共產(chǎn)主義及其初級階段社會主義的基本特征是公有制，馬克思主義公有制的典型形式是社會所有制，在存在國家的情況下，社會所有制的主要形式就是國有制。國有制當(dāng)然包括全部土地，但土地國有制受到廣泛忽視。如西方生態(tài)馬克思主義大多只是重視自然資源的合理利用和分配, 只有少數(shù)生態(tài)學(xué)馬克思主義者主張實(shí)行生產(chǎn)資料的社會占有制。[1]萬利、梅雪芹指出，真正的“馬克思主義生態(tài)社會主義認(rèn)為,土地國有化以及在此基礎(chǔ)上的循環(huán)經(jīng)濟(jì)是恢復(fù)新陳代謝的根本途徑”。[2]我國農(nóng)村土地和部分自然資源還屬于非國有，而更多的主張是農(nóng)村土地私有化，擴(kuò)大農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的準(zhǔn)私有化或堅(jiān)持土地集體所有制。王慎剛提出，應(yīng)積極研究城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一國有化，其理由是，土地具有土地潛力的無限性、利用結(jié)果的“外部性”，土地資產(chǎn)天然形成的特點(diǎn)以及土地公有制有利于提高土地的配置效率和有序城市化。 [3]本文擬全面論述土地國有制的依據(jù)及其產(chǎn)權(quán)構(gòu)建。

一、土地國有的歷史追求

由于土地對于人類生存和社會穩(wěn)定的極端重要性，在人類歷史上土地從未像其它物質(zhì)資料那樣被充分地私有化。國家總是不同程度地?cái)U(kuò)大土地的國有性，進(jìn)步思想家也往往主張土地應(yīng)當(dāng)具有不同形式的公有性和國有性。

1.中國歷史上對土地私有性的限制和對土地共同占有與國家所有的追求

中國歷朝歷代幾乎都有抑制土地兼并、乃至宣布土地國有、平分土地并禁止土地轉(zhuǎn)讓的制度，這使土地的私有性受到不同程度的限制，并在一定程度上由國家掌握土地的所有權(quán)及最終支配權(quán)。朱義明指出，學(xué)者們比較一致的看法是，中國歷史上歷來不存在真正意義上的土地私有，皇帝是所有土地的最終所有者。[4]夏商西周實(shí)行由原始氏族公社土地公有制演變而來的井田制，土地限制轉(zhuǎn)讓，在一定范圍內(nèi)對農(nóng)民定期平均分配（貴族占有的部分由別人代耕）。對井田制是否為當(dāng)時(shí)的基本土地制度雖有爭論，但“溥（普）天之下，莫非王土”的土地所有權(quán)國有的制度則是無疑的。戰(zhàn)國時(shí)代各國均按人授田，秦商鞅推行授田制，史學(xué)界一般認(rèn)為就是土地國有制，而且史學(xué)界多認(rèn)為，漢初繼續(xù)實(shí)行國有形式的授田制，也有人認(rèn)為漢初土地制度是私有基礎(chǔ)上的限田制。至王莽時(shí)，明確宣布將全國土地收歸國有，按井田制重新分配，禁止買賣，規(guī)定一家占有限額，有余田者分與九族鄉(xiāng)黨，違反者處死刑。三國期間大量屯田的土地均屬國家所有。晉代實(shí)行占地制度，根據(jù)人們的性別年齡，分給一定數(shù)額的土地，且限制王公官吏的占有額。魏孝文帝開始推行均田制，斷續(xù)推行達(dá)三百年之久，明顯推動了北方經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展。隋唐尤其是唐推行租庸調(diào)制，即以均田制為基礎(chǔ)的賦役制度，被認(rèn)為有利于富國富民，但唐后期均田制逐漸瓦解。宋代仁宗頒布了限田政策，雖未完全奏效，但也不是全無作用。金朝女真族田地為國家所有，土地制度稱為“牛具稅地”，占地多少以耒牛、人口為依據(jù)，金熙宗時(shí)期開始實(shí)行“計(jì)口授田”，不過未能避免后來富有的貴族多占田地，貧困戶將田地出賣而陷入貧困的問題。元、明都存在很多官田，直至明中葉后逐漸被私有化。明朝末年,政府也奉行抑制兼并政策，不過沒有效果，廣大農(nóng)民流離失所,富者有良田千畝,貧者無立錐之地,經(jīng)濟(jì)崩潰,成為中國陷入了戰(zhàn)亂的主要原因。清朝入關(guān)后，通過圈占方式擁有大量國有土地，分給旗人，雍正年間還實(shí)行了八旗井田制。清政府曾多次重申不許買賣旗田，多次嚴(yán)厲查處有關(guān)案件，但屢禁不止，直至1852年正式準(zhǔn)許旗地可以買賣，即可以私有化。總體上，歷代王朝對土地私有權(quán)的限制在不同程度上改變了土地集中的狀況，為秦、漢、唐、明、清等一個(gè)個(gè)的“盛世”奠定了經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)。相反, 大凡在土地兼并嚴(yán)重時(shí)期, 農(nóng)民不堪貧困, 甚至引發(fā)反抗和起義, 給社會大眾和統(tǒng)治者帶來滅頂之災(zāi)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的解放區(qū)土地改革運(yùn)動,得到農(nóng)民擁護(hù),支持中國革命取得了勝利。全國的土地改革和合作化運(yùn)動,真正解決了土地問題，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了迅速的恢復(fù)和發(fā)展,為國家工業(yè)化的提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

在思想意識方面，《周禮》所述的平分耕地（同時(shí)開放山林河湖，田地和居邑不得出賣）的觀點(diǎn)與孟軻的井田觀點(diǎn)，成為此后直到明清許多思想家研究土地問題時(shí)所經(jīng)常援引的思想。在農(nóng)民斗爭方面，從黃巢的“天補(bǔ)均平”（唐朝后期改變了國家授田制度，使農(nóng)民無法獲得土地）、王小波、李順和鐘相、楊么的“均貧富”到李自成的“均田免糧”再到太平天國的“有田同耕”，中國人民的反抗斗爭也日益指向土地問題。孫中山主張，“凡天然之富源，如煤鐵、水利礦油等，及社會之恩惠，如城市之土地、交通之要點(diǎn)等，與夫一切壟斷性質(zhì)之事業(yè)，悉當(dāng)歸國家經(jīng)營。”[5]在土地公有的意義上，孫中山認(rèn)為民生主義就是社會主義和共產(chǎn)主義，或包括社會主義和共產(chǎn)主義。

2.國外對土地制度私有性的限制及對土地國有公有的追求

關(guān)于國外古代，馬克思和恩格斯認(rèn)為古代東方不存在土地私有制，而實(shí)行土地國有制和公社的土地占有制。也有人認(rèn)為，馬克思觀點(diǎn)是，亞細(xì)亞生產(chǎn)方式是土地所有制的公有制或者公有制向私有制過渡過程中的社會模式。在西方，古希臘和古羅馬最早也實(shí)行土地公有制，土地分為氏族集體土地、公地與私人土地三種類型。在中世紀(jì)歐洲，帝王對土地?fù)碛兴袡?quán)，而層層的封臣只有使用權(quán)，理論上死后須歸還，雖封君很少能夠真正收回土地，但封臣需要盡義務(wù)。

現(xiàn)代各國都很重視對土地等自然土地的國家控制。美國的土地39%為公有。[6] 英國自1066年以來，法律規(guī)定全部土地都?xì)w英王或國家所有，完全擁有土地權(quán)益的人可以是該土地的永久占有者。香港土地全為國有，“土地財(cái)政”曾提供80%的稅收，促進(jìn)了香港的繁榮。以蘇聯(lián)為首的蘇東社會主義國家則實(shí)行土地完全國有化數(shù)十年。目前俄羅斯的土地所有制包括：聯(lián)邦所有制、聯(lián)邦主體所有制、市政所有制、公民所有制和法人所有制（包括集體所有制和集體股份所有制）。截至2004年，前三種所有制形式（總稱為“公有”，實(shí)際是國有）占全國土地的92.4％，公民所有制和法人所有制（總稱為“私有”，實(shí)際包括中國所說的集體公有）占全國土地的7.6％。[7]對私有土地當(dāng)今各國也都是實(shí)行政府控制或者限制私人產(chǎn)權(quán)。世界上有130多個(gè)國家和地區(qū)征收房產(chǎn)稅，還有交易稅、所得稅和遺產(chǎn)稅，加拿大房產(chǎn)稅占地方財(cái)政54%，美國占29%，這等于是土地所有者成為租戶向國家交納土地租金。如果不交，或交不起，土地會被政府部分或全部沒收，而購買土地交的一大筆錢，等于是押金。德國的土地有一部分屬國家、州、市鎮(zhèn)所有，絕大部分屬于私有，但自1918年以來，德國就對農(nóng)地自由交易實(shí)行控制。房屋出租稅收為20%-49%，買賣房地產(chǎn)要繳納15%的差價(jià)盈利稅，房產(chǎn)稅名義稅率3.5%。實(shí)行土地私有的日本也有一部分國有和公有的土地，對土地嚴(yán)格實(shí)行用途轉(zhuǎn)移管制，奉行“耕者有其田”，直到2000年個(gè)人買賣土地才有了彈性。世界上很多國家實(shí)行土地用途管制制度，美國等國還經(jīng)常規(guī)定開發(fā)者應(yīng)對社區(qū)做出一定數(shù)量的土地貢獻(xiàn), 用于建設(shè)學(xué)校、娛樂休閑場所等公益設(shè)施, 或者交納一定的款項(xiàng)替代土地貢獻(xiàn)。總體上，西方國家一方面存在大量國有土地，另一方面對私有土地產(chǎn)權(quán)加以限制，土地的私有權(quán)沒有完整實(shí)現(xiàn)，具有國有成分。

20世紀(jì)初以來,幾乎所有拉美國家都頒布了土改法或其他調(diào)整土地關(guān)系的法令，但統(tǒng)治階級本身就是大地主階級，改革遇到政界的阻力而難有進(jìn)展。不過一大批非洲和亞洲國家都進(jìn)行了以耕者有其田為方向的土地制度改革，并取得很多進(jìn)展，推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在思想意識方面，從16世紀(jì)初托馬斯·摩爾的《烏托邦》開始，西方的社會主義或共產(chǎn)主義思潮流行了幾個(gè)世紀(jì)之久。西方的資產(chǎn)階級理論家也在18世紀(jì)末提出了土地國有的問題，到19世紀(jì)初，土地國有論廣泛傳播。1848年約翰·穆勒的《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，尖銳批評坐享地租不勞而獲的地主階級，要求土地增值以租稅的形式交國家。1879年亨利·喬治在《進(jìn)步與貧困》一書中，認(rèn)為地價(jià)上漲是造成貧富不均的重要社會原因，提出所有的人都有使用土地的平等權(quán)利，認(rèn)為國家單單征收土地稅就可以裝滿國庫，預(yù)防周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，并增加工人和農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)“社會主義的理想”。他的這種思想主張?jiān)?font face="Times New Roman">19世紀(jì)末期的西方世界風(fēng)行一時(shí)。馬克思主義則最科學(xué)地論述了包括土地在內(nèi)的土地公有的理論根據(jù)。

二、土地國有的理論根據(jù)

（一）馬克思恩格斯關(guān)于土地國有化的論證

馬克思恩格斯把共產(chǎn)黨的理論概括為一句話，就是消滅包括土地（自然土地）在內(nèi)的私有制。《共產(chǎn)黨宣言》關(guān)于無產(chǎn)階級奪取國家政權(quán)后的第一項(xiàng)綱領(lǐng)性措施就是“剝奪地產(chǎn)，把地租用于國家支出”。《資本論》在論述生產(chǎn)資料公有制必然性的結(jié)論時(shí)，特意強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)資料包括“土地和其它生產(chǎn)資料”。一切離開公有制和國有制談經(jīng)濟(jì)問題的做法都談不上是馬克思主義，不堅(jiān)持公有制、主要是國有制，馬克思主義就沒有存在的必要。

馬克思專門撰寫過《論土地國有化》一文論證土地國有的優(yōu)越性，其結(jié)尾概括了土地國有化的兩大基本理由，即土地為全民或國家所占有，一方面將消滅階級、消滅剝削，實(shí)現(xiàn)社會平等和人民民主，另一方面，把社會構(gòu)建為自主聯(lián)合勞動的共同體，將為合理地、有計(jì)劃地組織全國生產(chǎn)奠定基礎(chǔ)，從而有利于生產(chǎn)力的順利發(fā)展和生態(tài)平衡。馬克思寫到：“土地國有化將徹底改變勞動和資本的關(guān)系……只有到那時(shí)，階級差別和各種特權(quán)才會隨著它們賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一同消失。靠他人的勞動而生活將成為往事。與社會相對立的政府或國家將不復(fù)存在！農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、工業(yè)，總之，一切生產(chǎn)部門將用最合理的方式逐漸組織起來。生產(chǎn)資料的全國性的集中將成為由自由平等的生產(chǎn)者的各聯(lián)合體所構(gòu)成的社會的全國性的基礎(chǔ)，這些生產(chǎn)者將按照共同的合理的計(jì)劃進(jìn)行社會勞動。這就是19世紀(jì)的偉大經(jīng)濟(jì)運(yùn)動所追求的人道目標(biāo)。”[8]馬克思在該文還論述道，通過國有化合理地、按共同的計(jì)劃組織全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要基于三個(gè)方面的考慮，一是農(nóng)業(yè)的組織化生產(chǎn)和大機(jī)器生產(chǎn)、現(xiàn)代科技的發(fā)展，適合于國有化：“社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口的增長和集中，迫使資本主義農(nóng)場主在農(nóng)業(yè)中采用集體的和有組織的勞動以及利用機(jī)器和其他發(fā)明的種種情況，正在使土地國有化越來越成為一種社會必然性”。“一切現(xiàn)代方法，如灌溉、排水、蒸汽犁、化學(xué)處理等等，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)業(yè)中廣泛采用。但是，我們所具有的科學(xué)知識，我們所擁有的耕作技術(shù)手段，如機(jī)器等，如果不實(shí)行大規(guī)模的耕作，就不能有效地加以利用。”[9]而當(dāng)時(shí)為人推崇的法國小土地所有制，卻資金短缺，土地難以改良，經(jīng)常受到高利貸、賦稅、司法等的剝奪。二是可以組織全國規(guī)模化統(tǒng)籌的生產(chǎn)，而全國性的規(guī)模化統(tǒng)籌生產(chǎn)有利于生產(chǎn)的發(fā)展：“大規(guī)模的耕作……既然證明比小塊的和分散的土地耕作遠(yuǎn)為優(yōu)越，那么，要是采用全國規(guī)模的耕作，難道不會更有力地推動生產(chǎn)嗎？”[10]三是可以防止自然土地低效消耗和濫用，保護(hù)土壤肥力，根據(jù)公共利益調(diào)節(jié)生產(chǎn)可以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)順利增長：“要是讓一小撮人隨心所欲地按照他們的私人利益來調(diào)節(jié)生產(chǎn)，或者無知地消耗地力，就無法滿足生產(chǎn)增長的各種需要。” “一旦土地的耕種由國家控制，為國家謀利益，農(nóng)產(chǎn)品就自然不可能因個(gè)別人的濫用地力而減少。”[11]

馬克思還非常重視土地社會所有的公正性，他引述了赫伯特·斯賓塞的話抨擊土地私有制:“公平不允許占有土地，否則其他人就只有靠別人容忍才能活在世上。”[12]

馬克思恩格斯還多次從生態(tài)的角度論證土地（自然資源）公有制的優(yōu)越性。馬克思在《資本論》中指出:“從一個(gè)較高級的社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)的角度看,個(gè)別人對土地的私有權(quán),和一個(gè)人對另一個(gè)人的私有權(quán)一樣,是十分荒謬的。甚至整個(gè)社會,以至一切同時(shí)存在的社會加在一起,都不是土地的所有者。他們只是土地的占有者,土地的利用者,并且他們必須像好家長那樣,把土地改良后傳給后代。”[13]馬克思多次批判資本主義農(nóng)業(yè)“濫用和破壞土地的自然力”，[14]制造“無林化”，[15]“對森林的破壞”，[16] “破壞土地持久肥力的永恒的自然條件”。[17]這些論述也是對土地公有的生態(tài)反證。最后需指出，馬克思主義所說的公有是全社會所有，在一定條件下是國家所有，不包括集體所有和合作社所有，馬克思、恩格斯、列寧雖然支持合作社，但認(rèn)為合作社是走向社會主義的過渡形式。

（二）土地社會所有或國有的生態(tài)優(yōu)越性

一般而言，公有制有利于均衡、順利地發(fā)展生產(chǎn)力，能夠消滅剝削、消除兩極分化。同時(shí)還應(yīng)注意到，站在土地的角度，公有制經(jīng)濟(jì)有利于生態(tài)平衡和生態(tài)文明發(fā)展。所以，土地應(yīng)是人類共有的生產(chǎn)力，應(yīng)是人類共同占有的社會財(cái)富。

國有制是最有利于生態(tài)平衡，最有利于生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)濟(jì)制度，其根本原因是國有（全社會所有）制經(jīng)濟(jì)要求以滿足人民的生活需要為目的，必將消除資本主義生產(chǎn)方式破壞生態(tài)的根源。名副其實(shí)的國有制經(jīng)濟(jì)必須有兩條基本特征，一是在管理方面，社會有制的內(nèi)涵決定了國有制經(jīng)濟(jì)是人民決策的經(jīng)濟(jì)，如果企業(yè)需要核算利潤，要是由人民大眾來決策，也不會讓企業(yè)利潤的目標(biāo)壓過包括生態(tài)福利在內(nèi)的社會總福利的目標(biāo)。二是國有經(jīng)濟(jì)必須實(shí)行按勞分配，國有企業(yè)員工工資的參照物是社會平均工資水平或市場工資行情，不應(yīng)是企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。如在西方成熟的市場經(jīng)濟(jì)中，薪酬不因企業(yè)利潤率高低而有明顯的不同，國企領(lǐng)導(dǎo)者更是如此。退一步講，在國有制企業(yè)，企業(yè)組成人員尤其是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的報(bào)酬，即使與經(jīng)濟(jì)效益有所掛鉤，那也不如利潤百分之百歸企業(yè)主的私人企業(yè)利潤沖動更大，何況還不應(yīng)當(dāng)與之掛鉤——按勞分配和事業(yè)心完全能夠調(diào)動積極性。如果個(gè)人收入基本不依利潤率高低為轉(zhuǎn)移，企業(yè)就不會為了追求利潤而盲目擴(kuò)張從而侵蝕社會生態(tài)福利。當(dāng)然，不同范圍的公有制企業(yè)其行為目標(biāo)也會有所不用，集體公有的所有制實(shí)際是部分人的私有制，只有公有的范圍直達(dá)全社會的公有制經(jīng)濟(jì)，其行為特征才會完全符合公有制的本性。

不以利潤為目標(biāo)而以全體社會成員的生活需要為目標(biāo)的社會生產(chǎn)，必然把今日的需要與明日的需要聯(lián)系起來予以計(jì)劃平衡，合理規(guī)劃土地的使用量和使用程度，作為決策者的全體人民沒有必要為了今天的GDP而堵塞明天順利發(fā)展的道路；必然不會以剩余價(jià)值擠壓社會需求、并在盲目擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與盲目減少投資之間循環(huán)，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)而浪費(fèi)財(cái)富，也不需要刺激居民的加工農(nóng)產(chǎn)品的異化消費(fèi)即不必要的、奢侈的、畸形炫耀的、或超越生態(tài)許可的消費(fèi)，并以異化消費(fèi)刺激異化生產(chǎn)，科技的發(fā)展也不會成為刺激超常消費(fèi)、掠奪土地的手段；必然會根據(jù)合理的計(jì)劃在土地生態(tài)福利和經(jīng)濟(jì)福利之間尋找最佳的平衡，不會為了較小的經(jīng)濟(jì)利益而付出較大的生態(tài)福利。

包括土地在內(nèi)的合格的財(cái)產(chǎn)國有制還必然消滅生態(tài)剝削和生態(tài)福利的嚴(yán)重分配不均。土地國有不僅可以防止少數(shù)人利用占有的較多的土地剝削他人，也當(dāng)然可以避免部分人利用人類公有土地如土地的增值從其他社會成員手中轉(zhuǎn)移財(cái)富；勞動者也可以與土地等生產(chǎn)資料比較均衡地結(jié)合；全國統(tǒng)一規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)不會允許以部分地域和農(nóng)村的高污染換取城市的高經(jīng)濟(jì)生態(tài)利益，為生態(tài)福利均衡創(chuàng)造條件。

由上觀之，國內(nèi)外一些著述提出的土地公有的依據(jù)——土地對人類生存的重要性、使用的外部性（某人活動對別人有不利影響）、天然生成性——并不構(gòu)成公有的必然性。重要都是相對的，糧食、勞動力無比重要，但并不一定非得公有，不如土地重要的生產(chǎn)資料，也不一定不應(yīng)當(dāng)實(shí)行公有制。如私營企業(yè)大都具有負(fù)的外部性，但發(fā)明了外部性概念的資產(chǎn)階級經(jīng)濟(jì)學(xué)家還是認(rèn)為企業(yè)應(yīng)當(dāng)私營；外部性到處存在而不限于土地。雖然大部分土地是天然生成的，但人類的生態(tài)生產(chǎn)生成的土地財(cái)富也越來越多，所以，土地的天然性不能構(gòu)成財(cái)富公有性的根據(jù)。

三、土地國有的現(xiàn)實(shí)問題討論

（一）城市拆遷和農(nóng)地征用中的國有土地權(quán)益問題

當(dāng)前，圍繞土地的主要矛盾沖突是城市拆遷和城市化農(nóng)地征用。多年來，我國社會輿論一邊倒，認(rèn)為被拆遷戶和被征地農(nóng)戶的權(quán)利得不到保障。不可否認(rèn)，一些居民和農(nóng)民在強(qiáng)勢開發(fā)商面前，在受了開發(fā)商好處或急于搞政績工程和面子工程的地方官面前，權(quán)益受到過侵害，但更多的問題，可能是人們對土地的所有權(quán)理解有偏差。那些片面為住戶和農(nóng)民鳴不平的人，實(shí)際上是認(rèn)為住房是私人的，房主想賣多少錢就應(yīng)當(dāng)給多少錢，否則就別買；農(nóng)村土地是農(nóng)民的，政府要買就應(yīng)當(dāng)按市場價(jià)購買。這里的問題是，住房價(jià)格主要構(gòu)成部分是土地的價(jià)格，而土地是國家的，怎么能土地使用權(quán)壟斷者想賣多少錢國家就得給多少錢？土地私有化，城市建設(shè)效率極低。日美等一些國家私人在城市占有一小塊地方，拒不按合理市場價(jià)格出讓，致使土地資源得不到合理的利用，阻礙了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展。我國城市開發(fā)速度驚人——雖然存在大量非科學(xué)決策——客觀基礎(chǔ)就是土地未歸私人所有。這凸顯了土地資源國有化的優(yōu)越性。有人指責(zé)土地財(cái)政使地方政府成為房價(jià)高企的共謀者，這種說法缺乏基本常識。價(jià)格是由供求關(guān)系決定的，房子需求取決于貨幣收入、貸款利率、貸款寬松程度，購買限制、是否征收房產(chǎn)稅、土地增值稅、遺產(chǎn)稅，是否允許存在閑置房等等，供給主要由土地供應(yīng)量決定，也受原材料價(jià)格一定影響。地方政府的影響大小取決于給它多少金融財(cái)政政策制定權(quán)。

對于集體所有的土地，由于國家保留了征地權(quán)，這等于在事實(shí)上和法律上確立了國家對集體土地的最終所有權(quán)，而且土地增值是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家社會投資帶來的，其收益理應(yīng)在被征收農(nóng)民（集體）和政府之間分享，或在保證個(gè)人居住和社保權(quán)益的基礎(chǔ)上交給國家。有人指責(zé)政府獲得征地差價(jià)收入缺乏正當(dāng)性，只能說這種觀點(diǎn)的資本主義意識比資本主義國家的意識更加資本主義化。在大批城市郊區(qū)，很多農(nóng)民一家蓋了幾棟房子，房屋一拆遷就是幾百萬，如果不拆遷，房子增值也大賺其錢，另有耕地補(bǔ)償百八十萬。有的地方農(nóng)民除了得到百萬土地補(bǔ)償金之外，還戶均分配住房最低2套—4套住房。這些增值的錢就是好幾對夫妻一輩子也積攢不起來。其增值的錢，就是社會土地資源的利益為少數(shù)人所占有，而其價(jià)值是由其它領(lǐng)域勞動者創(chuàng)造而轉(zhuǎn)移過來的。

正確的城市拆遷補(bǔ)償政策應(yīng)當(dāng)是：每個(gè)居民在拆遷時(shí)只能確保其一戶住宅和一定面積以下的住宅，在原地附近安置一戶同樣的住宅就是最佳方案；除個(gè)體戶商業(yè)用房適當(dāng)照顧外，超過一定面積以上住房的增值部分應(yīng)主要?dú)w國家；新房應(yīng)根據(jù)原舊房剩余土地使用權(quán)年限適當(dāng)減少其土地使用權(quán)年限。按市場價(jià)補(bǔ)償會使少數(shù)舊房、平房住戶得不到有效安置，所以，只有在難以進(jìn)行同類住房安置的情況下，才應(yīng)實(shí)行貨幣化補(bǔ)償。這些做法居民也不會吃虧，因?yàn)榕f房換新房已經(jīng)是很大的優(yōu)惠。

正確的農(nóng)地征用政策應(yīng)當(dāng)是：對失地農(nóng)民除給予住房、納入城鎮(zhèn)社保體系外，耕地只能按未來農(nóng)業(yè)收益的折現(xiàn)值給予相應(yīng)的補(bǔ)償而不能按城市化后的土地價(jià)格予以補(bǔ)償；如果商業(yè)性用地由農(nóng)戶和企業(yè)談判售地，則國家必須收繳高比例的增值稅和所得稅；如失業(yè)，可按原土地收入占社會平均收入的比重予以相應(yīng)的生活補(bǔ)貼，同時(shí)注意解決好農(nóng)民的發(fā)展能力問題。對農(nóng)村的土地工業(yè)化占用同樣如此。總之，只要農(nóng)民所得利益大于損失就可以了。

（二）農(nóng)村土地的所有制選擇

土地國有化是農(nóng)村土地制度改革的大方向和努力目標(biāo)。當(dāng)然，限于今天的生產(chǎn)力水平，農(nóng)村土地還不能馬上實(shí)現(xiàn)高層次的國有制，只能是國家掌握最終支配權(quán)和監(jiān)控權(quán)、通過征收級差地租稅來加大國家財(cái)政對農(nóng)村社保和落后地區(qū)生產(chǎn)的支持，以體現(xiàn)所有制一定的社會公有性，并且根據(jù)條件向高層次的公有制比如國營農(nóng)場和國有民（村）租的方向發(fā)展。

農(nóng)業(yè)土地朝著全民所有制的方向發(fā)展，根本道理是馬克思主義原理早就解決了的。除前述理論根據(jù)外，在效率方面，土地國有還便于國家名正言順地對全國土地進(jìn)行總體規(guī)劃、征收與監(jiān)管，便于低成本地推進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營，便于化解因土地及地表資源而發(fā)生的錯(cuò)綜復(fù)雜的利益糾紛；全國一盤棋的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（信息時(shí)代容易實(shí)現(xiàn)）還可以使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)按合適的速度增長并有利于生產(chǎn)結(jié)構(gòu)合理。在社會公正方面，農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料歸社會所占有，不僅消除了剝削，而且消除了兩極分化的可能性，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者全社會范圍的共同富裕奠定了制度基礎(chǔ)。在生態(tài)方面，全社會所有的經(jīng)濟(jì)可以統(tǒng)籌解決好土地資源的有計(jì)劃平衡利用；土地不為個(gè)人和小集團(tuán)所有也為消除生態(tài)享用和污染承受上的不平等奠定了制度基礎(chǔ)。

這些優(yōu)越性不僅個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)做不到，連集體經(jīng)濟(jì)也做不到。集體經(jīng)濟(jì)在微觀是部分人的公有制，在宏觀上是部分人共同所有的私有制，容易形成較大的集體間貧富差異，所以集體經(jīng)濟(jì)永遠(yuǎn)也不能實(shí)現(xiàn)社會范圍的共同富裕；集體企業(yè)也有較大的盈利性追求，集體經(jīng)營勿需考慮社會整體土地是否緊張，對集體企業(yè)來說，經(jīng)濟(jì)增長中經(jīng)濟(jì)利益歸己而生態(tài)破壞由社會共同去承受，因而不利于生態(tài)文明的建設(shè)。

實(shí)行土地國有化，也不一定遇到很大阻力。目前法律和政策對農(nóng)村土地的利用作出種種限制，國家具有征地權(quán), 說明農(nóng)民只是享有土地的農(nóng)業(yè)用途使用權(quán)，村集體組織也只有農(nóng)業(yè)用途的一定管理權(quán), 在現(xiàn)實(shí)中村集體連管理權(quán)也微乎其微，在法律上農(nóng)村土地最終所有權(quán)和重大管理權(quán)早已屬于國家。如果宣布農(nóng)業(yè)土地“國有國調(diào)村用民用、超額收益農(nóng)民共享”，不會有多大阻力，反而會受到多數(shù)農(nóng)民的歡迎。因?yàn)檗r(nóng)民屬于較低收入者，農(nóng)業(yè)屬于最重要行業(yè)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行補(bǔ)貼，實(shí)行土地國有的目的并不是國家從農(nóng)民身上瓜分利益，反而能更好地調(diào)節(jié)收入分配差距，還有助于提高效率，而提高效率又會增加農(nóng)民的利益。

四、國有生態(tài)財(cái)富的產(chǎn)權(quán)構(gòu)建與完善 

（一）以公（國）有為導(dǎo)向的多形式土地產(chǎn)權(quán)

國家所有或社會所有不等于國家直接占有直接經(jīng)營，國家或社會所有的涵義主要在于獲得收益權(quán)和最終支配權(quán)，以及必要的占有使用權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)。國有制的優(yōu)越性發(fā)揮得如何，取決于“所有”的具體權(quán)能設(shè)置是否科學(xué)，也就是“產(chǎn)權(quán)”或所有制實(shí)現(xiàn)形式構(gòu)建得如何。

依國家或人民與土地直接占有主體之間管理決策權(quán)劃分比重和土地收益劃分比重的不同，不同土地的國有性呈現(xiàn)不同的程度。例如，對于農(nóng)業(yè)用地，在國有農(nóng)場體制下，如果國家直接經(jīng)營農(nóng)場，國家對農(nóng)場以及農(nóng)場對職工實(shí)行按勞分配，在社會層面和農(nóng)場內(nèi)部實(shí)行充分的民主管理，那就是高層次的公有制經(jīng)濟(jì)。如果實(shí)行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，不上交利潤，國家掌握只最終支配權(quán)和監(jiān)督權(quán)，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)掌握日常支配權(quán)、分配權(quán)和一定的轉(zhuǎn)讓權(quán)，那就是以集體所有為主、國家所有和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人所有為輔的低層次的公有制經(jīng)濟(jì)。以上兩種情況在管理權(quán)和收益比重上還可以有不同的劃分。如果實(shí)行個(gè)人長期承包租賃，不上交地租，那就是國家掌握最終所有權(quán)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)，如果平均承包租賃，則具有共有因素。只有農(nóng)業(yè)剩余歸社會，以及國家對農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)營方向和土地環(huán)境保護(hù)有較大的制約，在一定期限及破壞嚴(yán)重或荒廢時(shí)可以收回，才體現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)。在國家征地的時(shí)候，依收益比重的劃分和強(qiáng)制的程度，體現(xiàn)了不同比重的國有制性質(zhì)。

由于國有制經(jīng)濟(jì)具有合理發(fā)展生產(chǎn)力、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平等與社會平等、有利于生態(tài)文明等優(yōu)越性，在可能的情況下，應(yīng)當(dāng)盡可能通過支配權(quán)和收益比重增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)的國有性或全民性。但在不同的歷史時(shí)期，社會管理能力、生產(chǎn)力的性質(zhì)都有很大的不同，在同一時(shí)期，“所有”的對象其特性也各不相同，不同領(lǐng)域、不同地域的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)狀況也有所不同，因此，合理的產(chǎn)權(quán)設(shè)置需要具有不同的特點(diǎn)。在多種可能的產(chǎn)權(quán)組合選擇中，能使用公有制程度高的，就應(yīng)當(dāng)采用公有制程度高的，否則就采用公有制程度較低的，甚至采取國家掌握最終支配權(quán)基礎(chǔ)上的事實(shí)上的私有制。由此，土地產(chǎn)權(quán)設(shè)置應(yīng)當(dāng)多層次多形式。

例如對于城市的商業(yè)性用地，其建筑物應(yīng)盡量轉(zhuǎn)歸國有，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和建筑物出租應(yīng)盡量縮短租期，以防止國有土地增值收益嚴(yán)重流失。對工業(yè)土地和商品房土地使用權(quán)可到期重新調(diào)整，對商品房實(shí)施房產(chǎn)（土地）稅、遺產(chǎn)稅，落實(shí)所得稅和土地增值稅，將土地增值收益大部分收歸國有，以保證國家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

在產(chǎn)權(quán)設(shè)置過程中，要防止公有性的消解。例如我們不能同意農(nóng)業(yè)土地可以在市場中自由流轉(zhuǎn)的主張，因自由流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致喪失土地的人受到聚集土地者的剝削或缺乏生活保障。我們反對“生不增，死不減”， “生不增，死不減”導(dǎo)致退出農(nóng)業(yè)的人不退還土地而不合理地占有別人和國家的利益。

（二）公有土地的人民管理權(quán)

許多人對公有制和國有制持懷疑態(tài)度，因?yàn)槠駷橹沟墓兄坪蛧兄平?jīng)濟(jì)存在很多弊端，人們認(rèn)為這些弊端是公有制帶來的。但人們忽視的是，迄今為止的公有制都不是按公有制內(nèi)涵進(jìn)行管理的經(jīng)濟(jì)，至少是不合格的公有制經(jīng)濟(jì)。馬克思和列寧都講得十分清楚，公有制經(jīng)濟(jì)是由所有者勞動群眾直接管理的經(jīng)濟(jì)，而在既往的公有制經(jīng)濟(jì)中，所有者人民群眾都被排斥在管理、決策和監(jiān)督的權(quán)力之外。領(lǐng)導(dǎo)任命制、官員決策制、個(gè)人決斷制，與公有制的內(nèi)涵格格不入。沒有所有者的民主管理權(quán)，所有者喪失了應(yīng)有的支配權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、分配權(quán)、監(jiān)督權(quán)，所有者應(yīng)有的利益受到極大損害。中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營中出現(xiàn)的生產(chǎn)成果被貪污，被特權(quán)侵占，損失浪費(fèi)，土地轉(zhuǎn)讓中的農(nóng)民和國家權(quán)益被侵蝕，環(huán)境被破壞，最重要的原因就是決策機(jī)制個(gè)人專斷化，所有者所有權(quán)變得有名無實(shí)。

雖然眾多的所有者必須把日常管理權(quán)和日常監(jiān)督權(quán)委托給代理人，但如果不能使代理者在自己的嚴(yán)密監(jiān)控之下開展工作，并對重要的事項(xiàng)親自決策，則代理者罔顧所有者的利益而權(quán)力濫用就是不可避免的。僅就生態(tài)問題而言，土地環(huán)境損傷分?jǐn)傇诖碚弑救松砩系姆蓊~會比較小，代理者還可以通過私人環(huán)保措施、調(diào)動工作等辦法回避環(huán)境污染給自己帶來的損失，而其受賄金額和經(jīng)濟(jì)增長給個(gè)人帶來的好處可能會比較大，因此所有者人民群眾在權(quán)力上對代理者放任自流必使自己的環(huán)境利益受到損害。

很多人認(rèn)為公有制經(jīng)濟(jì)管理者缺乏私有制經(jīng)濟(jì)管理者那樣關(guān)心企業(yè)財(cái)產(chǎn)的積極性。事實(shí)上，包括計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期在內(nèi)，公有制單位管理者從來不乏工作積極性；西方國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者掙的都是公務(wù)員的死工資；國有經(jīng)濟(jì)缺的只是有效的監(jiān)督和制約，尤其是缺乏所有者人民群眾的監(jiān)督和制約。如果人民群眾具有管理、監(jiān)督、決策權(quán)，管理公有財(cái)產(chǎn)的積極性將更加不會缺乏，因?yàn)槿嗣袢罕娮钣袆恿S護(hù)整個(gè)社會的利益。

所有者人民群眾的權(quán)力分為宏觀權(quán)力和微觀權(quán)力。以土地而言，有關(guān)土地使用及其經(jīng)營管理的制度、法律、政策的制定和重大項(xiàng)目決策，都要經(jīng)過全社會的廣泛討論，最后在民意的基礎(chǔ)上，由經(jīng)全民選舉產(chǎn)生的國有資產(chǎn)管理委員會或土地管理委員會及全國人大討論通過。地區(qū)性決策同樣如此。對于國有農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，要成立由社會公眾組成的所有者大會制約現(xiàn)行的股東大會，成立群眾選舉產(chǎn)生的由普通職工組成的職工委員會，制約并逐步取代董事會，由所有者大會、職工委員會或職工大會、以各級人大牽頭的國有資產(chǎn)管理機(jī)關(guān)，三位一體決定企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人選、規(guī)章制度和重大事項(xiàng)，并對日常工作進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)督和制約。這是搞好公有制經(jīng)濟(jì)的唯一的途徑。

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原文標(biāo)題《土地國有制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會平等和生態(tài)文明》，載《社會科學(xué)》2013年第一期。