如同封建王朝其他機構職能一樣，監察權是通過對監察機構來行使的，即監察權是監察機構的功能，而監察機構則數行使監察權的主體。漢代統治者在繼承了秦朝的監察體系的情況下，更加重視對中央官員特別是對地方官員的監察。一方面，漢代將由原來在秦朝時期掌握監察權的御史大夫的權力一分為三，在中央建立了御史府系統、丞相司系統和司隸校尉系統，分散中央監察機構以使之相互制衡，實現了中央監察機構的多元化[②]；另一方面，漢代中央政府對于地方政府行政官員的監察也更具系統性和規范性，建立了專門獨立行使監察權的地方監察制度——刺史制度；同時還設立了“郡督郵”以實現地方對地方的監督。同時，漢代還建立了言官諫諍制度對皇帝進行一定的監察。因此，至漢代以來，中國古代行政監督通過建立了中央和地方兩大監督體系，形成了一套比較嚴密、成熟的監督體制。　　

（一）         相互制衡的中央監察制度　　

  1御史府系統　　

    漢代中央監察制度的主干是御史府系統。秦代創建了御史大夫府作為中央監察機構，到了西漢初年，漢承秦制，在中央設置了御史府，與丞相府并稱“二府”。西漢前期，御史府（又稱御史大夫寺）一直是唯一的中央監察機構，其長官御史大夫掌副丞相，兼掌監察。御史大夫的屬官，除御史丞和御史中丞以外，共有御史四十五人，這四十五人分別為兩丞領錄[③]。御史有監督、監護、糾察、彈劾、選任、判決及終審、拘捕等極為廣泛的任職和權力。漢成帝以前，御史大夫獨掌監察大權，可以“監百官違失，舉劾非法”，由于御史大夫可以彈劾百官志違失，其職權有時甚至可以超過丞相，在一定程度上威脅到了皇權，因此到了成帝綏和元年，御史大夫改名為大司空，位同丞相，與丞相（改為大司徒），太尉（改為大司馬）合稱為“三公”，正式脫離御史府，架空了御史大夫的實際權力。從此御史府成為純粹行使監察權的獨立的中央監察機構，原來的御史中丞替代御史大夫成為御史府長官。其實早在漢武帝時期，漢武帝就有意提升御史中丞的監督權力， “以中丞督司隸，司隸督丞相，丞相督司直，司直督刺史，刺史督二千石以下至墨緩[④]”到了東漢以后，御史府改為御史臺，又稱憲臺，與主持行政的尚書臺和傳達皇帝制詔謁者臺合稱“三臺”。御史中丞正式成為御史臺的最高長官，位尊權重。　　

2、丞相司直系統　　

漢武帝繼位后，采納董仲舒加強中央集權的建議，一改過去“與民休息，無為而治”的政策，增設監察機構，提高監察力度和效能。其中，漢武帝為了加強中央集權，遏制地方官員和地方豪強勢力的勾結，漢武帝設立了丞相司直。丞相司直是丞相直接率領的監察官員。其主要職責是代表丞相對行政系統的官吏進行監督，特別是“助督錄諸州事”[⑤]。丞相司直位高權重，監察范圍也很廣，不論是州郡的地方官還是京師的中都官，都在其監察范圍之內。　　

3、司隸校尉系統　　

司隸校尉最初是漢武帝臨時設置審理“巫蠱”一案的治安警官，后來固定下來，轉為京畿地區的常設監察官員。西漢時期，司隸校尉權力很大，下察地方郡守，上察中央百官，包括三公乃至太后。東漢也是如此，皇親貴族，諸侯外戚，三公以下，不論尊卑，無所不糾。　　

上述三大中央監察機構，御史府、丞相司直、司隸校尉雖都為監察機構，但在體制上各自獨立，互不統屬。其中御史中丞為中央正規監察機構的長官，丞相司直代表丞相執行監察，司隸校尉為皇帝特設的監察官員，三者各成一系統。從品位上講，丞相司直為最高，司隸校尉次之，御史中丞為最低。但從具體運作來說，御史府、丞相司直、司隸校尉這三大監察機構互不統率，權力交叉，各自為政，三者各有分工，又互相牽制。使得漢代的中央監察機構出現互相制衡的多元化特點。可見，漢代中央監察系統組織嚴密，使得各級官員包括監察官員在內無不處于嚴密的行政體系在內。　　

另外，值得一提的是，漢代除了建立監察百官的行政監察制度外，還設立了所謂“監察皇帝”的言官諫諍制度。言官諫諍制度最早在秦朝就已設立，但是由于秦的暴政并沒有起到限制皇權的作用。漢高祖劉邦吸取秦亡的教訓，繼承與發展了言諍制度，進一步完善了漢代的監察制度。這種言官諫諍制度在一定程度上維護了統治集團的利益，特別是“收買”了文官集團，有利于鞏固和加強君主專制統治。但是這種諫諍制度充滿了人治的色彩，能否發揮作用完全取決于皇帝個人，所謂“人存政舉，人亡政息”，這也是封建專制體制框架下不能跳出的“歷史周期律”。　　

（二）         影響深遠的地方監察制度　　

 在地方監察方面，漢初設置了相國史，到了公元前106年（元封五年），雄才大略的漢武帝在地方行政監察制度上作出了一項重大決策，在全國設置十三刺史部，其中十一部沿用《書·禹貢》、《周禮·職方》中的州名，習慣上稱為十三州。每州設置刺史一人。正是這個“刺史”制度，使得漢代地方監察體系和整個漢代行政監察制度在中國歷史長河中獨顯智慧，獨具特色，并且影響深遠。　　

  漢武帝時期的“州”并不是地方一級行政組織，因此刺史也不是郡太守之上的地方官，是中央派遣的監察官，代表中央到地方進行監察，其職務性質為“部”，故又稱“部刺史”[⑥]。刺史到地方上專司監察，沒有行政權，也沒有軍權，只有檢舉彈劾權，并與地方行政長官沒有隸屬關系，直接隸屬于御史中丞，御史中丞直接對御史大夫負責，御史大夫直接對皇帝負責。刺史的級別較低，俸祿僅六百石，相當于縣級官吏，但他們的監察對象卻是享有二千石的郡一級高官[⑦]，具有“以輕御重”的特點。漢武帝獨具匠心的行政設計，大大減少了地方官吏貪污受賄，特別是有效地遏制了地方官吏與地方豪強互通一氣威脅中央集權這種令漢武帝不能容忍的現象，使得地方官吏與豪強不敢欺上瞞下，魚肉百姓，為漢武帝日后對外擴張，討伐匈奴奠定了基礎。刺史制度也深深地影響著明清兩代的地方行政監察體系，如清代在各省設置督、撫和藩、臬、道等各級監司，就是對漢代刺史制度的繼承和改造。　　

  除刺史制度外，漢代還以形成了以“督郵”為主的地方行政組織內部監察制度。督郵隸屬地方太守，負責監督太守以下的官員，也可監督刺史。在郡以下的縣則設專職監官延椽，“監鄉五部”[⑧]這樣一來，在郡、縣、鄉三級地方行政體系中都建立了相應的監察機構，形成了較為完整的地方行政監督體系。　　

  從以上對漢代中央和地方的監察制度的概述中，我們可以看到，漢代的行政監察制度已基本從行政體系中獨立出來，形成了從中央到地方，分權制衡，層級節制的監察系統，對漢代社會的發展和國家穩定起到了重要的作用，并且對后代監察制度影響深遠。　　

二、漢代行政監察制度的利弊評析　　

  必須指出的是，漢代創立的行政監察體系，其最本質的目的并不是為了單純地澄清吏治，而是為了鞏固以皇權為核心的專制中央集權。雖然漢代監察制度在一定程度上對維護國家穩定，懲治貪官起到了影響深遠的作用，但是我們更應該看到這種嚴密的監督體系只是封建專制體制的產物，它并沒有真正起到防止官吏腐敗的作用，所謂的“嚴密監督”也只是當出現能夠威脅中央集權，威脅封建統治者統治地位的時候才會“嚴格執行”，正所謂“五帝三皇神圣事，騙了無涯過客”[⑨]。在這一部分，筆者將著重針對漢代監督體系的各種特點來評析其中的利與弊，力求探討出一個較為清晰的總結，從而為第三部分闡述漢代監察制度對我國當今監督體系構建的啟示作一個鋪墊。　　

（一）互相制衡，多元監督的中央監察系統　　

漢代監察制度一個最為明顯的特征，就是多元化的監察機構，互相牽制和制衡。漢代不僅在中央建立了互相制衡的三大監督系統（御史府、丞相司直、司隸校尉），三者的相互牽制，有效地遏制了相權，從而維護了皇權的獨尊，在地方的郡、縣、鄉也分別設有刺史、督郵、廷掾三級監察官，刺史監督郡太守，不隸屬于郡太守。而督郵隸屬郡太守，在監督廷掾的同時，又可以監督刺史，這樣等于就使得刺史與郡太守互相制衡和牽制，使得地方官吏貪污腐化的成本加大，有效地遏制了地方官僚主義勢力的膨脹。　　

  從中央到地方“分權制衡”的監督制度的構建，既維護了皇權至上的封建專制中央集權，又保證了地方的穩定，有效地遏止了地方官僚的貪污腐化，進一步打擊了讓漢王朝“頭痛不已”的地方官吏與地方好強勢力的勾結，從而鞏固和維護了這個大漢王朝統治基礎的穩定和國家的安定。　　

  但是，這種“互相制衡”的多元化監督體系也有許多問題，其中，最主要的問題就是監察機構多元卻缺乏統一的領導，例如中央監察三大機構各成系統，職權重疊。按理來說，御史中丞是中央主要監察官，其他監察機構官員應從屬御史臺管轄，但御史中丞品秩偏低，在封建社會這種尊卑嚴明的等級社會，難以管轄丞相司直與司隸校尉。而代表中央監察地方的刺史品秩更低，卻要監督品秩比其高出很多的太守，并且刺史還得接受隸屬太守的督郵的監督，這樣其實就大大削弱了刺史的監督作用。　　

  （二）“四兩撥千金”，以小督大，以卑臨尊的刺史制度　　

  漢武帝“四兩撥千斤”的部刺史制度，開創了中國地方行政監督的先河，在漢代前期，確實起到了監督、威懾地方諸侯和官吏的作用，維護了中央集權的穩定。顧炎武在《日知錄》中也對此贊賞不已，他說：“夫秩卑而命之尊，官小而權之重，此小大相制，內外相維之意也”。但是，這種“秩卑任重”，“以卑臨尊”的刺史制度是否真的就一勞永逸地解決地方官僚腐化的問題呢？歷史告訴我們并不是如此。　　

  漢武帝時期刺史制度之所以能夠發揮極大的作用，這是和漢武帝時期封建經濟的繁榮是分不開的。漢初七八十年的休養生息，造就了漢武帝時期政治、經濟、文化的巔峰，使得武帝準備騰出手來打擊地方諸侯的強大勢力。因而刺史制度的設立就是體現了漢武帝加強中央集權的決心和魄力，而由于當時整個漢王朝正處于上升時期，其刺史制度因為也在強大的皇權的支持下運行較為良好。而當漢王朝處于衰蔽之世時，中央派出的監察官吏，面對整個官僚地主集團的龐大勢力，沒有了強大皇權為后盾，其監察作用可想而知只能淪為地方諸侯勢力的傀偶。因此，從根本上來說，在封建社會制度的框架中，刺史制度的成功與否，主要取決于皇權以及中央集權是否強勢，回到本文開頭的模型：皇帝—龐大的官僚集團—庶民，一旦皇權衰弱（如西漢末年的“七國之亂”時期），那么刺史將會完全淪為擺設，因此中央也就只能提升刺史的地位和俸祿，委之重權（刺史在成帝以后逐漸掌握地方行政權，到了東漢時期刺史總攬地方行政和監察大權于一身），這樣的結果就導致刺史最終被地方官僚集團所同化，形成新的官僚階層。這個時候整個國家政權將會完全被龐大的封建官僚集團所把持，龐大的封建官僚集團就像是千萬只蛀蟲，寄生在封建帝國的這個龐然大物，不斷吸食著它的養分和血液，直至吸干最后一滴血，榨干最后一滴油為止，這時候，整個帝國大廈也將轟然倒塌。　　

三、漢代監察制度對我國當代行政監察制度建設的啟示　　

  前面較為詳細地闡述了漢代一整套監察體系主要構架，主要以中央和地方兩個維度去論述。每一個朝代的行政監察制度都有其出現的歷史必然性與合理性，但是卻都跳不出王朝興替的“歷史周期律”。雖是如此，對我國古代特別是漢代這樣獨具特色，影響深遠的行政監察體制作一個總結和借鑒，這對于我國當前完善社會主義法制建設，建立一套社會主義式的行政監察體系，有較大的借鑒意義。正如毛澤東所說：“看歷史，就會看到前途”。[⑩]　　

  回顧漢代的行政監察體制，我們可以發現，漢代在保證皇權至上的中央專制集權的地位的基礎上，很重視監察機構的設置，希望將所有官吏都置于皇權的監察之下，確保皇權的獨尊，鞏固統治。但是，就如本文第二部分所闡述的那樣，漢代的監察制度最終還是帶有很濃厚的“人治”色彩，也就是說這種封建專制體制為前提的監察制度能否運行奏效最終取決于皇權的強弱。當當朝皇帝是漢武帝這樣的雄主時，這種監察體制將威力無窮；但當是漢成帝、漢獻帝這樣的無能之主時，結果就是官僚集團一手遮天，甚至引來外戚專政，而老百姓就只能遭受更為無止境的盤剝。　　

  當今中國早已不是以封建專制集權的時代，而是具有高度先進性的社會主義社會。但是幾千年以前的漢代在行政監察制度上仍然對我們有很多借鑒之處。需要指出的是，我們建設社會主義行政監察體系不能再像漢代那樣只專注于建立從上而下的監察體系，社會主義是人民當家作主的社會，建立行政監督體系，必須注重至下而上的，由人民大眾參與的行政監察體系。在這里，筆者著重于就漢代行政體制內部的監察制度對我國當前建設行政監察體系的啟示，提出一些筆者的想法和建議。　　

一、          借鑒漢代多元化的監察制度設計，建立權力制衡的監督機制。目前，中國政府行政存在一個很大的問題，那就是黨政不分，雖然早在改革開放初期，鄧小平就指出這個問題，但是直到現在仍然沒有解決這個問題。在這里筆者認為黨委和政府的本質上是一個監督與被監督的關系，筆者建議實行黨官分離，建立人民委員會監察黨組織，黨組織選拔政府官員，黨員不當政府官員，政府官員接受人大監督，人大掌握官員的質詢權和罷免權。這樣一來，政府官員既要接受人大的監督，又要在一定程度上接受黨委的監督，同時黨委又必須接受人民委員會的監督，這樣就形成了對行政權力的制衡關系，同時又避免了既是黨的干部，又是政府官員，導致日常行政中黨政不分，缺少監督的局面。　　

二、          借鑒漢代刺史監察制度，建立人民大眾參與的行政監察體制。目前中國社會盡管仍然有人堅持代議式的監察制度是最佳的制度選擇，但是越來越多人逐步認識到公眾直接參與監督的重要性和必要性。正如王紹光所說：“公民不直接參與政府的決策過程就沒有真正的民主可言”[11]。而沒有真正的民主，那么行政監督也就大打折扣了。我們可以借鑒漢代刺史由中央委派代表中央監察地方這樣一種特點，中央政府成立一個專門監督地方行政的監察機構，負責監督地方官吏，而這個專門機構則由全國人大代表組成，采取定期輪換制，并且接受群眾的監督。這樣地方政府除了接受地方人大的監督以外，還需接受由中央政府專門派遣的監察機構監督，自下有群眾的監督，至上有中央的監督，這樣就使得地方官員胡作非為的成本大大提高，能夠有效地遏制官員的腐敗。　　

以上的建議只是筆者的結合漢代監察體制的一些粗淺的見解，總之，要建立起完善的社會主義監察體系，不能一味地對古代行政監察制度寄予厚望，只有依靠法制，依靠民主，依靠廣大人民起來監督，才能真正跳出黃炎培先生所描述的“歷史周期律[12]”!　　

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