最近，北大教授賀衛方在與中國政法大學教授王人博的一次討論中談到，中國“現在的種種弊端，可能和兩千前走錯路有特別密切的關系”。賀衛方說的走錯路是指兩千多年前建立起來的中央集權的郡縣制度。對于這種斷言歷史錯了的說法，王人博教授的回答是機智的：“說中國從兩千前就走錯了路?一個民族可以活五千年，長壽的秘訣還是有的，不能說她活著活錯了。”

　　認為中國從古代起就誤入歧途的說法，并非始于賀衛方。自甲午戰敗以來，一些激進的改革家、革命家開始把中國幾千年的歷史說得一團漆黑，毫無是處。譚嗣同講“二千年來之政，秦政也，皆大盜也;二千年來之學，荀學也，皆鄉愿也”，后來的一些革命黨人和偏激文人都不斷重復這種中國人錯活了兩千多年的說法，賀衛方不過是忠誠地繼承了這種偏激的革命傳統。

　　“秦政”不是歷史的偶然

　　近代以來的激進改革家、革命家否定中國傳統最根本的原因是認為中國中央集權的郡縣制度是一種最專制、最黑暗的政治制度，秦始皇是這種強盜制度的始作俑者，其后兩千多年的歷史都是歷代帝王掠奪、壓榨人民大眾的歷史。這是一種非常簡單化、非常粗陋的歷史觀。事實上，中央集權的郡縣制度是中國走出封建等級制度的必然結果，而非秦始皇個人主觀意念的產物。更重要的是，中國兩千多年的帝制時期絕非是皇權的絕對統治，而是君主跟文官集團共同治理社會。這種由君主與官僚科層制度相結合的政治制度遠遠優越于歐洲中世紀的封建等級制度。

　　著名歷史學家許倬云對中國古代政治講過一段非常深刻的話：“秦漢帝國的結構并不是任何人設計的，而是經過戰國時代列國紛爭，一個一個國家個別嘗試，又互相模仿，方出現了秦漢帝國所承襲的國家形態。戰國時代晚期，一個國家已是由君主與專業官吏治理，也已有了中央與地方的分層管理。秦始皇統一中國，將秦國已實行的制度施行于全國，漢承秦制，大體未改，但是經過三四代的逐漸改革，專業的文官構成統治機構的主體。從此以后，中國的皇帝不得不與龐大的文官集團共治天下，內廷與外朝的區分，頗同今日企業組織董事會與公司抗衡相似。”。

　　對中國歷史稍有了解的人都知道，公元前594年(魯宣公15年)魯國宣布實行“初稅畝”是一個標志性事件，隨著“井田制”的逐漸崩潰和土地私有制的形成，各個諸侯國的封建貴族制度開始逐漸松動和瓦解，法家在各國的改革成了當時的歷史潮流。商鞅在秦國的變法固然最為有名，但打擊貴族等級制度，集政治權力于國君的改革的絕非只有秦國一家。

　　大約從公元前600年前后開始，中國社會由于內部頻繁的戰爭而出現了世界上規模最大的以土地私有化為基礎的平民運動，這場平民運動最終導致井田制和傳統血緣等級制的崩潰。到了戰國后期，各個諸侯國無不采取相應的改革措施以適應這場難以阻擋的平民運動，到秦王朝統一中國前，具有官僚機構性質的郡縣已經在各個諸侯國普遍出現，傳統世卿世祿的血緣等級社會已經開始逐步向平民社會轉化。從戰國時期郡縣制的萌芽與發展看，秦王朝在公元前226年建立以郡縣制為基礎的中央集權國家不過是過去三百年平民運動的一個結果。即使不是由經歷過商鞅變法的秦國來統一中國，而是由其他的諸侯大國來統一中國，也不可避免地會實行科層化的郡縣制度。

　　事實上，在戰國七雄中，其余六國的中央集權化和官僚化進程并不比秦國晚。七國中楚國率先創立縣一級國家政權。跟傳統分封的采邑不同，縣一級國家政權的長官是“尹”，而“尹”只能由國君派遣，不能世襲。隸屬于中央的縣級地方政府的出現，意味著國王行政權力的擴大和官僚制度開始形成。到了戰國后期，楚國境內已出現了大量由國王直接任命長官的郡和縣，國家權力開始向楚王集中。根據明代董說撰寫的《七國考》，楚國的官職已有91種，其中很多都不是由世襲貴族擔任(《七國考•職官》)。史料證明，楚國當時的中央集權化和郡縣化的程度走在秦國之前。楚國的縣制形成后，秦、趙、韓、魏、齊、燕都開始仿效。秦王朝統一中國后實行的中央集權官僚制度，不過是集六國郡縣制度之大成，而非秦王朝首創。正是由于郡縣制在中國早已醞釀和成長了兩百多年的時間，到秦王朝統一六國時已有深厚的社會基礎，盡管秦王朝只存在了短短15年，但郡縣官僚制卻一直延續下來，時至今日，中國的國家結構仍未脫離郡縣制的框架。

　　古代皇帝與官僚集團的權力博弈

　　批評中國古代政治制度的人有一個最大理由，即古代的君主制度意味著“朕即國家”，君主總攬天下大權，包括行政、財經、司法、軍事等權力。其實，這個說法既不符合邏輯，也不符合中國的歷史事實。

　　在中國這樣一個幅員廣闊，人口眾多的國家，自稱“孤家”、“寡人”的君主很難憑借一己之力來統治國家。自秦漢以來，在中國歷朝歷代的君主中，除了秦皇漢武、唐宗宋祖少數幾個具有雄才大略的開國皇帝以外，絕大多數的皇帝都是跟文官系統共同治理國家。《史記•秦始皇本紀》講的“天下之事無大小，皆決于上”，在兩千多年的歷史中并不多見。

　　中國古代君主的孤家寡人性質決定了君主必須要依靠一個有效的文官集團，建立一種官僚制度來管理國家和維護政府的權威。但是，跟任何權力機構一樣，文官體制有一種天然的異化傾向，文官在執行君主指令的過程中會不斷地強化自身的力量，從而形成一個相對獨立的官僚王國。由于君主制度的這一內在矛盾，君主在使用文官集團的過程中，總是不斷地限制和打擊文官集團的力量，并不斷用非官僚的組織機構來制約或取代現有的官僚體制。這種君主和文官集團相互依賴和制約的矛盾過程，貫穿中國君主制度的始終，構成了中國古代社會政治發展的一條主線。

　　秦漢時期丞相位高權重

　　公元前221年，秦王嬴政掃平六國，自稱始皇帝，希望把家天下傳至萬世。為了確保政治權力集中于中央，秦始皇采納了廷尉李斯的主張，廢分封，行郡縣，由中央政府派出官員出任郡守。為了保證中央對郡的絕對控制，秦王朝對郡以下的縣直接派出縣令以削弱郡守的權力，同時還對每一郡派出中央御史擔任監御史，專門監督郡守的職責。秦王朝創立由中央管理的郡縣制度取代春秋戰國時期的分土封侯的封建制，標志著中央集權的君主制在中國確立。但是，郡縣制的實行消除了裂土分封的貴族對中央皇權的威脅，但并不能保證皇權不受其它力量的制約和平衡。從本質上看，任何一種權力都會對它物構成威脅，除非該權力受到制約。中央集權制度下的君主用中央派出的官僚消除了地方諸侯對中央的威脅，但同時卻面臨著君主自己創造出來的文官集團威脅。由于全國的大權已集中于中央，君主在政治上面臨的主要是跟中央文官集團的合作和較量，這個矛盾過程具體表現為君主對中央官僚機構的變革與官僚集團的應變和發展。

　　秦王朝創立中央集權制度時所運用的官僚力量主要是以丞相為首的中央官僚集團。按照《漢書》的說法，“相國，丞相，皆秦官，金印紫綬，掌丞天子助理萬機”。在朝廷中，丞相位高權重，是朝廷百官的首領，跟太尉和御史大夫一道共稱三公輔佐皇帝管理朝政。在中國兩千多年中央集權的專制制度中，丞相個人的權力在秦王朝最為強大。秦王尚未稱帝時，拜呂不韋為相國，號稱仲父;統一六國行郡縣后，李斯由廷尉升為丞相，權傾一時;秦二世誅李斯后拜趙高為中丞相。在秦王朝短短的15年間，強大的相權對帝王的制約已顯露無遺。

　　漢承秦制，漢朝的丞相仍屬三公，位高權重。帝王通過以丞相為首的中央官僚集團秉承自己的旨意來管理國家。丞相在西漢初年的權力非常大。漢文帝時，丞相申屠嘉在朝中被漢文帝的男寵鄧通所怠慢，回到相府后就發令要殺鄧通。面對丞相發威，鄧通膽戰心驚，趕緊免冠赤足到相府磕頭謝罪，但申屠嘉拒絕寬恕鄧通，后來還是漢文帝出面向丞相求情，鄧通才免于一死。后來的漢景帝想封皇后的兄弟王信為侯，但因丞相周亞夫反對而作罷。漢哀帝想加封男寵董賢食邑二千戶，但丞相王嘉反對，封還皇帝的詔書，拒不執行，漢哀帝也無可奈何。所以，在西漢的大部分時間里，丞相手握朝中大權，對君主構成了有力的制約。

　　魏晉時期內外朝相生相制

　　為了防止中央文官集團的坐大，從漢武帝開始，漢王朝在政治構架上開始把中央的權力交給皇帝身邊的隨身侍從，從而不斷地削弱和架空以丞相為首的中央官僚集團。漢朝在三公下設有九卿，隸屬丞相。九卿之中的少府本是宮廷之中負責皇帝飲食起居，掌管皇帝及其眷屬的日用生活供應的低級宮廷內官，其中的“六尚”：尚書、尚冠、尚衣、尚食、尚浴、尚席是服侍皇帝生活的下層宮廷人員。漢武帝時開始以少府中的宦官尚書擔任文書收發，掌傳宣詔命等，稱為中書謁者，置中書令與仆射為其長。皇帝的詔書常常由中書令直接發給百官。到西漢末年，丞相，太尉，御史大夫這三公雖還地位顯赫，但文官集團的實權已經受到皇帝身邊中書令的削弱。漢武帝的這一行動開創了皇帝利用身邊的私人隨從向以丞相為首的中央朝廷外官奪權的傳統，后來中國的歷朝歷代，一旦皇帝感到以丞相為中心的文官集團權力太大而威脅到皇權，皇帝就會利用身邊的私人侍從來奪朝廷外官的權。

　　到東漢光武帝時，中央集權的政治構架開始了一個實質性的變革。從表面上看，東漢的中央官僚機構仍是三公九卿在掌握，但實際上，三公已被架空，丞相已是虛名，真正的中央大權已落在了尚書手中。如上所述，尚書在西漢時僅是九卿之一少府的屬吏，是地位低下的宮廷內官，漢武帝雖用其中的宦者來收發文件，但尚書終究是宮廷內部的收發人員而非正式的外朝官員。但到了東漢，皇帝為了限制外朝文武百官的力量，直接讓宮廷內部負責收發的尚書組成了皇帝的秘書機構——尚書臺，由尚書令掌管，代表皇帝處理朝中日常事務，中央政府的指令都由皇帝通過尚書臺發出，由此一來，尚書臺的權勢變得極大，這就是所謂的“政歸臺閣”，三公九卿幾乎形同虛設。

　　但這種以內侍代外官的行動，效果都不過是揚湯止沸。因為內宮的侍從、文書一旦擁有了外朝官員的大權，一旦承擔了治理國家的責任，就不可避免地外化為朝廷的文官集團，并且對皇權開始構成鉗制和平衡。這一轉變是由權力的性質所決定的。任何一種內宮的權力，一旦擴展為外朝的權力，承擔了治理整個國家的責任，它就必須對國家和朝廷負責，而不是僅僅對皇帝個人負責，這個內宮的權力集團也就不可避免地官僚化，最終演變為新的文官集團，皇帝始終難以大權獨攬。

　　東漢末年中國社會陷入戰亂，曹操“挾天子以令諸侯”，重振丞相權威，把東漢的尚書臺閣置于丞相屬下，宮廷的內官被正式納入朝廷的政務官范圍由丞相管轄，從此，宮廷內部的尚書臺正式轉化為外朝的官僚機構尚書省，皇帝利用宮廷內侍對官僚集團的打擊和制約遭到官僚集團的化解和利用，文官集團反而變得更加龐大。

　　曹操去世后，君權和文官集團的博弈再度尖銳化。魏文帝曹丕覺得尚書省已經外化為外朝中央官僚體系中的一部分，不僅失去了制約中央官僚集團的功用，反而會對皇權構成威脅。因此，魏文帝又把身邊的秘書人員組成了一個中書省，設中書令和中書監，掌管機要，發布詔令。這樣，君主又再次運用新的宮廷機構削弱中央官僚集團的權力，把中書省變成了事實上的權力核心。但這樣一來，由于中書省具有了治理國家的功能，最終也跟尚書省一樣，演變為文官集團的一部分。

　　漢魏兩朝的君主為了打擊和限制以丞相為首的中央文官集團，都試圖用宮廷內部的貼身隨從組成新的權力中心，如尚書令，中書令，中書監等。但是，當這種宮廷內部的文書機構一旦進入權力中心，開始處理國家機要和日常政務，并形成正式的尚書省和中書省，這種源自于宮廷侍從的機構必然會向官僚機構轉化，會成為中央官僚體系的一個組成部分，并反過來威脅君主的個人集權。這是中央集權制度下君主無法擺脫的一個宿命。

　　三國歸晉以后，尚書省已經成為一個非常復雜，分工明確的官僚機構。晉朝的君主在尚書省、中書省都已外化為中央官僚機構的條件下，不得不再次在宮廷內部組織侍從人員來制約已經外化的丞相及尚書省和中書省，侍中就是晉代皇帝用來鉗制中央官僚集團的一個內宮職務。

　　侍中在兩漢和曹魏時代只是皇帝的左右隨從，算是宮廷內部的下級官員。皇帝乘車外出，正值侍中負璽陪乘，次值侍中赴護駕;皇帝登殿，侍中與散騎常侍左右扶持，以備顧問。由于侍中的工作就是服侍皇帝于左右，在兩漢和曹魏時期都被人看不起。魏文帝時，后來被封為都亭侯的蘇則曾當過魏文帝曹丕的侍中，當時被人譏笑為給皇帝執尿壺的，可見侍中在曹魏時的低下地位。

　　為了制約丞相和尚書、中書兩省，晉代皇帝把皇帝身邊的侍中逐漸納入權力的中心，把漢代的侍中寺正式改為門下省。皇帝登殿，門下侍中常站立于左，備切問近對，拾遺補闕。在百官議政的朝廷上，侍中常常代表皇帝跟百官辯論朝政，地位日漸重要。到了南北朝時，凡國家的重要政令，皇帝幾乎無一不征求侍中的意見，門下侍中開始直接參與國家大政方針的制定。在南朝的宋，齊，陳，梁四朝，門下省的權力擴展迅速，已經取代尚書省和中書省，成為主要的權力中心。

　　但是，從兩漢到魏晉南北朝的歷史表明，中央集權制度下的君主根本無法用官僚體制以外的力量來制約文官集團，更無法打碎官僚體系。兩漢以來的中國皇帝總是一再使用皇帝的貼身侍從形成新的權力中心來打擊和制約中央的文官集團，但是，一旦皇帝的貼身侍從跟權力相結合，一旦承擔起治理天下的責任，這種內宮的權力機構最終會演變為新的文官集團并反過來對皇權構成新的鉗制和平衡。

　　隋唐時期三省制度發展成熟

　　到了隋唐兩代，傳統的三公，丞相，太尉，御史大夫已在文官集團的不斷演變和再生的過程中逐漸消失，三公已變成司徒，司空，太尉這種位高而無權的虛銜。但是，從兩漢到魏晉，歷代皇帝用來打擊和制約中央官僚體系的尚書、中書和門下三省又逐漸發展成為新的官僚體系。三省制度到了隋唐時代，進一步發展為一種相當成熟和完備的中央官僚機構。尚書、中書、門下三省的長官成了新的丞相，統領三省、六部、九寺、五監乃至整個官僚集團。

　　唐朝以中書、門下和尚書三省的長官同為朝中宰相，共議國政。中書和門下兩省稱北省，屬決策部門;尚書省稱南省，為執行部門。中書省執掌制令決策，凡軍國大事，皆由中書省預先定策，草擬文件。門下省負責審議中書省草擬的文件，如果門下省審議通過，則交尚書省頒發執行。如果門下省對中書生草擬的文件有異議，則退還給中書省重新擬寫。作為南省的尚書省是中央官僚體系中的執行部門，機構最為龐大，組織嚴密，分工明確，下設吏，戶，禮，兵，刑，工六部。在三省六部的官僚體系中，就個人的權位而言，唐代的丞相個人不如秦王朝和漢初時的丞相那樣位高權重，但唐代的丞相并非一人，而是由三省共同形成了一個相互依賴和相互制約的丞相集團，下屬的三省、六部、九寺、五監的官僚體系也更為龐大和完備。

　　所以，對于唐代的君主來說，雖然丞相的權力一分為三，丞相的個人權力相對縮小，但是三省六部的建立使得君主面對一個更加龐大，更加嚴密，更加組織化的中央文官集團。這種高度組織化了的中央官僚集團對君主的限制和威脅更大。在唐朝初年，三省宰相在門下省共同議政，在高宗時改為在中書省議政，議事地點被稱為政事堂，這個政事堂實際上成了宰相的常設辦公機關，而三省宰相又形成自己的首席宰相，稱為“執政事筆”。唐玄宗時的權相李林甫，楊國忠都是政事堂的首席宰相。有唐一代，可以說是皇帝與文官集團共治天下最成功的朝代。

　　從兩漢到唐代的政治機構變遷再度說明，皇帝想用內宮機構來打擊和制約官僚集團是無效的，皇帝從宮廷內部拿來限制和取代官僚體制的機構都無一例外地被納入了官僚化的軌道。中國社會以士大夫為核心的文官體系像一個冶煉官僚的大熔爐，把一切進入權力領域的機構統統官僚化。皇權對文官集團的打擊和制約不但沒有使其弱小和收縮，反而推動官僚體制不斷地組織化和成熟化。

　　明清時期的內閣和軍機處

　　唐以后，歷代的皇帝試圖削弱中央的文官集團的企圖仍未消失，但已經創造不出什么新的有效制度。中國歷史進入宋代后，中央集權進一步加強，皇帝采取了兩個方法來制約丞相的權力。一個是讓唐代的低級官員參知政事進入丞相的政事堂共同議政以牽制丞相;另一個是設立樞密院主管軍事、三司掌財賦，以此來削弱丞相的權力。但是這種改革只能使得中央的官僚機構疊床架屋，更加龐大。

　　明初，朱元璋以中書省統轄六部，中書省置丞相。但明洪武十三年，朱元璋懷疑丞相胡惟庸謀反，遂廢中書省，宣布永不設相，從秦漢以來的丞相一職就此終結。但是，中國以士大夫為核心的文官集團早已跟丞相這個具體職位的關系不大，整個國家的治理已經完全依賴于整個文官系統，皇帝更是離不開文官系統。

　　對于像中國這樣一個疆域廣大，人口眾多，百業興盛的國家來說，實行中央集權的政治制度，必須要有一個龐大的官僚集團來統治國家，君主必須放權，否則國家無法治理。即使像朱元璋這樣強勢的開國君主也不得不依賴官僚集團。朱元璋廢掉中書省和丞相職位，但國家還是需要人管理，所以不得不把中書省和丞相的權力分給六部，由六部尚書直接向皇帝負責。顯然，皇帝一人無法事必躬親地處理六部政務，到明成祖時，不得不以大學士入文淵閣辦事，參與機務，稱之為“內閣”。明仁宗起，內閣有代皇帝批答大臣表章、草擬敕令的權力，成為事實上的宰相。朱元璋的廢相最終流于形式，反而導致六部的行政權力大大地擴張和新的內閣官僚出現。

　　清廷入關后，雖仿明代的內閣轄百官之制，但是入關前的封建貴族傳統還很強大。清初在雍正前的政治制度是郡縣制跟貴族制的混合，軍國大事以議政王大臣會議的形式決定，內閣僅是執行部門。雍正皇帝為了獨攬朝綱，一方面要排除議政王大臣和貴族參與軍國大事的決策，另一方面要削弱內閣的權力，雍正設置直屬皇帝的軍機處，成為全國政務的總匯機關，總攬朝廷的軍政大權。但軍機大臣還是由大學士，各部尚書，侍郎等擔任，軍機處最后還是變成跟唐代宰相的政事堂類似的機構，成為中央官僚體系的核心。

　　君主的絕對權力是歷史想象

　　從秦漢到清這兩千多年的政治發展看，中國的君主與文官集團共享權力是一個普遍現象，造成這種普遍現象的最根本的原因在于君主無法一人治國。君主制的本性是要把天下百姓隸屬于一姓，把國家變成個人的私產，把天下權力都集于一身;但是，在現實中，在可操作性上，君主個人僅僅憑自己和自己的家人是無法統治一個國家的，君主必須要和一定的政治集團共享權力才能夠使整個社會運轉，而這個政治集團，除了皇親國戚和宦官，就只能是文官集團。相比于常常引發內亂的外戚或宦官專權，以士大夫為核心的文官集團仍是最好的權力共享者。君主只有依靠文官集團和官僚體制來維系江山社稷。

　　但在另一方面，任何一個權力機構都有著一種天然的擺脫控制和擴張的本性，如果不受到有效的制約和控制，這個權力機構一定會無限度地擴張。盡管文官集團通過得到君主的任命而使自己的統治行為具有體制內的合法性，但由于利益的驅使，文官集團在執行專制君主命令的過程中會不斷地強化自身的力量，不斷地攫取自身的利益，不斷蠶食國家的權力資源。只要君主運用官僚體制來管理社會，君主就會受到官僚集團的制約和威脅。所以，君主只有跟文官集團共享權力才能有效治理國家。

　　作為名義上至高無上的君主，當然不愿意文官集團的力量成長壯大。為了防止官僚集團的擴張和膨脹，為了使國家大權牢牢掌握在自己手中，君主必然要采取各種手段和方式來削弱和限制文官集團的政治力量。從秦漢到清末這兩千多年，皇帝對文官集團的打擊和削弱從來沒有停止過。但是，皇帝每次對政治機構的改革和采取的措施都被文官集團納入了官僚化的過程，使得越改革政治機構，官僚機構越多;越打擊官僚集團，官僚集團的規模越龐大，組織越嚴密。中央官僚體制從秦王朝時由丞相統領百官到后來隋唐的三省六部九寺五監，再到明清的內閣大學士和軍機處，已經成為事實上治理國家的基本框架，君主根本無法離開。

　　由此可見，君主跟文官集團共享權力是君主不得已的選擇，是中國古代政治權力相互制約的結果。那種簡單地把中國的君主制度看成是沒有權力制衡的家天下，以為君主擁有為所欲為的絕對權力的觀點只是停留在歷史的表象上，遠未洞悉中國古代政治的本質。從表面上看，君權至高無上，普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣。君要臣死，臣不得不死。因此，人們常常把這種制度稱之為君主專制制度。但在實際上，中國的君主制度是以文官集團和官僚體系為基礎，君主必須要依靠文官集團和官僚體制才能在事實上統治整個社會。皇帝可以罷黜丞相個人，也可以改變官僚體制結構，甚至取消丞相一職，但是皇帝無法取消整個文官集團和官僚體制，最終還必須依靠官僚集團來治理國家。從這一點上看，在中國兩千多年的帝制中，君權與文官在權力上的相互制衡是一個非常普遍的現象。那種認為中國古代皇帝不受權力制衡的觀點是想當然的。

　　在中國兩千多年的帝制時期，君主獨斷朝綱從來就只是曇花一現的政治現象，從秦漢到清末，絕大多數時間都是君主與文官集團共享權力，君臣共斷朝綱。康熙皇帝講：“天下大小事務，皆朕一人親理，無可旁貸。將要務分任于人，則斷不可行。所以無論巨細，朕心躬自斷制。”康熙這段話只能看成是君主專制制度下每一個想要有所作為皇帝的光榮夢想。但真正深諳中國君主制度真諦的是唐太宗李世民。李世民在總結隋王朝迅速滅亡的教訓時指出：隋文帝“事皆自決，不任群臣。天下至廣，一日萬機，雖復勞神苦形，豈能一一中理!……此所以二世而亡也。”而李世民的治國理念是“擇天下賢才，置之百官，使思天下之事，關由宰相，審熟便安，然后奏聞。”唐代成為兩千多年中央集權社會的頂峰并不是偶然的，因為只有在唐代，中央集權下的君主和文官集團才達到了最佳的合作和良性循環，把這個制度的有效性充分地表現來。

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