發展中國家為什么不要加入WTO政府采購協議？[①]

賴納·科特爾  韋科·蘭博[②]   賈根良、陳國濤譯

摘要：到目前為止，只有40個國家加入了WTO政府采購協議（GPA），而在發展中國家和地區中，只有部分東亞經濟體（中國香港、韓國、新加坡）和10個東歐國家加入了這一協議。本文擬對下面兩個相互關聯的問題作出解答：對發展中國家來說，利用政府采購活動來促進發展是否是一種明智之舉？是否應該有更多的發展中國家加入GPA？縱觀支持和反對加入GPA的各種主要觀點，我們認為，通過采用促進創新的政府采購機制，政府采購不應當僅僅被看作是支持發展的一種間接措施，還應該被看作是促進創新和產業發展、從而促進經濟增長和發展的一種直接手段。我們還指出，利用政府采購促進發展是以高水平的政策能力為假定前提的，而這種能力正是大多數發展中國家所缺乏的。此外，我們也闡明了GPA以及其它WTO協議是如何使得發展中國家在促進創新的政府采購中的獲益復雜化。我們的結論是，如果發展中國家加入世貿組織下的GPA，該協議將對它們造成嚴重的限制：要在對國家競爭力和經濟增長起決定作用的領域實施自主創新產品政府采購政策將變得更加困難。因此，發展中國家最好不要加入GPA，至少不要馬上加入。因此，本文建議發展中國家可以把促進創新的政府采購的直接措施和間接措施（所謂的軟措施）混合使用。為此，發展中國家需要加強其政策能力，以利用WTO規則范圍內復雜的、多層次的產業政策空間。

一、引言

政府對創新性產品的采購被很多人視為當代最有潛力的創新和產業政策工具。以創新為導向的政府采購對經濟和社會產生了重大影響，因特網、GPS技術、半導體產業以及民航客機可能就是其中最突出的例子（Cabral等, 2006；Ruttan, 2006)。同時，政府采購的努力也因為實施不足而飽受責難。因此，在經濟發展的背景下面臨的最突出問題是，發展中國家以及趕超型國家是否應該把政府采購納入他們的經濟政策組合之中。然而，為了進一步研究這個問題，許多非正統經濟學家指出，WTO規則，例如政府投資、貿易、知識產權（IPR）、服務業以及全球性的政府采購，大大限制了發展中國家可以運用的經濟政策空間，使其不能自由地設計他們自己特定的政策組合。與其它多數WTO協議相比，目前只有40個國家加入了WTO的政府采購協議（GPA），而締約國中只有幾個東亞經濟體（中國香港、韓國、新加坡）來自發展中地區（十個東歐國家也通過歐盟加入了這一協議）。因此，我們有一個雙層次的研究問題：首先，發展中國家通過政府采購的努力來促進發展是否是明智的選擇，其次，是否應該有更多的發展中國家加入GPA？實際上，在GPA之中就可以找到這兩個問題的來龍去脈。也就是GPA的第5條款所闡述的：

各參加方在實施和管理本協議時，應通過本條所列規定，適當考慮發展中國家、特別是最不發達國家的發展、財政和貿易需要，以滿足它們的下列需要：（a）保障其國際收支地位，并保證足以實施經濟發展計劃的儲備水平；（b）促進國內產業的建立或發展，包括農村或落后地區小型工業和家庭手工業的發展以及其它經濟部門的發展；（c）支持完全或實質上依賴政府采購的工業單位…

可見，與其它WTO協議類似，GPA明確地支持——至少在文字表述上是這樣——發展中國家通過產業政策來實現經濟趕超的嘗試。

通過政府采購來實現發展目標，尤其是創新目標（后面用PPfI代替）的做法，在各種文獻資料中通常被看作需求方的一種政策措施。通過這種措施，政府可以為一些公司創造新的市場，以發展新的技術能力和解決辦法（Edler and Georghiou, 2007）。更具體地說，PPfI是政府采購的一種特殊形式，那就是當政府機構購買或訂購一種產品——服務、商品或制度時，這種產品還不存在，但可能會在一段合理的時間內被開發出來，這需要生產機構在進一步的或新的創造性工作的基礎上，生產、供應并銷售被購買的產品（基于Edquist和Hommen的定義，2000，5頁）。定期采購是指政府購買那些已經生產出來的或者“現成的”產品，與此不同的是，旨在促進創新的政府采購（PPfI）涉及到購買那些需要進一步的（研究和）開發工作的產品，因此這會對產品供給者的創新能力產生影響（見Rothwell，1984；Geroski，1990；Edquist 等，2000；Rolfstam，2009；Uyarra and Flanagan，2010）。這種采購（PPfI）通常被用于解決現存的以及即將浮現的經濟與社會挑戰，例如健康、能源、教育、運輸和環境[③]等領域的挑戰。

PPfI最近已被一些國際組織和機構提上議程。除了歐盟（ECEG，2005；歐盟委員會，2010）之外，經合組織（OECD）也宣稱PPfI在許多國家已被證明是一種有效的措施，該組織還建議發達國家以及發展中國家引入它們自己的PPfI政策，并把它作為需求方創新政策組合的一部分（OECD，2009b）。此外，OECD還認為，即使是在發達國家，那些與PPfI相關的規劃也必須盡可能地加速實施和展開（OECD，2009a，9頁）。

然而，通過產業政策把微觀層面的“精深的組織能力”（Chandler，2005； Nelson and Winter，1982）轉變成創新和技術變遷，這種嘗試正是經典的產業政策過去經常推崇的，到20世紀90年代華盛頓共識的政策以及WTO協議出現之前一直是這樣。[④]我們認為，在政府采購的情況下，經典的產業政策的做法在今天可以稱之為軟采購實踐。確實，尤其是東亞在二戰之后的產業政策實踐，從政策實施之初他們就非常清楚地知道他們想要什么樣的產品，要生產出這些產品需要什么樣的技能和知識，而且政府還設定了最后期限以及質量標準，以確保那些目標產品能夠得到持續的改進，其生產率也不斷增長。同時，大多數產業政策都會通過日落條款（一種反傾銷措施）或其它類似措施來保持競爭壓力。因此，這種連續不斷的產業政策從一種產品延續到下一種產品（從20世紀50年代的收音機和電燈泡到20世紀90年代的計算機和芯片），東亞的產業政策可以被看作是政府采購活動的一個長期過程。然而，現在許多非正統經濟學家認為，遵守WTO規則實際上就是限制發展中國家實施這些政策。

在本文中，我們指出，在全球金融危機之后，隨之而來的復興的呼聲要求重新調整產業政策以促進發展（Cimoli，Dosi and Stiglitz，2009；Lin，2009），這些政策應該涉及促進創新的政府采購。同時，我們還指出，由于PPfI的復雜特性，發展中國家可能缺乏實施直接PPfI政策的政策能力，他們應該把PPfI與軟的（或間接的）促進創新的政府采購措施（也就是產業政策）混合使用，因為后者允許通過試驗而達到政策學習（policy learning）的目的，而且它還降低了尋租的可能性，以防止利益被某些利益集團所侵占（見Rodrik，2007）。但是在WTO規則下，產業政策面臨的空間已大大縮小。我們將指出，為什么運用這種仍然可行的政策選項是重要的。在我們看來，這使得政策學習對較復雜的政策，例如PPfI，來說至關重要。此外我們還指出，在發展和WTO的背景下，人們現在往往從一種歧視性的視角來認識采購，這種歧視性視角是以新經典的經濟學為基礎的。我們建議應該以一種演化經濟學的視角來認識采購，演化經濟學對技術變遷有著更深入的理解，而技術變遷恰恰是經濟趕超的關鍵。我們的結論就是，發展中國家最好不要加入GPA，至少不要馬上加入。我們的目的是將各個領域的研究綜合起來，這些研究通常都是分開討論的。本文的主要價值就在于發展了一種分析框架，以便理解WTO制度下政府采購在發展過程中能夠起到什么樣的作用。

本文結構安排如下。首先，是關于發展中國家的政府采購和GPA的一個簡短綜述。在第二部分，是關于PPfI作為產業政策一部分的一個案例。接下來的第三部分討論了什么樣的產業政策才是軟采購實踐，以及產業政策如何與WTO協議相適應。第四部分集中探討了政策能力問題。第五部分提出了一個政府采購悖論，即發展中國家是否應該大規模運用直接的PPfI。結論部分總結了有關政府采購對發展的影響的不同看法。

二、政府采購和GPA

1996年生效的WTO政府采購協議是唯一一個專門探討政府采購的WTO協議，而且它只對締約國（2010年有40個）具有強制性。[⑤]根據該協議，各締約國的政府采購法律、法規和程序必須遵循公開、透明和非歧視性的原則（最熟知的是國民待遇和最惠國待遇的原則）。該協議適用于所有價值超過某一特定水平的公共物品采購，以及協議中所規定的那些服務項目，其中有些項目是人們自愿讓其加入該協議，而有些則是被迫納入的。當采購的東西涉及國家的核心利益，或者采購軍事產品時，締約國可以不遵循GPA的規定。此外，許多締約國都制定了針對其他成員國的市場準入條件。GPA也制定了仲裁程序，既有國家層面的也有WTO層面的。

GPA是WTO框架內的又一個新舉措，它旨在通過全球自由貿易來推動全球經濟發展。在大多數國家，政府采購占國民經濟的比重都超過了10%，而且在很長一段時間內，政府采購都被用于支持國家利益，并被許多國家視為自由貿易最主要的壁壘之一（Arrowsmith，2003）。根據比較優勢理論，所謂的歧視性政府采購將使一個國家在長期內變得更糟，因為它會導致無效率的資源配置，并限制源于自由貿易的收益。更具體地說，自由化的政府采購所帶來的收益包括：進入其它國家的市場、對自由化國家自身市場的支持、不斷加強的競爭所帶來的（國際）競爭力的提高、提供就業機會并節約預算（Evenett，2002；Arrowsmith，2003，p.769；Ssennoga，2006）。然而，盡管有這些好處，還是只有有限的幾個發展中國家（中國香港，韓國，新加坡和10個東歐國家）加入了GPA。多數發展中國家仍然反對GPA的構想，自1994年以來，GPA還沒有取得任何大的進展。

對于發展中國家為什么反對加入GPA，一些文獻中列舉了許多原因。為了簡單起見，我們把這些原因分為四類：政治原因、技術原因、次級政策性原因和經濟原因（發展原因）。從政治視角來看，主要是貿易保護主義和民族主義（Evenett，2002）。這里所表現的思維邏輯就是，本國的錢應該花在本國以增加國內產出并改善就業情況。這是一種可以獲得政治支持的觀點，不管它的實際效果或長期效果如何都可以加以利用。對那些負責民族產業政策、競爭和政府采購政策的人來說，自由貿易的觀點是反直覺的，因為在短期內，市場自由化可能會導致失業（Arrowsmith，2003）。此外，那些政治精英或行政精英可能會發現，實施歧視性的政府采購措施將有助于他們撈取私人利益或政治利益。而且，發展中國家加入GPA還會遇到一些技術上的挑戰。發展中國家可能缺乏貫徹執行GPA的所有要求（建立制度環境，提供可靠的統計數據，令人滿意的透明度要求等）所需的資源（Arrowsmith，2003）。可以說，加入GPA使發展中國家更難通過政府采購來引入并實施次級政策，例如社會政策，對少數企業的支持，尤其是產業政策（對這一問題的討論是從經濟問題的角度出發的）。

最為重要的是，從經濟學的角度來看，我們也可以找到一些反對加入GPA的論據。特里昂費蒂（Trionfetti，2000）指出，歧視性的或偏向本國的政府采購能夠影響國內產出，調整結構性的成本劣勢并防止不適當的集中。然而，這取決于市場結構和部門特征。正如特里昂費蒂（2000，p.73）所說：

特別是，以報酬遞增和壟斷競爭為特點的產業部門與以報酬不變和完全競爭為特點的產業部門相比，偏向本國的政府采購對前者的國際專業化的影響可能甚于后者。

因此，如果那些國內市場很小的發展中國家加入了GPA，它們的政府將沒有能力調整就其較高的生產成本而言對還很狹小的國內市場產生的負面效應，也無法制衡全球化的影響，即那些報酬遞增的壟斷競爭商品的生產在一些需求較大的市場中趨于集中。同時，目前的GPA框架是基于一種“全有或全無”的原則，例如，不存在逐漸適應的可能行（Arrowsmith，2003），按照特里昂費蒂的說法，如果有更多的發展中國家加入GPA的話，這將是不可避免的。如果發展中國家的政府在當前的環境下加入GPA的話，他們將把各自的市場置于一種不公平的競爭之中（例如，見Wade的討論，2003）。[⑥]此外，加入GPA并沒有解決對自然人流動的限制問題，在加入GPA的情況下，這對發展中國家的服務出口是一個嚴重的阻礙（Arrowsmith，2003，p.770）。然而，服務業已被認為是發展中國家的經濟中最重要的部分之一（Ssennoga，2006）。

在政府采購中實行全球自由貿易，對于這一點盡管存在理論上的支持，但是大多數發展中國家還是對反面的觀點予以了充分的考慮，決定不加入GPA。有關GPA的文獻——在處理發展問題時——對于政府采購中的全球自由貿易對全球福利和本國福利的影響還存在疑問。這一爭論源于市場失靈的觀點，這種觀點把競爭性市場看作一個國家以及全球經濟政策所追求的主要目標，因為競爭被認為是創新和技術變遷背后的主要推動力。伊文耐特和霍克曼（Evenett and Hoekman，2005，p.166）指出：

在過去的25年中，只有少數文章集中探討了采購中的國際歧視的影響。大多數這類文獻只考慮了局部均衡條件下的完全競爭市場中的采購歧視，大都沒有發現采購歧視的效率原理。

在這些前提之下，像產業政策措施這樣的次級政策只有在出現嚴重市場失靈的情況下才能被證明是適當的。而且即使出現嚴重的市場失靈，由于預期的政策失靈，這些措施（例如幼稚產業保護）往往會被認為是無效的（Arrowsmith，2003）。

盡管如此，這些論斷往往忽視了東亞國家最近的發展經驗以及現在的北方發達國家的歷史教訓，在這些地區，傳統的產業政策措施（包括通過政府采購創造高水平的需求）在經濟發展以及趕超戰略中起著核心作用。總之，這些政策建議沒有區分歧視性采購與旨在促進創新的政府采購之間的不同。

三、促進創新的政府采購

創新越來越多地被看作經濟增長和發展的主要源泉。傳統的有關政府采購的文獻假定自由市場和激烈的競爭是創新的主要來源，通過政府采購而實施的產業政策并沒有什么深刻的經濟原理（Evenett，2002；Arrowsmith，2003；Evenett & Hoekman，2005；Ssennoga，2006）。此外，由于政治方面的原因，發展中國家還被指責在幼稚產業的培植方面做得太過分（Arrowsmith, 2003，p.10；參閱Krugman & Obstfeld，2000）。然而一些主要的新經典的思想家也認為產業政策在發展中起著重要作用（最為熟知的是Rodrik，2007；還有Lin，2009），還有一點也非常關鍵，即技術在發展中的作用，在這一點上產業政策經常被誤解。在發展和趕超的背景下，雖然我們在演化思想與新經典的思想之間會發現普遍的重疊，但對技術的作用的認識還存在明顯不同的意見（詳見Karo & Kattel，2010a；還有Cimoli等，2006；Drechsler，2004）。更具體地說，對于是什么導致和刺激了私人部門的創新這一問題的認識還存在嚴重的分歧。一方面，演化傳統認為，創新和經濟增長的發生一般是因為知識和技能的積累及其不斷的升級和技術變遷。另一方面，新經典的和公共選擇傳統認為，創新和增長背后的主要推動力是貿易和競爭：前者利用國家間的比較優勢為消費者帶來更多、更好、更便宜的商品（更高的效率）；后者給公司帶來壓力，以促使其不停地進行創新并超過其它競爭者，在此過程中推動價格下降（再次提高效率）。

這種觀點的分歧可以追溯到對技術發展的性質以及技術發展對公司和經濟的影響的認識上來。演化學派認為技術發展幾乎總是存在路徑依賴；[⑦]新經典的學派假定，技術從本質上講是可免費獲得的，對所有競爭者和國家來說都是這樣。[⑧]這種觀點還假定技術發展或多或少是線性的，它朝著更加復雜的解決方案的方向發展，但是發展道路相當清晰。因此，新經典的經濟學家著手修正阻礙技術和技能擴散的市場失靈，而在演化經濟學家的眼中，企業家尋求技術創新是為了創造市場失靈。對演化經濟學家來說，技術發展絕不是線性的，技術也并非是可以免費獲得的。路徑依賴、聯系、外溢、外部性、贏者通吃的市場以及高度不完全的動態競爭使得獲取技術的努力具有不可預知性、高風險性，也可能有高回報，這就會產生一種同義反復的推理：技術發展依賴于技術發展（見，例如Arthur，1994；Perez，2002）。[⑨]這些特征以技術路徑、范式和地理集群的形式在經濟中造成長期的結構變化。尤其是20世紀80年代早期以來，演化經濟學家著重強調了后者，即經濟發展的長期特征，這些特征與技術和創新直接相關（特別參見Freeman，1974，1987；Freeman，Clark & Soete，1982；Freeman & Louçã，2001；Dosi，1982以及Perez，1983，2002）。

如上所述，目前關于WTO和政府采購的爭論大多集中在貿易和采購之間的關系上，并沒有太多涉及政府采購和經濟發展本身。這種觀點假定自由貿易規則和最大化的競爭將最終導致持續的經濟增長，不管是發達國家還是發展中國家都一樣。但是，正如辛格（Singh，2002）所說的那樣，競爭本身并不重要，重要的是它是否能夠支持經濟發展，以及它能在多大程度上支持經濟發展。因此，對發展中國家來說，最高水平的競爭可能并不是最好的解決辦法，相反，我們可以采取一種更具戰略性的政策主張，即把競爭與合作交叉使用。

促進創新的直接政府采購代表著一種可能性，即可以被用于影響技術生命周期，促進集群和創新體系的發展，從而提升城市、地區和國家的競爭力。此外，公共部門的角色可以看作是為創新過程提供便利的服務者，尤其是在技術發展成形的過程中，因為一個地區和/或國家會隨著技術的發展而獲得社會和經濟利益。

更具體地講，公共機構可以通過采購以多種方式來支持創新，即：

Ÿ         為最先進的產品和制度創造新的市場；

Ÿ         通過在功能和績效上對產業提出要求，從而創造需求“拉動”；

Ÿ         為創新型產品提供試驗場（Rothwell，1984，p. 166）；

Ÿ         提供一種利用政府采購來鼓勵創新的可能性，即通過為新技術/解決方案提供一個“領先市場”（ECWG，2006）。

與供給方面的創新政策措施相比，通過為滿足社會/生態需要的產品承擔風險（這類產品普遍面臨重大的金融發展風險）并且通過促進學習（采購把強大的學習和升級要素植入了政府干預的過程之中），公共部門可以利用PPfI來充當一個要求較高的第一買者。政府可以是需求者，它能夠承受較高的進入成本，創建臨界規模，提供市場信號并把創新與生產相連接——而不僅僅是提升生產者的內在能力（Edler，2006，p. 8；Geroski，1990）。吉羅斯基（Geroski，1990，p. 189）強調了創新和生產之間的直接聯系，他指出——與供給方面的措施，例如研發補貼相比——促進創新的政府采購不僅會帶來技術能力，也會增強促進創新的生產能力。在采購的情況下，政府通過采購過程可以變成重要的終端用戶，認識到這一點非常重要。除了直接的技術或產品創新外，公共機構設立的質量標準和其它標準（如生態標準）也起著關鍵作用。這樣，PPfI在概念上就不同于歧視性的對“現有技術”的政府采購。

盡管目前有關GPA的爭論大都忽視了政府采購能夠對發展和增長所起的積極作用，但歷史表明，像日本、韓國、美國和其它一些國家在趕超比它們更加先進的國家時都從PPfI中獲得大量好處（Ruttan，2006；Singh，2002；Okimoto，1989）。而且，這是這些國家以及其它一些發達經濟體一直在使用的一種策略（ECEG，2005；OECD，2009a），[⑩]這種策略也被許多發展中國家廣泛運用，例如中國（OECD，2008）。[11]

如今，發達的經濟體在GPA的框架內運用PPfI。這可能就是，例如，為什么歐盟現在使用這種工具時非常謹慎的原因之一（見，例如ECWG，2006）。[12]目前有關WTO和政府采購的文獻似乎都毫不含糊地贊成發展中國家放棄歧視性采購，但是，正如西羅加（Ssennoga）所強調的“有必要問一問其它發達國家如何成為世界參與者”（2006，p.239）。但是歷史告訴我們，它們主要是通過產業政策（包括政府采購）而成為世界參與者，但由于WTO框架的制約，現在已很難實施這些政策。

四、作為軟采購的產業政策

如上所述，經典的產業政策的核心思想是優先發展某些特定的產業部門，這種思想是由從16至18世紀的歐洲到二戰之后的東亞的一些重商主義國家發展而來的（綜合性的總結見Reinert，2007和2009）。對這些政策早期的理論論證已經把規模經濟及其產生的協同效應看作區分不同經濟活動的主要依據（見Serra，1613；King，1721）。而且，從一開始，產業政策就比較復雜：例如，科爾貝爾（Colbert）在他17世紀后半葉的統治期間，曾采用統一的測量和質量標準，組織了區域產業協會并采取一些其它類似措施以推動法國紡織工業的發展（Cole，1964；Soll，2009）。尤其是歐洲重商主義國家的各種官房主義的變種，常常為了獲得稅收（但不是對工業征稅），把國家在新的動態工業中作為企業家的作用看作是關鍵性的（Backhaus & Wagner，2004）。這些實踐和思想在弗里德里希·李斯特的著作中變成了一個連貫的理論框架，在今天，李斯特被視為幼稚產業保護的一個關鍵性人物：為了變得具有競爭力，一個國家需要經歷這樣一個階段，即通過關稅制度對幼稚產業實行保護（見從List, 1827到Williamson，2002）。通過關稅、管制、許可證及其它措施為幼稚產業創建第一個國內市場，這種思想在二戰之后已經成為一種發展共識（Chibber，2003），同時也在一些東亞經濟體中得到完美展現。

對于東亞經濟體在二戰之后采用的那種典型化的產業政策，我們可以總結如下：首先，政策措施的目標是某種特定的產品，這種產品在國內或者是還沒有生產出來，或者生產水平還非常低（從收音機到半導體）；第二，政府機構往往非常積極地尋求國外的技術轉讓（通常是技術許可）；第三，政府也會通過直接補助、利率優惠或公共部門借貸等形式提供投資，同時直接控制或禁止外國直接投資；第四，大多數目標產品的生產都有國產化要求；第五，這會協調下游供應商的投資活動；第六，通常這些措施或者包含日落條款（政府的支持只持續特定的年限），或者包含國內競爭壓力（給予多家公司同樣的支持），又或者二者都有；第七，當國內生產者達到事先設定的某種質量標準的時候，就從國內市場轉換到出口市場。[13]

很容易看出，這種完美典型的產業政策與PPfI的思想和框架有著許多共同要素。因此，傳統的產業政策可以被看作軟采購。這也解釋了為什么PPfI變得如此受歡迎，因為它體現了一種與傳統產業政策類似的政策可能性。

盡管如此，如果發展歷程告訴我們產業政策是一個必要條件，那么，正是對有關這一戰略的最近兩個例子的比較讓我們知曉成功和失敗的原因。的確，以有關產業政策的兩種最近的歷史經驗（東亞和拉丁美洲）為基礎，我們可以區分經典的產業政策的兩種“理想類型”。在表1中，我們試著從大量不同的歷史資料和背景中提煉出這兩種“理想類型”。

表1：理想類型的產業政策比較

資料來源：Kattel，Kregel and Reinert，2009。

比較這兩種“理想類型”，顯然，它們之間的主要差異正好依賴于幾個對PPfI來說也非常關鍵的問題：首先是發展需要有特定的經濟活動這種思想，這些經濟活動在學習曲線、國內市場擴張和出口等方面都展現出長久的潛力。它們還提供動態的報酬遞增，轉而通過教育、勞動力市場以及其它政策創造持續升級的可能性。東亞國家正是這么做的，拉美國家未能瞄準不同活動中的機會之窗，而且低估了對競爭壓力的需要。[14]其次，未能建立動態的規模經濟比較容易導致金融脆弱性，尤其是當外國資本流入、借貸變成發展戰略中的流行元素時，正如拉美在20世紀80年代所發生的那樣（Kregel, 2008b）。然而，這些經驗教訓幾乎完全被華盛頓共識和WTO發展進程所遺忘。的確，WTO抽掉了發展中國家下方的梯子，這句話現在已經成為非正統經濟學家中間最流行的一個觀點，因為上面所描述的大多數產業政策措施以及在過去已經得到成功實踐的政策措施，在WTO協議下，尤其是在雙邊貿易協定（BTAs）中已經變得有問題了（例如見Chang，2002；Wade，2003 以及Reinert，2007）。

經典的產業政策假定各種經濟活動就其發展潛力來說在根本上是不同的：在某一給定的時間，一些活動具有規模報酬遞增的傾向，并伴隨著協同效應，而其它活動則不具有這些特征。產業政策的本質就是致力于發展報酬遞增的活動（Reinert，2007）。而WTO協議的假定則相反：所有的經濟活動都是同質的。發達國家為了推銷其高技術產品和專利型產品而力爭進入發展中國家的市場，作為回報，發達國家則允許發展中國家的紡織品和其它類似產品進入北方市場，也許正是在這種你來我往的討價還價過程中，經濟活動的同質性被表現得淋漓盡致。換句話說，WTO協議或多或少地假定靜態的技術能力和貿易，收益來源于對這些能力的運用。

因此，1994年WTO組織及其附屬協議，如GATS（服務業貿易總協議）、TRIPS（與貿易有關的知識產權協議）、TRIMS（與貿易有關的投資措施協議）以及其它許多規范貿易、知識產權和投資的多邊和雙邊協議的確立被許多非正統經濟學家視為對發展中國家可利用的政策空間的嚴重限制。[15]正如韋德（Wade）簡短指出的那樣，這些國際規則“并不是要限制公司的選擇，‘規則’通常所指也正是如此；當然啦，它們是要限制發展中國家政府的選擇，從而限制正在或者希望在這些國家從事經營活動的公司的選擇”（2003，p.622）。

然而，在很多情況下，雙邊貿易協議在知識產權規則、貿易自由化措施和投資要求等方面的規定要比各種WTO協議嚴格得多，研究人員對這一點已經形成高度一致的認識。然而一些研究人員認為WTO協議是不對稱的（“發展中國家的權利和發達國家的義務都得不到強制執行”，Wade，2003，p.624），其他研究者堅持認為發展中國家實際上應當在WTO內保持合作，以努力迫使發達國家遵守WTO協議。[16]

盡管如此，WTO協議還是留下了一些有一定實質性的政策空間：例如，該協議差不多完整地保留了自1947年GATT（關貿總協定）簽訂以來，其中所包含的產業政策思想，GATT認識到了基于報酬遞增的進口替代和幼稚產業保護的意義（見第2部分第18條款）。[17]WTO的第18條款允許締約國保護自己免于遭受進口商品的競爭以便恢復國際收支平衡，第19和第6條款還允許針對個別產業實施保護（臨時性保護）以免于遭受進口商品的競爭，并反對不公平的貿易慣例（反傾銷）。此外，正如阿姆斯登（Amsden）2005年所指出的那樣，TRIMS考慮到了保持適當的國產化的要求（巴西、阿根廷、智利、印度利西亞、墨西哥、馬來西亞和泰國都曾利用過這一點，Amsden，2005，p220）。同樣地，賴克曼（Reichmann）在2009年解釋了像中國、印度以及巴西這樣的國家如何在TRIPS下靈活運用各項政策，以適應它們自己的發展進程。WTO的法規事實上考慮了三個關鍵領域的補貼：1.研究和開發，2.區域開發，3.環境保護（Amsden，2005，p221）。顯然，當前的這些靈活措施在發展中國家的能力構建活動中（由WTO和其它國際組織以及非政府組織實施）應該加以強調。

因此，雖然WTO下的政策空間已經遭到嚴格的限定，而且與早些時候相比，現在大多數國家都已經加入了各式各樣的WTO協議，但政策空間并沒有被完全消除。因此，在WTO規則之下，促進發展和實施有利于創新和發展政策的政策能力已經成為焦點問題。

五、能力問題

政府采購因為常常達不到預期效果而變得聲名狼藉。對這種糟糕的結果存在多種解釋，例如缺乏競爭壓力，就管制和組織機構要么過多要么不足等方面來看，還缺少適當的制度設置。此外，一個國家還可能遭受政策和管理能力較低之苦。關于PPfI，后面一種觀點似乎尤其重要，因為促進創新的采購的性質更加復雜，還因為需要協調垂直領域和水平領域的不同政策。

確實，在管理水平方面，政府管理人員在現代政府采購中往往有太多的目標要追尋——成本節約、物有所值、透明度、部門政策（例如環境政策、能源政策、工業政策等）——這些目標之間常常會相互矛盾（Cave &Frinking，2007；Nyiri 等，2007）。這可能會導致資源的分配不當，機構目標與更廣泛的政策目標發生沖突（新西蘭經濟發展部，2005）。在合同的低成本效率與為了促進創新并以研發為基礎的產品/服務的高成本之間存在一個兩難的困境（Cabral等，2006）。這一過程——促進創新的采購——本身就是一項昂貴而且耗時的工作。促進創新的采購需要利益相關者之間的有力協調以及持續不斷的評估和學習。但是協調和評估總會涉及到交易成本，而在執行采購的過程中又不得不考慮交易成本。凱福和弗林金（Cave and Frinking，2007）指出這樣一個事實，即存在潛在的昂貴的協調失敗。當回報不確定時，創造性的解決方案就會被視為更加昂貴的解決方案（Brammer & Walker，2007）。因此，到了最后，在目前的政府采購文化下，成本節約可能仍然被視為最重要的目標。

再來看經典的產業政策，它依賴于賴納特（Reinert）所說的競賽：在資本主義500年的歷史中，凡是成功的發展案例通常都是以無限制地仿效其它成功國家為基礎的，過去和現在都一樣（Reinert，2009）。本質上講，從歷史的角度來看，成功的發展都以政策創造為基礎，并把歷史當作一個工具箱來使用。而后者包括一些基本的原理，例如幼稚產業保護、對報酬遞增的活動以及前面講到的其它活動予以政策傾斜，這些原理的運用是以情景特定的改進——也就是競賽，而不是簡單的模仿為基礎的（又見Karo & Kattel，2010b）。應該說，一直到20世紀80年代，國際發展的爭論都力圖在競賽規則上大致達成一致，而烏拉圭回合談判后則開始反其道而行之。WTO及其子協議（BTAs）假定存在普適性的規則和制度，發展中國家或多或少應當對這些規則和制度進行精確的復制，以拓寬市場并允許技術和市場的領先者進入，這些領先者的活動將導致各種各樣的外溢和正外部性。因此，當競賽學說假定高水平的選擇能力在一系列不同的政策選項中進行選擇的時候，WTO的政策空間則假定政策制定是去情景化的（例如專利權授予在什么領域、授予多長時間、授予給誰，其答案是在所有領域、世界上的任何地方都應當授予20年的專利）。前者假定了一個政策學習的制度框架，而后者假定執行意見一致的政策的能力。政策學習通常與高水平的政策能力、強大的官僚自治和協調性、經濟活動主體和國家之間高水平的嵌入性相聯系，這一點已由埃文斯（Evans）等人所描述的韋伯式的國家（Weberian state）所證實（(Evans，1995；Evans & Rauch，1999；還有Rodrik，2007）。相反，20世紀90年代以來的政策實施以及復制開始與公共部門的類市場化和分散化的行為準則相聯系，這一點已通過新公共管理改革得到證實（見Drechsler，2005）。然而，在最近的政府采購文獻中通常也會強調類似的價值觀念：成本效率、透明度和競爭的強化。WTO和主流的采購文獻都假定政府失靈比市場失靈更糟糕，因此自律性政府將比干預發展型的政府帶來更多的回報。

因此，WTO不僅以一系列非常不同的經濟觀念和思想為基礎，而且以對政策能力及其如何演化的完全不同的見解為基礎。

此外，東亞的發展型國家依賴于伴有行業領導者的雙邊嵌入性，而今天，可以說我們需要的是一些伴有各種知識極點和行為主體的多邊嵌入性（又見Evans，2009；以及Jayasuriya，2005從公共政策視角所作的論述）。例如，能力和制度學習是與國際金融機構談判所必需的，而且各國的研發實驗室之間往往越來越不同并發生相互分離。正如埃文斯所說的：

在20世紀的發展型國家中，嵌入性是很重要的，因為它是信息之源，而且共享計劃的實施依賴于私人行為主體。只要嵌入性的目的在于工業化，構建嵌入性的邏輯就比較直截了當了。這里的關鍵信息在于弄清楚哪些工業項目是可行的、要激發相關企業的干勁需要哪些激勵措施。領先企業的“文化”必須被改造，以便更多地以創新和冒險精神來衡量競爭。主要的合作者是一小部分產業精英，他們有著相對明確的利益。在個人網絡和行政架構的基礎上建立聯系是一個可行的計劃（2009）。

換句話說，雖然PPfI和產業政策都假定強大的政策能力，但WTO規則通過縮短政策學習的周期使能力建設復雜化了：普適性規則的實施差不多才是一個完整的政策周期。對各種產業政策措施進行試驗——通常會失敗——是東亞成功的關鍵因素之一（例如，見Okimoto對日本產業政策失敗的部門的討論，1989），而在今天的WTO框架下，政府失靈被視為發展政策的主要過失。確實，在WTO內占主導地位的華盛頓共識的政策框架強調的是：首先，宏觀經濟能力（例如通脹目標、財政紀律）；其次，必須從當今的最佳實踐工具箱中移植所需的政策（詳見 Karo & Kattel對東歐在WTO背景下的情況的論述，2010b，以及Kattel & Primi對拉美和東歐的比較，2010）。從本質上講，自20世紀90年代WTO和華盛頓共識占統治地位以來，發展中國家已經變成了政策接受者。結果是，大多數發展中國家各自的政策已經與發達國家的政策趨同（知識產權、研發、FDI及其它領域）。然而，這種政策趨同還伴隨著分析和評估國內政策問題的本土能力的塌陷或消失，正是這種趨同所帶來的政策制定的去情景化導致上述問題的發生（Karo & Kattel，2010b）。換言之，發展中國家自愿或不自愿地逐漸增加對發達國家和國際組織的政策的復制和移植，這通常會使它們的問題更加惡化，因為隨著政策試驗被減少到最低限度，本土能力的發展就會受挫。

六、促進創新的政府采購與發展悖論

創新理論和經濟發展的歷史表明，促進創新的政府采購不僅會導致全球技術革命，也可以作為實現趕超的一個系統性工具來使用。發達國家為了在世界市場上獲得主導力量而廣泛使用的經濟發展措施，其中就包括PPfI。此外，發達國家（例如歐盟的“領先市場”倡議）還有發展中國家（例如中國—OECD，2008）最近的一些舉措都表明，促進創新的政府采購已經重新被視為一種經濟發展機制。因此，如果發展中國家的政府采購只是為了通過創造公平的競爭環境來提高成本效率，那么這些國家就等于是自愿地放棄使用一種最強大的需求方面的創新政策工具，這一工具可以促進創新、產業發展、競爭力的提高和經濟增長。

盡管GPA規則對大多數發展中國家來說并不適用，可以適用的是PPfI，但這些國家都還沒有為PPfI做好充分準備。如果沒有特定的能力，例如，傳導合適的市場信息、開發公共技術平臺、把社會需求轉換成功能性需求、解決腐敗行為、把政府采購中的風險厭惡文化轉變為風險管理文化、避免協調失敗等，實施PPfI就會有問題。另外，除了像知識產權、投資等方面的協議外，越來越多的發展中國家簽署了雙邊貿易協議（BTA），政府采購的問題經常被提出。這些協議連同其它多邊協議和WTO協議一起，進一步減少了適用于PPfI的政策空間。

GPA的目的在于使政府采購市場的世界貿易自由化。然而， 發展中國家——在加入GPA之后——是否可以避免短期或長期的損失，例如失業，這個問題還有很大的疑問。正如上面講到的，如果發展中國家的政府在目前的情況下加入GPA，由于結構和制度的不平衡，他們將把自己的市場置于不公平的競爭之下。

盡管發展中國家經常被建議加入GPA框架，但是，這一協議使得把PPfI規則的直接和間接使用與其它創新政策工具相結合變得很困難。GPA框架的目標是公平的待遇、有效的競爭和技術效率，但是有效的PPfI政策的目標并不是為了維護最大化的競爭和公平競爭的環境，而在于創造積極的溢出（positive spillovers）能力。[18]要培養這種能力，政府必須參與互動式學習并與市場合作，而這與GPA規則是相沖突的。一些歐盟成員國在試圖制定明確的PPfI政策時所遇到的問題就證明了這種沖突的存在（見Edquist，2009；Edquist等，2000；還有 ECEG，2005）。

同時，PPfI假定一個相對較高的政策和管理能力水平，而這正是發展中國家通常所缺乏的，而且在占主導地位的——去情景化的——WTO政策制定規則下很難獲得這種能力。此外，PPfI還假定一個較高水平的現有競爭力，以使采購變成一個現實的創新政策工具（Lember等，2011）。但是，這并不是發展中國家常有的情形。發達國家的政策能力和現有的市場競爭力通常都更強，從而可以實施大規模的PPfI政策，這使得它們在GPA框架下更有可能取得成功。但是即使在更為發達的國家，PPfI也不是可以隨便運用的，因為它還需要遵守國際規則。

因此，我們會發現，對PPfI和WTO框架下的發展中國家的爭論充滿著矛盾和悖論。可以說，如果發展中國家加入世貿組織的GPA，該協議將對它們造成嚴重的限制：要在對國家競爭力和經濟增長起決定作用的領域實施PPfI政策將變得更加困難。同時，如果沒有適當的政策能力就實施PPfI，這有可能導致無效甚至負面效果。圖1對此作了概括。

圖1：促進創新的政府采購悖論

許多人撰文指出，減少GPA的缺陷并促進發展中國家加入GPA的一個可能的策略是讓它們逐步加入（Arrowsmith，2003；Trionfetti，2000）。咋一看，這似乎是一個可行的策略。這可以給發展中國家提供必要的時間以建立一種適當的政府采購制度，并允許它們采取一些措施以減少開放政府采購市場所帶來的負面效應。更重要的是，在進行歧視性采購實踐的時候，發展中國家非常樂意在適應期盡快地進入其它市場（Trionfetti，2000）。但問題在于，只是逐步接受GPA協議還不夠。盡管GPA為發展中國家提供了就免責條款（包括與產業政策相關的條款）進行談判的可能性，但免責條款必須在事先規定好，這就減少了政策試驗和運用試錯方法的可能性。正如阿羅史密斯（Arrowsmith，2003，p.447）所說，“這種可能性受制于政府采購委員會的批準，發展中國家可能——確實如此——擔心當這些政策影響了其它締約國的重要利益時，這種可能性將不會出現。”非常具體的PPfI規劃容易遭受失敗，還要花時間去開發。PPfI政策帶來的正外部性將在什么時候、以什么樣的方式擴散到市場中去，對此很難預測。而且，大規模的PPfI政策還假定PPfI準則被公共部門采用，但要在有限的時間內創造這樣一種政策和管理能力非常困難。

結果是，使用更間接的措施或所謂的軟PPfI措施被認為是發展中國家的一個替代性選擇。進而，這意味著發展中國家應該將其培養政策能力的努力首先用于構建競爭力、協調機制和政策網絡，以利用前面所描述的WTO政策空間。運用這些軟采購措施——設定優先發展的活動/產品/技術，并出臺詳盡的行動方案、質量標準等——可被看作是構建實施PPfI能力的一個循序漸進的方式。通常，我們應該在逐步建立政策能力這一背景下看待這個問題，在此背景下，我們可以證明，從執行WTO協議，執行過程中沒有任何靈活性和對軟采購實踐——即實施在WTO下仍然適用的經典的產業政策——的修正，一直到全面的PPfI，始終存在一個連續的統一體。PPfI比產業政策措施需要更高水平的政策能力，這看起來似乎是反直覺的，正如我們前面所講，PPfI框架下的誤差范圍往往小得多，而產業政策總是與試錯和政策試驗相聯系（Rodrik，2007）。在最近的文獻中，最佳例子之一可能就是萊希曼（Reichman，2009）對發展中國家在TRIPS下的政策靈活性所做的出色研究。其中一個主要建議——依據一些具體的靈活性——就是，一個國家的知識產權（IPR）政策機構之間的協調似乎是決定這個國家能否在TRIPS下發展旨在滿足其需要的IPR政策的最重要因素（又見Deere關于發展中國家之間對TRIPS的不同執行的研究，2009）。事實上，像巴西、印度和中國這樣的國家正越來越多地在產業政策中運用試驗的方法以加強它們在WTO規則下的政策能力，甚至是對抗來自美國和歐盟的壓力（見Shadlen對巴西有關IPR機構和政策的試驗的討論，2010）。

七、結論：朝著在產業政策和發展的背景下理解政府采購的目標前進

如果促進創新的政府采購被視為發展中國家產業政策組合的一部分，那么在現行條件下加入GPA就起不到這種作用。同時，因為政府采購的悖論，也許發展中國家只能夠從直接的PPfI中獲取非常有限的利益。雖然逐步加入GPA可以被視為向前邁出的積極一步，發展中國家還是應該尋找一下在GPA框架內是否還有其它機會。因此，發展中國家所需要的是在其它WTO協議內擁有更多的決策自由，這樣才可能運用更多間接的PPfI，間接的PPfI對管理和政策水平以及市場競爭力的依賴更小。表2概括了目前發展中國家使用PPfI和產業政策的政策空間。

表2：產業政策、政府采購和發展背景

從表中可以看出，發展中國家在經濟發展和趕超的背景下計劃并執行政府采購政策的時候有四種策略可供選擇。第一種選擇——創造公平競爭環境的政府采購——建立在比較優勢假定的基礎之上。這種觀點在現存的有關GPA的文獻中得到廣泛推崇，它強調透明度、非歧視性和自由競爭作為促進創新和產業發展的唯一途徑的作用。目前的WTO和GPA框架的設計就是為了支持這種政策方針。盡管如此，基于我們在本文前段所陳述的觀點，可以認為，這種方針還不足以創造創新、技術和發展所需的溢出效應，還可能加深低均衡的陷阱。

第二種選擇——歧視性的政府采購——建立在保護主義思想的基礎之上，經常被作為支持或反對產業政策的理由。它是一種工具，政府可以用它排除政府采購市場中的競爭、促進次級政策的發展或追求隱秘的個人或政治目的。對那些加入了WTO但還沒有加入GPA的政府來說，如果它們有政策能力的話——發展中國家大多沒有這種能力——這種策略比較容易使用。相反，GPA的思想就是限制這種政策的使用。歧視性方法的問題在于，它把競爭的作用最小化，而且經常被到處使用，即并不根據產業或創新政策的實際需要來使用。

第三種選擇——PPfI——與促進創新、競爭優勢和多樣化經濟有關。它以演化經濟學為基礎，演化經濟學強調政策學習和技術運用的重要性。然而，在這里，競爭效應高度依賴于現有的市場競爭力，但發展中國家的情況并非總是如此。雖然WTO的總體框架并不直接影響PPfI策略的使用，但發展中國家在目前的GPA框架下使用這種工具時將面臨嚴重限制。PPfI的問題在于，在一個政府能夠在公共部門中發展與PPfI相關的適當的政策和管理能力之前，需要很長一段時間。

第四種選擇——“軟”采購措施——其基礎與PPfI的基礎類似，但這里的主要障礙在于一般的WTO規則和協議。在PPfI中，政策能力是發展中國家面臨的主要缺陷，與此相比，由于“軟”采購措施本身假定集中采取一些更加有力的措施，政府就更容易開始干中學的過程，對這種政策制定來說這一過程是不可避免的。

總而言之，對發展中國家來說，作為產業政策一部分的政府采購能夠帶來的好處要比目前的討論中所展示的更多。不管怎樣，為了運用政府采購以促進創新、進而促進經濟發展，發展中國家不應該直接移植發達國家的政策。由于國際制度設置和PPfI的復雜性質，發展中國家首先應該在目前的WTO政策空間下發展更加有力的創新政策技巧和能力，然后逐步轉向具體的PPfI政策制定。

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