改進(jìn)農(nóng)民工政策必須解決的一些理論和認(rèn)識問題
經(jīng)濟(jì)體制改革研究會  張路雄

　　近幾年來，中央出臺了一系列改善農(nóng)民工待遇的政策，但是由于城鄉(xiāng)分割的整體制度體系依然發(fā)揮著主導(dǎo)作用，所以，農(nóng)民工的境遇只是有所改善，但距城鄉(xiāng)美德、遷徙自由的目標(biāo)還有巨大的差距。

　　中國在20世紀(jì)60年代形成的城鄉(xiāng)分別的制度體系，在進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)體制后，雖然有所松動，但基本框架依然發(fā)揮著主導(dǎo)作用。這種城鄉(xiāng)分割的制度體系，已經(jīng)形成了固化的利益結(jié)構(gòu)。要改革這種制度，實際上是進(jìn)行一種利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整。這種改革不但要有很長的過渡期，而且必須要在理論和認(rèn)識方面先澄清一些觀點，以為政策的調(diào)整奠定基礎(chǔ)。本文就是對這些問題作一些探討，以期引起關(guān)心此事的各方人士的討論和關(guān)注。
　　
　　一、加深對城市化規(guī)律的再認(rèn)識，提高大城市在中國城市化進(jìn)程中的地位

　　近些年為，我國城市化方針有了很大調(diào)整。由“國家衽嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針”，到“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路”并提出了“城鎮(zhèn)密集區(qū)”的概念（實際上就是都市圈概念）。

　　在《第十一個五年（2006~2010年）規(guī)劃綱要》中城市化的方針為：“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”。在城鎮(zhèn)化空間格局問題上，特別強(qiáng)調(diào)“以特大城市和大城市為龍頭，發(fā)揮中心城市作用，開成若干用地少、就業(yè)多、要素集聚能力強(qiáng)、人口分布合理的新城市群”。

　　大城市和都市圈（都市帶、城市群）的發(fā)展體現(xiàn)了世界各國城市化發(fā)展的的規(guī)律。從1950~1996年，世界一百萬人口及以上的大城市的數(shù)量從72座增加到326座，世界上居住在人口一百萬及以上的大城市中的人口占世界城市總?cè)丝诘谋戎匾矎?950年的23.47%上升到1996年的36.16%，發(fā)達(dá)地區(qū)的相應(yīng)比重從24.20%上升到35.71%，發(fā)展中地區(qū)的相應(yīng)比重從21.55%上升到36.39%。可見發(fā)展中國家城市化過程中大城市所占比重較高。90年代初，在可持續(xù)發(fā)展思想的的影響下，歐共體委員會又提出了在歐洲發(fā)展密集型城市的建議，以減少私人小汽車的出行里程、降低能量消耗和有害氣體的排放、阻止城市地域的空間擴(kuò)張、保護(hù)耕地、保護(hù)環(huán)境，從而彌補(bǔ)郊區(qū)化和逆城市化的發(fā)展所造成的損失以及給大城市的發(fā)展所帶來的不良影響，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。目前，日本的東京、阪神、名古屋三大城市群，集中了全國65%的人口和70%的國內(nèi)生產(chǎn)總值；由倫敦、巴黎、米蘭、慕尼黑和漢堡組成的五邊形大都市區(qū)，集中了歐盟40%的人口和50%的國內(nèi)生產(chǎn)總值；美國67%的國內(nèi)生產(chǎn)總值集中在大紐約區(qū)、大洛杉磯區(qū)和五大湖區(qū)三城市群地區(qū)。

　　王建等一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家，首先提出中國的城市化必須學(xué)習(xí)日本等國家的經(jīng)驗，走“都市圈”為主的城市化道路。許多學(xué)者經(jīng)過研究認(rèn)為，一些發(fā)展中國家、尤其是東亞的后發(fā)展國家，在城市化的發(fā)展中，以大城市為中心的都市圈起著非常大的作用。這是因為“大城市可以形成一種生態(tài)上的聚集效應(yīng)，通過規(guī)模聚集產(chǎn)生許多新的行業(yè)和職業(yè)，從而可以創(chuàng)造出‘超比例就業(yè)機(jī)會’。”而且都市圈有利于發(fā)揮空間聚集效應(yīng)，大城市比小城市更有利于土地、能源和資源的節(jié)約。世界銀行出版的《1984年世界發(fā)展報告》認(rèn)為，城鎮(zhèn)只有達(dá)到15萬人的規(guī)模才會出現(xiàn)集聚效益，并且“從來還不清楚地證實城鎮(zhèn)大到什么程度會出現(xiàn)不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。”法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家維德馬耳利用瑞士的資料得出的結(jié)論為：一百萬人口的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)效益比二萬人口的城鎮(zhèn)高2.2倍，比20萬人口的城鎮(zhèn)高40%，比40萬人口的城鎮(zhèn)高19%。

　　國家統(tǒng)計局的調(diào)查表明，2004年到大中城市的農(nóng)民工占到跨省流動農(nóng)民工總數(shù)的60%以上。有的專家根據(jù)2000年第五次人口普查數(shù)據(jù)計算，按外來人口占本地戶籍人口的比例區(qū)分，比例較高的17個城市占了全國外來人口總數(shù)的44.23%。外來人口比重排前四位的城市分別是深圳、上海、北京、廣州。武漢、重慶、昆明、成都等幾個中西部中心城市在吸納外來人口方面也有著比較強(qiáng)的能力。可見，我國的實踐也證明：大型中心城市在城市化和聚集外來人口方面有著極大的優(yōu)勢。大城市對外來人口的主要吸引力是可以提供較多的就業(yè)機(jī)會和就業(yè)崗位。只要有就業(yè)機(jī)會，就會有錢可掙。在中國這么大的地區(qū)和城鄉(xiāng)差距的背景下，這些就業(yè)機(jī)會和崗位對于出自農(nóng)村的勞動力無疑具有極大的吸引力。

　　在中國城市化的進(jìn)程中大城市和都市圈無疑將起到主要帶動作用，不應(yīng)該把大城市和都市圈的發(fā)展與就近就地轉(zhuǎn)移對立起來。中西部大城市對外來人口的吸引作用已經(jīng)證明了這一點。隨著中央對西部開發(fā)和中部崛起政策落實，中西部的大城市還會起到更大的作用。隨著國家對地區(qū)間的就業(yè)就業(yè)機(jī)會步調(diào)控，對中西部的投資力度的不斷加大，外來人口對上海、北京等東部大城市的壓力還會進(jìn)一步減少。

　　像上海、北京這樣的特大城市，其吸引力就在于他創(chuàng)造著巨大的就業(yè)機(jī)會。那么，大城市的容納能力是否是有限的呢？實際上真正的制約條件是土地和水資源。

　　先看水資源的制約。現(xiàn)在北方大城市普遍缺水，這似乎是制約城市發(fā)展的一個不可逾越的障礙。但在中東，那么缺水，也還是形成了一些巨大的城市。一個辦法是節(jié)水，一個辦法是海水淡化，像北京、天津、青島和遼東半島、山東半島的城市將來都是可以用此方式突破水資源的制約。在南方城市，如上海、廣州，是不存在水資源條件制約的。

　　土地資源方面，一個城市的人口密度到底有多大？從世界各國的情況看，這是由城市的功能區(qū)及交通規(guī)劃、建設(shè)狀況所決定的。一個大城市如果在就業(yè)和居住方面都形成以中心城區(qū)為核心的點狀城市帶群，大部分人口都在各點上實現(xiàn)居住和工作合一的情況。這樣的城市人口總?cè)萘靠隙〞摺Ｈ绻纬蓴偞箫灥某鞘蓄C，而且出現(xiàn)大量居住和工作分離的情況，每到上下班，全城的人都在東奔西走，城市交通就會擁擠、癱瘓。雖然在就業(yè)方面，這個城市就業(yè)機(jī)會多，但城市交通會成為最大的問題。北京的城市建設(shè)現(xiàn)在就是形成了攤大餅和居住、工作大量分離的情況。這是中國許多大城市都存在的共同問題。

　　這次在浦東調(diào)查外來人口情況時，發(fā)現(xiàn)一個值得注意的現(xiàn)象：絕大部分農(nóng)民工基本上是居住地與工作地合一。南碼頭街道辦事處居住的外來人口，90%以上都是在這一地區(qū)工作。三林鎮(zhèn)的天花庵村是一個外來人口聚集區(qū)，該村的外來人口也基本上是既在本村居住，也在本村就業(yè)。張江功能區(qū)的唐鎮(zhèn)、合慶鎮(zhèn)、張江鎮(zhèn)也都介紹：居住在村里的農(nóng)民工基本上是在本村和附近企業(yè)工作。就是說，在上海的農(nóng)民工，基本上生活和工作區(qū)域是在同一地區(qū)。在城市街道的農(nóng)民工以為當(dāng)?shù)鼐用穹?wù)為主，并主要住在該區(qū)域；在城鄉(xiāng)結(jié)合部的聚集區(qū)中居住的大量農(nóng)民工，也基本上是本村或附近就業(yè)。這種情況是符合規(guī)律的：因為這些農(nóng)民工的收入較低，所以，他們一般要租住在離工作地點較近的地方，他們沒錢買房，也不存在居住地與工作地分立的問題，工作地改變了，他們就再到新的工作地附近租房。我們可以依此情況得出結(jié)論：農(nóng)民工在上海，基本沒有給城市交通帶來多少壓力。

　　上海及其它大城市的城市交通壓力主要來自本地市民自己和外來人口中的已經(jīng)買房的高檔次人群：白領(lǐng)階層。由于居住地與工作地的分離，天天要來回長途奔波，并由此而形成城市的交通擁擠。看來造成城市交通壓力的根本原因還是規(guī)劃問題，而不是人們所議論和想象的“是由外來人口大量涌入而引起的問題”。造成交通堵塞問題更不是農(nóng)民工的“罪過”。因此，我們還可以得出結(jié)論，農(nóng)民工在大城市的落戶基本不會給大城市交通帶來壓力，主要居住和生活在城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民工倒是給大城市的發(fā)展提供了一種合理的人口分布方式，值得借鑒和深思。由此，我們也可以說，人口密度目前不是上海、北京等特大型城市發(fā)展的障礙。

　　經(jīng)過研究本人認(rèn)為，大城市中所進(jìn)行的房改，使得就業(yè)地與居住地分離的情況在為增加，這是造成大城市交通擁擠的一個重要原因。針對這一情況，筆者建議，應(yīng)該在大城市市區(qū)普遍規(guī)劃建立低價商品房和廉租房子。建在市內(nèi)的低價商品房和廉租住房的主要顧客是外來人口，既包括白領(lǐng)也包括藍(lán)領(lǐng)、及外來的個體經(jīng)營者。如果在市內(nèi)各地普遍建設(shè)這種房屋，還會吸引一批戶籍人口中工作與住房較遠(yuǎn)者租住。這些人在郊區(qū)有大房子，在市內(nèi)為上班近而租住一個小房子，這種辦法還會起到緩解城市交通的作用。從這個意義上講，在大城市中大規(guī)模發(fā)展低價商品房和廉租房，不只是對緩解低收入階層的住房有利，而且對于緩解城市交通擁擠會起到極大的作用。因此，在城市規(guī)劃中必須就低價商品房和廉租房做出適當(dāng)?shù)陌才牛宜谐菂^(qū)都應(yīng)該安排低價商品房和廉租房的建設(shè)。低價商品必須要高密度、小面積、低物業(yè)費，不然無法實現(xiàn)低價的目標(biāo)。低價商品房不應(yīng)特意限制買主，只要適用一般商品房相同的政策即可。廉租房只能由政府出租，不得轉(zhuǎn)租。

　　二、外來人口聚集區(qū)會成為貧民窟嗎？

　　隨著農(nóng)民工流入的增加，全國各大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部都形成了一批外來人口聚集區(qū)。這些外來人口聚集區(qū)的規(guī)模從幾千人到幾萬人，但其社區(qū)范圍一般都以原來的村落為界限，規(guī)模也受原來村落規(guī)模的限制。在這些村莊里，外來人口的數(shù)量超過本村戶籍居民，甚至是本村人口的數(shù)倍。這些外來人口絕大部分是農(nóng)是工，基本是租住當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的出租房，有不少當(dāng)?shù)剞r(nóng)民為了增加收入，還需要新蓋了不少房屋，有的在自家的院內(nèi)，有的私搭亂建，占用街道和公共面積。有的聚集區(qū)內(nèi)的外來人口主要在外面工作，而在此居住；也有的聚集區(qū)既是外來人口的居住地，也是他們的主要就業(yè)地。由于大量外來人口的聚集，于是就形成了專門為這些人服務(wù)的一些產(chǎn)業(yè)，如小商店、小餐館、小理發(fā)店和一些娛樂場所，以及與時俱進(jìn)的網(wǎng)吧。一些形成時間較長、規(guī)模較大的聚集區(qū)還形成了一些非正規(guī)的社會結(jié)構(gòu)，甚至有些地方已經(jīng)出現(xiàn)了形成黑社會的苗頭。在這些聚集區(qū)無業(yè)人員比重較高。在上海、北京這種外來人口聚集村都已經(jīng)有幾百處之多。這是外來人口管理工作的重點所在。如何處理外來人口聚居區(qū)問題，有許多問題值得探索和討論。

　　這些外來人口聚集區(qū)有的在城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)，有的在城市規(guī)劃區(qū)以外。在城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的，各地一般都稱這為“城中村”。近幾年來，各大中城市在整頓城市環(huán)境的過程中大都在搞“城中村”改造。“城中村”問題也引起了各方面的關(guān)注，對此形成不同的觀點。

　　外來人口聚集區(qū)中不少屬于“城中村”。不論是否是“城中村”，外來人口聚集區(qū)的功能和存在問題是一致的。區(qū)別在于，“城中村”因城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)，未來基本上會被拆。而那些城市總體規(guī)劃區(qū)以外的聚集區(qū)將長期存在。

　　外來人口聚集區(qū)有著種基本功能。其一是外來人口的居住地。外來人口現(xiàn)在已經(jīng)成為各大城市人口的有機(jī)組成部分。據(jù)上海市統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2003年上海非戶籍外來就業(yè)人口已達(dá)375.09萬，占上海整個就業(yè)人39.5%，也就是每五名就業(yè)人口，就有兩面三刀名外地人。2003年上海市戶籍人口的勞動力參與率為77。6%；外來人口的勞動力參與率欲超過90%。據(jù)初步測算，外來勞動力為上海經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率大體在10%以上。上海市統(tǒng)計局人口與就業(yè)處統(tǒng)計師高清甚至認(rèn)為：“上海市以戶籍人口為主要勞動力資源的格局已經(jīng)改變。”外來人口在本地就業(yè)必須有居住地，城鄉(xiāng)結(jié)合部的聚集區(qū)就是大部分外來人口的居住地。不論居住條件好壞，目前這些聚集區(qū)是起到了外來人口居住地的功能。

　　第二個功能是就業(yè)地。一些聚集區(qū)的村莊還是外來人口的主要就業(yè)地。如上海浦東新區(qū)三林鎮(zhèn)的天花庵村有大片的非正規(guī)工業(yè)區(qū)，有各種工廠二百多個，成為村內(nèi)外來人口的主要就業(yè)地。另外，由于人口的聚集，必然產(chǎn)生一些與居住人口相適應(yīng)的衍生產(chǎn)業(yè)。主要是為居住人口服務(wù)的商業(yè)、飲食、娛樂場所。這些行業(yè)本身就會成為一種就業(yè)崗位。估計會占聚集區(qū)外來人口的10%左右。

　　外來人口聚集區(qū)也普遍存在一些共性問題。一是環(huán)境衛(wèi)生差。由于村內(nèi)人口增加過多過快，許多村的集體經(jīng)濟(jì)實力無法應(yīng)付所產(chǎn)生的垃圾清運、公共廁所建設(shè)和清掃等，政府也未介入外來人口聚集區(qū)的公共事務(wù)，所以造成了環(huán)境衛(wèi)生差的情況。二是治安情況差。一方面是村民自治組織無力管理這么多人口的社會治安，另一方面，政府的管理力量也明顯不足。治安力量的不足和管理真空的出現(xiàn)是這些地區(qū)治安混亂的主要原因。由于治安混亂，黃賭毒等各種社會丑陋現(xiàn)象必然滋生。所以，有人把“城中村”稱之為城市中的毒瘤。三是私搭亂建嚴(yán)重，村內(nèi)建筑畸形發(fā)展。這主要是由于出租房收益不錯，也有的地方是為了在拆遷時多得補(bǔ)償，所以私搭亂建非常嚴(yán)重，村內(nèi)街道越變越窄，公共設(shè)施和用地受到侵占。

　　我國大城市的外來人口聚集區(qū)與一些發(fā)展中國家的貧民窟有何異同？這是一些決策者和城市管理者非常關(guān)注的問題。在拉美國家和東南亞的一些發(fā)展中國家的城市化過程中都出現(xiàn)了嚴(yán)重的貧民窟現(xiàn)象，這也成為一些學(xué)者反對發(fā)展大城市和要求限制農(nóng)民工的一個重要理由。

　　何謂貧民窟？2002年聯(lián)合國人居署結(jié)合各國的情況給貧民窟下了一個定義，即如果一個居住區(qū)內(nèi)缺乏足夠的飲用水、衛(wèi)生設(shè)施、安全的租約、穩(wěn)固的房屋，以及足夠的住房面積這五項指標(biāo)中的任何一項，就可以被定義為貧民窟。這是一個非常寬泛的定義。從表面現(xiàn)象來看，我國的外來人口聚集區(qū)與貧民窟確實有相似之處：環(huán)境臟亂差、治安混亂、低收入人口大量聚集。從這個意義上講，按照聯(lián)合國人居署的定義，我國的大部分外來人口聚居區(qū)村莊已經(jīng)是貧民窟。

　　但深入分析，可以發(fā)現(xiàn)我國的外來人口聚集區(qū)與國外的貧民窟有極大的區(qū)別。第一、形成的原因不同。拉美的巴西、阿根廷等國和亞洲的印度、巴基斯坦等國的城市，貧民窟形成的原因主要是這些國家都沒有進(jìn)行過深入的土地改革，大量農(nóng)民沒有土地，或者只有很少的耕地，在與大農(nóng)場的競爭中，不少人破產(chǎn)。他們是被“擠進(jìn)”城市的，而且在農(nóng)村沒有“根”，不可能回到農(nóng)村。而我國的農(nóng)民都平均占有承包耕地，進(jìn)城農(nóng)民基本上是由于城市收高而被吸引進(jìn)城的。就是說，是城市的就業(yè)機(jī)會和比農(nóng)村高得多的收入，吸引這些農(nóng)民到城市中來。也正是因為在城市工作比在農(nóng)村務(wù)農(nóng)收入高許多，他們才可以忍受那種“二等公民”的待遇。這些人在農(nóng)村都有土地，有根基，在城市中生活不下去時，可以退回農(nóng)村。第二、外來人口在聚集區(qū)的地位完全不同。巴西的貧民窟是外來人口聚集在公用土地而形成的。在聚集區(qū)內(nèi)沒有“原住民”，外來人口成為這些地區(qū)的主人。而在我國大城市的外來人口聚集區(qū)，外來人口是租住當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的房屋，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民是該地區(qū)的主人，該地區(qū)是由當(dāng)?shù)厝藖砉芾淼模鈦砣丝谑窃摰貐^(qū)的客人。這兩個重要區(qū)別使得我國城市中的外來人口聚集區(qū)與國外的貧民窟有著完全不同的性質(zhì)。

　　正是由于這種區(qū)別使得我國完全可以避免一些發(fā)展中國家城市化過程中呈現(xiàn)的貧民窟現(xiàn)象。我國由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實行，農(nóng)民都有土地承包權(quán)，進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村有根，這是我國難以出現(xiàn)貧民窟的根本原因。另外，在各大城市中都可以看到一些管理的十分好的外來人口聚集區(qū)，其基本原因就在于，聚集區(qū)的所在村集體經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)，可以在當(dāng)?shù)毓芾砗猛獾厝丝诰奂a(chǎn)生的各種問題。這種普遍存在的現(xiàn)象表明，只要方法得當(dāng)，現(xiàn)有外來人口聚集區(qū)所存在的問題是可以解決的。尤其是，對那些集體經(jīng)濟(jì)實力弱的村，加強(qiáng)政府的財政支持，就可以比較容易地解決治安、環(huán)境衛(wèi)生等大部分問題。一些村莊給外來人口，統(tǒng)一規(guī)劃蓋房，實現(xiàn)集中居住，不但大大改善了外來人口的居住條件，而且解決了環(huán)境衛(wèi)生問題、治安問題。因為集中居住后，外來人口的登記率大大提高，對管理物件的情況了若指掌；集中居住還可以提高外來人口的組織化程度，便于建立外來人口自己的管理組織，抑制非正規(guī)的社會組織發(fā)展；集中居住還可以減少外來人口中那些無業(yè)人員的數(shù)量，一些依賴非正規(guī)社會組織存在的無業(yè)人員將無法生存。

　　所以，對于外來人口聚集區(qū)的下面功能和所引起的問題要全面評價，并找出造成各種問題的原因，尤其是政府管理層面上的原因。不能將全部原因只總結(jié)于是外來人口聚集所引起的。就本文以上所分析的原因，外來人口聚集區(qū)存在的問題是可以解決的，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變對外來人口的指導(dǎo)思想，并加強(qiáng)政府的管理力量和財政力量的支持。

　　對于“城中村”治理，應(yīng)該樹立一種指導(dǎo)思想，就是必須把外來人口的需求納入政府的管理和服務(wù)的視野。在拆遷城中村的同時，不但要考慮解決當(dāng)?shù)卮迕竦纳畎仓茫冶仨毧紤]外來人口居住地如何解決的方案。

　　外來人口聚集區(qū)是城市外來人口的主要生活地，因此也是解決外來人口問題的主要地域。外來人口管理工作的重點應(yīng)該放在外來人口聚集區(qū)的一些村莊。從這些村莊入手調(diào)查、研究和試點肯定可以找出解決問題的有效辦法。

　　從以上分析看，以外來人口聚居區(qū)會形成貧民窟為由，反對中國大城市的發(fā)展是站不住腳的。由于中國民工聚居區(qū)與國外的貧民窟有著不同的形成原因，中國在城市化進(jìn)程中只要采取正確的政策，就可以防止現(xiàn)在的民工聚居區(qū)變成貧民窟。所以，不應(yīng)以此為由而擔(dān)心農(nóng)民工的進(jìn)入，以及大城市的發(fā)展。

　　三、新生代外來工與法國移民后代騷亂

　　新生代外來工包括兩種人：一種是那些初中或高中畢業(yè)后直接到城市就業(yè)者；另一種是在城市長大的農(nóng)民工子女。近些年來已經(jīng)有許多社會學(xué)家研究和關(guān)注新生代外來工。這些新生代外來工，有著與老一代農(nóng)民工重大區(qū)別以及非常突出的特點。

　　第一、他們沒有務(wù)農(nóng)的經(jīng)歷。之所以他們是外來工，而不稱其為農(nóng)民工，就是因為不是農(nóng)民，他們沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)歷。他們只是戶籍是農(nóng)村人口，但不能稱他們?yōu)檗r(nóng)民。那些在農(nóng)村上學(xué)，畢業(yè)后來城市工作的外來工，對農(nóng)村還有一些了解；而那些在城市中長大的外來工，根本就不了解農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。

　　第二、與老一代農(nóng)民工相比，新生代外來工文化水平更高。在25歲以下的農(nóng)民工中，基本上都是初中畢業(yè)，高中畢業(yè)者比重也在逐步增加。

　　第三、文化水平高和沒有務(wù)農(nóng)的經(jīng)歷，使得這個群體有一些行為特點：與父輩相比，他們的吃苦和節(jié)儉精神較差，給家里寄錢已經(jīng)不是他們的主要任務(wù)；他們的消費觀念較為現(xiàn)代，他們穿著較為時尚，擁有手機(jī)、經(jīng)常上網(wǎng)、休閑時逛街者的比重較高，不少新生代都是“月光族”；他們的民主和平等意識更加強(qiáng)烈，不少新生代外來工已經(jīng)意識到城鄉(xiāng)分割制度對自己是不公平的。

　　第四、新生代外來工更加不愿意回到農(nóng)村。老一代農(nóng)民工在城市遇到困難時，回到農(nóng)村的可能性較大，因為他們有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷、有承包地，他們的“根”在農(nóng)村。新一代中，那些出身農(nóng)村者，對農(nóng)村有了解，在極為困難的情況下，也可能回到農(nóng)村。但那些在城市中長大的第二代外來工，既不了解農(nóng)業(yè)、也不了解農(nóng)村，他們的生活經(jīng)驗和習(xí)慣都是城市化的，回農(nóng)村的可能性極小。

　　從以上這些社會學(xué)家對新生代外來工的研究成果中，我們可以看出解決我國城鄉(xiāng)分割體制要求已經(jīng)日益緊迫。

　　2005年法國發(fā)生的移民聚居區(qū)的移民后代騷亂事件，對我們更有一種警示作用。在第二次世界大戰(zhàn)后，法國引入了大量移民，并為他們建造了廉租房和廉價房，隨著這些移民的進(jìn)入，原有的居民也不斷外遷，于是形成了規(guī)模很大的移民居住區(qū)。雖然法國提倡種族和宗教融和政策，但這種移民聚居區(qū)形成了一個個與主流社會隔離的小社會，并引發(fā)了一系列社會問題，尤其突出的失業(yè)問題，法國全社會失業(yè)率為9%，但在這些移民區(qū)，失業(yè)率為25%，其中年輕人的失業(yè)率更達(dá)40%。這次法國的騷亂不過是這些社會問題和“問題青年”不滿情緒的一次總爆發(fā)。

　　法國的騷亂事件對我國有兩個經(jīng)驗值得吸取：一是解決好在城市篚的農(nóng)民工后代問題。法國的移民后代，即相當(dāng)于我國的新生代外來工中那些在城市中長大的青年。這些兒童由于戶籍和家庭收入較低等原因，相當(dāng)一部分在非正規(guī)學(xué)校上學(xué)，甚至有一些人上學(xué)時間很短，較早流入社會，非常容易受一些不好人群的影響。在這些農(nóng)民工子女中對社會的不滿是很強(qiáng)烈的。2005年，北京師范大學(xué)五位學(xué)者對北京415名打工子弟學(xué)校的初中生和230名公立學(xué)校的本地初中生的心理健康進(jìn)行了考察，結(jié)果發(fā)現(xiàn)兩者存在顯著差異。打工子弟心理健康問題較多，主要表現(xiàn)為適應(yīng)不良和人際關(guān)系緊張敏感，最突出的表現(xiàn)為對外界嚴(yán)重敵對。數(shù)據(jù)顯示，打工子弟學(xué)校的初中生對社會、他人等外界因素抱有嚴(yán)重敵對態(tài)度的，所占比例是普通學(xué)校初中生的12倍！北京市優(yōu)秀法官尚秀云說：在海淀區(qū)2004年判處的425個少年犯罪案件中，外來人口犯罪約占49%，其中農(nóng)民工子女占相當(dāng)大的部分。過早地離開學(xué)校進(jìn)入下層社會，往往是導(dǎo)致犯罪行為的主要原因。

　　二是解決好農(nóng)民工聚居區(qū)問題。我國各大城市中都已經(jīng)形成了一大批農(nóng)民工聚集的“城中村”，這其中形成的社會問題有些比法國還嚴(yán)重，只是聚集規(guī)模沒有法國那么大，時間也還較短。在我國由于社會制度不同，發(fā)生像法國式騷亂的可能性不大，但不解決好這兩問題，“民工第二代”和“民工聚集區(qū)”給社會將帶來的不安定因素一點也不會比法國小。

　　筆者調(diào)查的結(jié)果是：浦東新區(qū)的外來人口新出生兒童，據(jù)正式統(tǒng)計已經(jīng)相當(dāng)于戶籍人口新生兒童60%以上，加上在非正規(guī)醫(yī)院中出生兒童，比重有可能達(dá)到或超過1比1。這些外地人口的子女中絕大部分是農(nóng)民工子女。這種情況是全國各大城市中的普遍現(xiàn)象。這些講本地話的外地人基本上是會在城市中長在、無視他們，不承認(rèn)他們的存在是不行的，歧視他們、壓制他們的生長和發(fā)展空間更會引發(fā)深刻的社會問題。可以設(shè)想，再過十年，當(dāng)我國大城市中的青少年中有一半以上的是這些沒有身份的“本地人”，其中又有一大批都是“問題青年”時，我們該如何面對和處理？這些由于戶籍制度形成的“二等公民”，比法國的移民后代的處境還要差。在法國只是一種集中居住造成的社會歧視，而在我國是不合理的制度形成的階層差別。如果再過十年，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度還不能打破，那時的社會矛盾是會非常尖銳的。為解決這個問題，企圖再恢復(fù)收容制度或類似制度是沒有可能的，社會的發(fā)展已經(jīng)不能無視這些外來人口，尤其是他們在城市中長大的后代。

　　自改革開放以來，城鄉(xiāng)分割的體制已經(jīng)在逐步打破。20世紀(jì)70年代末，80年代初，農(nóng)村實行分戶經(jīng)營制度，給了農(nóng)民以走出農(nóng)村務(wù)工經(jīng)商的自由（在實行集體經(jīng)營時，農(nóng)民是沒有支配自己勞動力的自由的，包括發(fā)展家庭副業(yè)和外出打工。因為有了支配自己勞動力的自由，集體統(tǒng)一勞動制度就無法維持），這是實行市場經(jīng)濟(jì)，打破城鄉(xiāng)分割制度的第一步。第二步是取消糧油的票證制度，使得進(jìn)城農(nóng)民有了在城市生活的基礎(chǔ)。第三步是多種所有制企業(yè)制度的實行，使得農(nóng)民工有了進(jìn)入各種上類型企業(yè)工作及自己獨立經(jīng)營的機(jī)會。第四步是廢除收容條件，使得農(nóng)民工有了在城市中居住和流動的自由。廢除收容條例對農(nóng)民工人身自由的解放程度是如何估計都不會過高的。

　　回顧這個歷史過程，我們可以看到，20多年以來我國在打破城鄉(xiāng)分割體制上已經(jīng)取得的重大成績，但也會更加感到進(jìn)一步改革的必要性。當(dāng)歷史已經(jīng)發(fā)展到今天，對于已經(jīng)享有相當(dāng)大自由的農(nóng)民工來，再恢復(fù)以前的制度，這幾乎是不可能的。現(xiàn)在，城鄉(xiāng)分割體制還有兩方面的制度障礙：一是戶籍制度，二是農(nóng)民工就業(yè)、子女就學(xué)、基本社保（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)）、居住等制度。后一類制度往往是附著在戶籍制度上的，但實際上這兩類問題是可以分開解決的。現(xiàn)在，各大城市，尤其是東部的外來人口流入城市和地區(qū)，對改革戶籍制度顧慮較多，可能目前戶籍改革的時機(jī)還不成熟，但就發(fā)展趨勢講，戶籍改革是必然的。而且戶籍制度一改，農(nóng)民工問題就會如釜底抽薪一樣，產(chǎn)生極強(qiáng)的連鎖反應(yīng)，一系列與戶籍制度掛鉤的制度都會失效，就像廢除《收容條例》和頒布《行政許可法》所產(chǎn)生的效果一樣。

　　各地政府在戶籍制度沒有改革之前，可以在居住、社保等方面，探索一些適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r的改革辦法。

　　針對農(nóng)民工后代的特點以及他們在城市中重要性的不斷增加，必須要很好研究法國的經(jīng)驗教訓(xùn)，改進(jìn)我們的政策，防止類似事件在中國的重演。

　　四、應(yīng)該如何對待產(chǎn)業(yè)工人的主體

　　根據(jù)2000年第五次全國人口普查的數(shù)據(jù)，農(nóng)民工占全國工人總數(shù)的50%以上。根據(jù)中國企業(yè)聯(lián)合會發(fā)布的《2003年全國千戶企業(yè)管理調(diào)查研究報告》，在第二產(chǎn)業(yè)中，農(nóng)民工占從業(yè)人員總數(shù)的57.6%，其中在加工制造業(yè)中占到68%，在建筑業(yè)中占到近80%。第三產(chǎn)業(yè)的批發(fā)、零售、餐飲業(yè)，農(nóng)民工占從業(yè)人員人數(shù)的52%以上。根據(jù)這些數(shù)據(jù)可以肯定地講：在數(shù)量上，農(nóng)民工已經(jīng)是我國產(chǎn)業(yè)工人的主體。2004年《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策意見》就提出，“進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”，但沒有用產(chǎn)業(yè)工人主體的提法。中國社會科學(xué)院的社會學(xué)家王春光也提出：“農(nóng)民工已經(jīng)成為工人階層的主要組成部分”。

　　產(chǎn)業(yè)工人主要是指那些在第二產(chǎn)業(yè)，即制造業(yè)和建筑業(yè)企業(yè)中工作的人員。現(xiàn)在，中國產(chǎn)業(yè)工人中已經(jīng)形成不同社會地位的層級結(jié)構(gòu)。在城鎮(zhèn)的企業(yè)中形成了城鎮(zhèn)戶籍的城市工人與農(nóng)民工的區(qū)別。除了戶籍的差別，主要的差別在于：城市工人不但在本地?fù)碛凶》浚蚁碛袇⒓訃业恼?guī)社會保障的權(quán)利；本地農(nóng)民工在本地?fù)碛凶》浚旧喜荒軈⒓映擎?zhèn)企業(yè)的社保體系；外地農(nóng)民工在本地既不擁有住房又不能參加基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險。這種身份和享有基本社會保障體系權(quán)利的差別，使產(chǎn)業(yè)工人中形成了不同的階層。現(xiàn)在農(nóng)民工雖然在數(shù)量上已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的主體，但由于身份和享有基本社會保障體系權(quán)利的障礙使其還不能成為完全意義上的產(chǎn)業(yè)工人主體。

　　由于農(nóng)民工在數(shù)量上已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的主體，所以，農(nóng)民工的狀況如何，對制造業(yè)和建筑業(yè)的發(fā)展有著重大影響。在中國已經(jīng)成為制造業(yè)大國的背景下，農(nóng)民工的狀況更是對國家的發(fā)展有著重要意義。

　　比如，中國制造業(yè)的主要基地之一上海市浦東新區(qū)。目前，第二產(chǎn)業(yè)在浦東新區(qū)還占有非常重要的地位。2003年，在生產(chǎn)總值中第二產(chǎn)業(yè)占52%，在從業(yè)人員中第二產(chǎn)業(yè)占41%。外來人口在第二產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員中所占比例沒有明確的統(tǒng)計。在浦東新區(qū)統(tǒng)計年鑒中可以查到從業(yè)人員和在崗職工的差別。如果我們把在崗職工理解成本地戶籍的從業(yè)人員，那么外來工已經(jīng)占到第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的57.6%，早已經(jīng)在數(shù)量上是產(chǎn)業(yè)工人的主體。如果在私人企業(yè)和外資企業(yè)的在崗職工中還有外來員工，那外來工所占比重還要大。

　　在經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)上，浦東新區(qū)已經(jīng)確定要大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，加快生產(chǎn)型經(jīng)濟(jì)向服務(wù)型經(jīng)濟(jì)拓展，在“十一五”期間第三產(chǎn)業(yè)占生產(chǎn)總值的比重達(dá)到50%以上。但第二產(chǎn)業(yè)還將占有重要地位。所以，如何對待外來工，是浦東新區(qū)發(fā)展無法回避的一個重要問題。同樣，在各個制造業(yè)發(fā)達(dá)的大城市，如何解決產(chǎn)業(yè)工人主體：農(nóng)民工的問題也一樣是這些地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中不可回避的重大問題。

　　辦好企業(yè)，人是第一位的因素，企業(yè)的人分為：所有者、經(jīng)營管理者、技術(shù)人員和一般職工。就個人之間的比較而言，普通工人的分量較輕，但作為企業(yè)組成人員的一個重要方面講，普通員工同樣具有重要作用。這些普通工人的技術(shù)水平、負(fù)責(zé)精神、組織性、紀(jì)律性和整體觀念是企業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)之一。而工人的技術(shù)水平、負(fù)責(zé)精神、組織性、紀(jì)律性和整體觀念是由企業(yè)逐步培養(yǎng)的，是在長期的工作實踐中逐步積累的。所以要經(jīng)營好企業(yè)，就要求職工隊伍的穩(wěn)定。

　　現(xiàn)在不但農(nóng)民工本身有成為產(chǎn)業(yè)工人一員的要求，而且企業(yè)方也開始有此要求。特別是2003年國務(wù)院廢除收容條例后，農(nóng)民工開始有了挑選工作的自由。在此前，由于收容條例的限制，農(nóng)民工在城市里實際上是沒有人身自由的。進(jìn)入城市后，他們必須盡快進(jìn)入企業(yè)工作，以便拿到暫住證等各種證件，不然隨時有被收容和遣返的可能。可以說廢除收容條例，是造成從2004年初開始，全國普遍出現(xiàn)“民工荒”現(xiàn)象的一個根本因素。正是在廢除收容條例之后，農(nóng)民工跳槽現(xiàn)象也大幅度增加，企業(yè)更加意識到穩(wěn)定用工制度的重要性。目前，政府的一些政策規(guī)定成為影響農(nóng)民工工作穩(wěn)定的最主要的障礙。如上海市規(guī)定只有戶籍人口和持有長期居住證的人才可以辦理基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險。而長期居住證的條件就是大學(xué)以上學(xué)歷。顯然在企業(yè)工作的農(nóng)民工是不具備這些條件的，這使得他們在企業(yè)中與那些戶籍職工不能實現(xiàn)同工同酬。所以，企業(yè)也很難長期留住他們。在目前制度條件下，農(nóng)民工的特殊身份妨礙其成為產(chǎn)業(yè)工人隊伍中的一員。

　　上海曾經(jīng)是中國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人主要培養(yǎng)和輸出地，在新中國建立之初，為國家工業(yè)化作出了重大貢獻(xiàn)。東北、西北、華北，許多新的工業(yè)基地都是上海產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)移而建立的。20世紀(jì)70年代，長三角地區(qū)農(nóng)村社隊企業(yè)的興起，也是上海產(chǎn)業(yè)工人傳播和帶動的結(jié)果。在新的歷史階段，上海的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)要調(diào)整，但制造業(yè)依然是上海的經(jīng)濟(jì)支柱之一，以農(nóng)民工為主體的產(chǎn)業(yè)工人隊伍還能重振上海產(chǎn)業(yè)工人的輝煌嗎？要實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須解決好農(nóng)民工問題，對此上海市以及類似地區(qū)的政府是別無選擇的。

　　解決好農(nóng)民工這個產(chǎn)業(yè)工人主力群體的問題，不但對地方發(fā)展有著重要意義，對全局發(fā)展的意義更重要。第一、城市化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的最主要手段。我國“三農(nóng)問題”的解決，從根本上講，就是必須減少農(nóng)民，把大量農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)就業(yè)的城市人口，已逐步提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、提高農(nóng)民的收入。第二、目前，內(nèi)需不足是制約我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一個最重要因素。如果能使大量在城鄉(xiāng)間來回奔波的農(nóng)民工在城市定居，是在城市定居的農(nóng)民工擁有基本的住房和社會保障，就將使我國數(shù)千萬、以至上億人口過上現(xiàn)在城市市民的基本生活。那樣的話，我國人民對基本生活用品的需求將會大大增加，對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大的拉動力。可以設(shè)想，如果在城鄉(xiāng)間來回奔波的農(nóng)民工都能在城市安家，我國的城市人口將會增加數(shù)億，以家庭計，也有數(shù)千萬之多，每家都有冰箱、電視機(jī)、洗衣機(jī)，其對經(jīng)濟(jì)的拉動力會有多大。如果作為我國產(chǎn)業(yè)工人數(shù)量主體的農(nóng)民工在居住、社保和收入上都能成為產(chǎn)業(yè)隊伍的一員，那對中國內(nèi)需的拉動是十分巨大的。第三，不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家都在講要讓中等收入者成為社會的主體，但從各國的發(fā)展經(jīng)驗看，如果產(chǎn)業(yè)工人不能成為中等收入者隊伍的中堅力量，那么這一目標(biāo)只能是水中月、鏡中花，無法變?yōu)楝F(xiàn)實。　

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