覺選擇，這在一些地方已經成為現實。“長久不變”的政策將來還將通過修訂農村土地承包法變成為法律，讓農民的土地權益得到進一步的保障。

　　“只有公益性建設用地才存在征地問題，經營性的應采取土地流轉方式。而原來的流轉很多是帶有半征地性質，這是不允許的。”

　　記者：《決定》提出要改革征地制度。您對這一內容有何看法？

　　周鐵農：三中全會提出要健全嚴格規范的土地管理制度，改革征地制度，強調完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。這一要求具有很強的現實針對性。最近一些年來，一些地方對農民承包土地的占有、使用、收益等權利缺乏保障，征用農民土地的時候，往往不能給予農民土地權益應有的補償，導致了許多失地、失業、無保障農民的出現。如何解決這樣的問題，決定提出了明確的要求，關鍵是要抓好落實。

　　比如說，決定提出要“嚴格界定公益性和經營性建設用地”，那么，什么叫公益性建設用地，這就需要從法律上作出規范，不能隨意解釋什么叫“公益”，隨便以“公益”的名義征用土地。

　　比如說，決定提出要“完善征地補償機制。依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障”。這樣的要求要落到實處也不是很容易的事情，需要具體的法律法規和政策措施的保障。所以決定要求“抓緊完善相關法律法規和配套政策，規范推進農村土地管理制度改革”，這是非常重要的。

　　我認為，政府在征地過程中有兩條值得注意：

　　第一，嚴格區分公益性和非公益性，我覺得只有公益性建設用地才存在征地問題。如果是經營性的就不應該采取征地的方式，應該采取土地流轉的方式。而原來的流轉很多是帶有半征地性質的，擴大了公益性范圍，這是不允許的。

　　第二，在征地時一定要給農民合理的補償，即使公益性征地也要給足夠補償。對公益性事業投入的責任不在農民個人而在國家。國家需要土地，向農民征地用于公益性事業時畢竟損害了農民利益，因此要給農民足夠合理的補償。不能因為是公益性事業就讓農民來承擔，那等于讓農民來承擔建設公益性事業責任了，這是不合理的。

　　“流轉可以，但是要給農民留個‘根’，絕對不要砍斷農民的‘根’，那樣土地即使流轉出去了，農民還是會得到應有的效益。實行私有化，農民把土地賣掉后，‘根’就沒有了。”

　　記者：在《決定》沒有出來之前，有很多人討論所謂‘土地私有化’的問題；而《決定》出來后，有人感覺很失望。您怎么看這個問題？

　　周鐵農：土地私有制在中國實行了幾千年，中間也有很多變革，無論怎么變，土地私有制的格局沒有變，而土地私有化最終結果都是導致農村兩極分化。

　　1949年國家剛解放時，就是把土地分給農民，保持私有，結果是迅速造成貧富分化。當時土地完全是一種自由買賣，很多人把土地賣了之后，既沒有土地也沒有其他謀生的本領，就轉化成貧民。當時，國家也沒有實力進行救助，后來國家又搞合作社、互助組、初級社等形式，正是為解決這一問題。由于各種原因，最后搞成了大鍋飯。但初衷是為了解決私有化后農村兩極分化的問題。

　　我認為，我們不能走土地私有化道路。

　　現在有些人認為，私有化會讓土地流轉起來更方便，更有自主權。但我認為，流轉可以，但是要給農民留個“根”，絕對不要砍斷農民的“根”，那樣土地即使流轉出去了，農民還是會得到應有的效益。實行私有化，農民把土地賣掉后，“根”就沒有了。假如土地私有化，就算土地集中到1億農民手中，那7億失地農民的數字也是不可想象的，會出大問題。

　　我認為，這完全不是姓資、姓社的問題，土地私有化也未必就是資本主義。從中國農村發展實際，從國際農村發展實際來看，中國農民占的數量很大，農民和土地有千絲萬縷的聯系，土地完全私有化是不可能的。

　　記者：您認為破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局著重應當解決什么問題？

　　周鐵農：要破除城鄉二元結構并不容易，因為我們幾十年來通過方方面面的“制度建設”，已經使“城鄉二元結構”體現為“城鄉二元體制”，要通過改革，把這些體制機制改變為統籌城鄉全面協調可持續發展的體制機制，可能也得很多年才能做到。《決定》第三部分第五節專門講了這個問題，提出了許多具體的措施。我認為，就廣義來說，整個決定的全部內容，都是解決這個問題的。其中最重要的還是土地制度，這是建立城鄉經濟社會發展一體化的基礎。解決好土地問題，城鄉經濟社會發展一體化制度才能建立起來。

　　“中央和省級政府涉農部門的農村公共服務，存在著各自為政，不分輕重緩急、一哄而起的問題。”

　　記者：您認為目前農村基本公共服務還存在哪些問題？應該如何解決這些問題？

　　周鐵農：推進城鄉基本公共服務均等化是全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的迫切要求和重要內容。如果說城鄉之間、區域之間存在著較大差距的話，那么，差距突出表現為農村公共服務的缺失。這次三中全會著重就加快發展農村公共事業進行了部署，我認為這是非常重要的。

　　從我們的調研的情況看，現階段我國農村公共服務主要存在這樣一些問題。

　　一是農村基本公共服務投入不足。在城鄉二元體制下，我國財政體制基本上是一種城市財政，對農村公共服務的投入一直較少。加上農村公共服務體系尚不健全，政府提供的公共服務數量有限，質量不高，難以滿足農民的要求。

　　二是中央和地方各級政府對農村提供公共服務的職能尚不清晰。中央和省級政府涉農部門的農村公共服務，存在著各自為政，不分輕重緩急、一哄而起的問題。縣鄉政府的職能仍然較多為城市、為工業化服務，為農服務的職能有所缺失，履行農村公共服務職能的意愿和力度也不到位。

　　三是農村公共服務與農民意愿相脫節。

　　四是農村公共服務滯后，影響了現代農業發展的進程。

　　針對這些問題，我們提出了六點建議。

　　一是加強農村基本公共服務體系建設，做到主體清晰、責任明確、財力到位、監督有力。主要是強調各級政府都要為農村提供公共服務，特別是要擴大和加強縣級政府在健全農村基本公共服務中的職能作用。

　　二是重點解決農村公共服務領域中的一些突出問題，包括農民生存保障、健康保障、尊嚴和能力保障以及基本文化生活保障等迫切需要解決的基本公共服務問題。

　　三是為農村發展提供適應生產力發展需要的公共政策，特別是鼓勵探索農民土地集體所有權的實現形式。

　　四是更加注重農民作為農村公共服務需求主體的作用，建立農民對公共服務需求的表達機制。

　　五是鼓勵社會各方面支持和參與農村公共服務，加快建立以工促農、以城帶鄉的長效機制。

　　六是推行鄉村為民服務的全程代理制。

　　記者：民革中央一直把研究解決“三農”問題作為參政議政的工作重點，您對民革今后關于“三農”問題的參政議政有哪些想法？

　　周鐵農：中共十七屆三中全會的召開，為我們民革履行參政黨職能，發揮參政議政、民主監督作用，指明了方向，提出了新的任務和要求。

　　我們考慮，推進農村改革發展是一個長期的過程，學習貫徹十七屆三中全會精神也將是一個長期的過程。我們將根據民革組織的實際情況，對涉農參政議政工作作出必要的規劃和合理的安排，對一些比較有基礎的重要課題要進行長期跟蹤研究，力求形成參政議政工作的特色和品牌。具體將選擇哪些課題進行調查研究，還要進行研究。同時，還要進一步做好涉農社會服務工作，為推進農村改革發展多做實事。

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