--論監(jiān)察權(quán)獨(dú)立的重要性

　　腐敗是行使權(quán)力的其中一種結(jié)果，絕對(duì)權(quán)力能夠?qū)е陆^對(duì)腐敗，這已經(jīng)是不需要太多的論證的人盡皆知的道理。何謂絕對(duì)權(quán)力?不受監(jiān)督、制衡、彈劾、罷免的至高無(wú)上的權(quán)力，也就是超越法律之上的特權(quán)。就叫絕對(duì)權(quán)力。簡(jiǎn)單說(shuō)，就是“一手遮天”的權(quán)力。近年來(lái)，有學(xué)者大約統(tǒng)計(jì)了一下，中國(guó)平均每18天出臺(tái)一部法規(guī)，但公權(quán)力機(jī)構(gòu)人員卻陷入了有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法者公開(kāi)違法的情況，反腐反而越反越腐，這個(gè)現(xiàn)象已經(jīng)揭穿了依法治國(guó)的法制建設(shè)的虛偽性。

　　為什么中國(guó)不在最為重要的公有制經(jīng)濟(jì)總量、產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略上出現(xiàn)激烈爭(zhēng)論，反而在憲政民主的特性和通性上糾纏不清?很多個(gè)為什么，其實(shí)在監(jiān)察權(quán)概念上可以找到原因。

　　中國(guó)的根源性社會(huì)問(wèn)題不是表面的腐敗問(wèn)題，也不是法制建設(shè)上的問(wèn)題，而是權(quán)力監(jiān)督制衡上的問(wèn)題。

　　中國(guó)權(quán)利監(jiān)督失控造成的腐敗蔓延，分三步走：最先在行政和執(zhí)法上的腐敗，然后進(jìn)入到司法腐敗，最后是立法上遭遇腐敗的嚴(yán)重干擾。

　　法學(xué)教授陳忠林根據(jù)1999-2003年最高檢察院與最高法院報(bào)告等相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算出：中國(guó)普通民眾犯罪率為1/400;國(guó)家機(jī)關(guān)人員犯罪率為1 /200;司法機(jī)關(guān)人員犯罪率為1.5/100。這個(gè)結(jié)果顯示，國(guó)家工作人員犯罪率比普通民眾的犯罪率高1倍;懲治犯罪的司法人員的犯罪率則是普通民眾的6倍。尤其值得關(guān)注的是，從近年來(lái)最高法院院長(zhǎng)工作報(bào)告中得知，公務(wù)員犯罪率呈現(xiàn)急速上升趨勢(shì)。

　　政治權(quán)力是一個(gè)以公共管理的為特征，相對(duì)于私人領(lǐng)域的概念范疇。權(quán)力和權(quán)利概念的清晰和界限的劃分，是保證一個(gè)社會(huì)良好運(yùn)行秩序的重要前提。

　　從刑法修改、迅疾的微博實(shí)名制、到財(cái)產(chǎn)公示提案不通過(guò)，再到房產(chǎn)空置稅議案遭遇抵制等等，就可以發(fā)現(xiàn)，權(quán)利監(jiān)督的失控從當(dāng)初的執(zhí)法腐敗、司法腐敗，已經(jīng)進(jìn)入到立法腐敗了。這也說(shuō)明，中國(guó)再不進(jìn)行權(quán)利監(jiān)督制衡的真正工作，還是一味采取遮掩手法搞法制建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)，就會(huì)造成中國(guó)政權(quán)走線不可逆轉(zhuǎn)的崩潰。

　　中國(guó)的權(quán)力監(jiān)督制衡失控不僅表現(xiàn)在腐敗全面性蔓延，司法腐敗最為嚴(yán)重，還表現(xiàn)在干擾立法。實(shí)際上，這種失控造成了國(guó)家人才機(jī)制的喪失，導(dǎo)致國(guó)家戰(zhàn)略決策難以對(duì)抗西方的組合進(jìn)攻戰(zhàn)略，國(guó)內(nèi)亂象紛紛，周邊烽火隱現(xiàn)。這種不可辯駁的事實(shí)說(shuō)明，中國(guó)已經(jīng)不能夠?qū)?quán)力監(jiān)督制衡機(jī)制避而不談了!否則，就會(huì)進(jìn)入亡國(guó)倒計(jì)時(shí)。

　　談權(quán)力監(jiān)督，有必要從監(jiān)察權(quán)說(shuō)起。中國(guó)歷史上監(jiān)察權(quán)很早就出現(xiàn)了。但近代監(jiān)察權(quán)值得一說(shuō)的是孫中山的五權(quán)憲法。

　　1921年3月20日，孫中山先生《五權(quán)憲法》演講上說(shuō)：“五權(quán)憲法是兄弟所創(chuàng)造，古今中外各國(guó)從來(lái)沒(méi)有的。”他認(rèn)為，傳統(tǒng)西方憲法在政府機(jī)關(guān)采取的三權(quán)分立(行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán))制度中，行政機(jī)關(guān)擁有考試權(quán)將可能濫用私人，立法機(jī)關(guān)擁有監(jiān)察權(quán)則將有國(guó)會(huì)專制的流弊(孫中山認(rèn)為西方代議民主中的國(guó)會(huì)相對(duì)于行政機(jī)關(guān)權(quán)力太大，常常形成國(guó)會(huì)獨(dú)裁或議會(huì)專制;因此認(rèn)為應(yīng)該將此兩者分離，另設(shè)考試院和監(jiān)察院。此乃五權(quán)分立之由來(lái)。他說(shuō)，這是“破天荒的政體”。“五權(quán)憲法”理論基礎(chǔ)是孫中山的“權(quán)能區(qū)分”學(xué)說(shuō)，“權(quán)能區(qū)分”即是“人民有權(quán)，政府有能”(此處政府指的是包含立法、行政、司法等部門的廣義政府。孫中山認(rèn)為，西方民權(quán)發(fā)達(dá)的國(guó)家，人民擔(dān)心政府不能為人民所管理，對(duì)政府多有防范，致使政府無(wú)能。提出權(quán)能區(qū)分和五權(quán)憲法理論的目的是為了讓人民在選舉權(quán)之外還有罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)來(lái)制約政府，在此基礎(chǔ)上，人民使政府有能，徹底根除“政府無(wú)能”的流弊，五權(quán)分工合作，為人民謀福利。

　　在“五權(quán)憲法”理論中，政權(quán)歸于人民，人民擁有選舉權(quán)、罷免權(quán)來(lái)選出國(guó)民大會(huì)代表，國(guó)民大會(huì)代表人民行使政權(quán)，可以選舉并罷免總統(tǒng)，對(duì)司法、考試、監(jiān)察三院院長(zhǎng)行使同意權(quán)，另有修憲權(quán)。國(guó)民大會(huì)能行使創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)來(lái)代表人民管理中央政府法律，各地人民則能行使創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)來(lái)直接管理地方政府法律，但在孫中山的理論中沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明要怎么行使。國(guó)民大會(huì)不能直接制定法律，因?yàn)榱⒎?quán)屬于治權(quán)，是由政府來(lái)執(zhí)行，是一種間接民主。李鴻禧認(rèn)為五權(quán)憲法是由類似于民主集中制的國(guó)民大會(huì)與民主主義憲法之權(quán)力分立制度兩種不同觀點(diǎn)“強(qiáng)并硬湊”成的。有人認(rèn)為李鴻禧誤讀了五權(quán)憲法，國(guó)民大會(huì)實(shí)則為實(shí)行代表制民主的機(jī)關(guān)，對(duì)代議制政府作出制衡，與民主集中制毫無(wú)關(guān)系。

　　政府行使治權(quán)，治權(quán)乃指行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)、監(jiān)察權(quán)，各自獨(dú)立運(yùn)作并互相合作，是為“五權(quán)共治”。但是在中央層級(jí)，政權(quán)通過(guò)國(guó)民大會(huì)間接行使，人民不能直接行使，所以權(quán)能區(qū)分的制度細(xì)節(jié)上需要在給政府以治權(quán)的同時(shí)避免治權(quán)的力量事實(shí)上超越政權(quán)，孫中山只提出了國(guó)民大會(huì)制度的大意，并沒(méi)有設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)。日本學(xué)者美濃部達(dá)吉與其學(xué)生宮澤俊義，反對(duì)孫中山提出的權(quán)能區(qū)分，認(rèn)為政權(quán)與治權(quán)都應(yīng)該屬于人民，將政權(quán)與治權(quán)分開(kāi)，削弱了民主制度。有人認(rèn)為美濃部達(dá)吉和宮澤俊義沒(méi)有弄清楚權(quán)能區(qū)分的含義就加以攻擊，缺乏學(xué)術(shù)嚴(yán)謹(jǐn)性。

　　五權(quán)憲法的第一份成文憲草即《五五憲草》，由國(guó)民黨組織的憲草委員會(huì)制定于1936年5月5日。

　　行政監(jiān)察權(quán)具有非常重要性意義。任何一種行政權(quán)力都必須受到相應(yīng)的監(jiān)督制約，這是行政法制原則的本質(zhì)要求。對(duì)監(jiān)察權(quán)力的監(jiān)督制約，包括來(lái)自外部的監(jiān)督和監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我制約兩個(gè)方面。中國(guó)實(shí)施六權(quán)分立，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的外部的監(jiān)督就應(yīng)該歸屬黨權(quán)范圍，一旦形成沖突，人大將成為最終裁決機(jī)構(gòu)。

　　中國(guó)臺(tái)灣監(jiān)察機(jī)構(gòu)

　　 監(jiān)察院為臺(tái)灣最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，行使彈劾權(quán)、糾舉權(quán)及審計(jì)權(quán)。監(jiān)察院由委員二十九人組織而成，監(jiān)察委員之中一人任院長(zhǎng)，一人任副院長(zhǎng)，任期六年。監(jiān)察院的創(chuàng)設(shè)，源自于孫中山五權(quán)憲法的理論。模仿中國(guó)古代中國(guó)御史諫官制度(御史臺(tái)、都察院)，用來(lái)限制國(guó)會(huì)代表的民主立法力量，剝奪國(guó)會(huì)的糾察與調(diào)查權(quán)，以增強(qiáng)行政權(quán)，避免立法院權(quán)力過(guò)于獨(dú)大無(wú)法制衡，所以有別于三權(quán)分立，把國(guó)會(huì)的糾察與調(diào)查權(quán)獨(dú)立出來(lái)。

　　臺(tái)灣“監(jiān)察院”由“監(jiān)察委員”組成，按“憲法”規(guī)定，分別由“各省市議會(huì)、蒙古、西藏地方會(huì)議及華僑團(tuán)體選舉產(chǎn)生”。“修憲”后，“監(jiān)察委員”(包括監(jiān)察院長(zhǎng)、副院長(zhǎng))改由“總統(tǒng)”提名，經(jīng)“國(guó)大”同意任命。這也說(shuō)明臺(tái)灣監(jiān)察權(quán)與孫中山五權(quán)分立原則的獨(dú)立監(jiān)察權(quán)相差很遠(yuǎn)，反倒強(qiáng)化了臺(tái)灣政府首腦-總統(tǒng)的權(quán)利。這是臺(tái)灣多黨制下無(wú)法根治的弊病。

　　中國(guó)大陸的監(jiān)察機(jī)構(gòu)

　　大陸相比于臺(tái)灣，存在多頭監(jiān)察權(quán)。首先是中央人民政府政務(wù)院設(shè)立人民監(jiān)察委員會(huì)是最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)。監(jiān)察委員會(huì)指導(dǎo)全國(guó)各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察工作，頒布決議和命令，并審查其執(zhí)行情況。接受及處理人民、人民團(tuán)體對(duì)各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員違紀(jì)失職的控告。而實(shí)際上，中紀(jì)委和政法委才算是中國(guó)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的真正領(lǐng)導(dǎo)。黨委設(shè)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)在地方表現(xiàn)是各級(jí)地方紀(jì)委和政法委。這種機(jī)構(gòu)因?yàn)橹苯邮艿胤近h委管轄，而黨政不能分離，就會(huì)無(wú)限放大行政權(quán)力，導(dǎo)致中國(guó)地方權(quán)力監(jiān)督真空，這也是經(jīng)濟(jì)改革后腐敗普遍性蔓延的根本原因，也成為多頭監(jiān)察難以起到實(shí)際監(jiān)察意義。

　　相比于臺(tái)灣，大陸的一黨制如能克服弊端，優(yōu)勢(shì)是很明顯的。那就是監(jiān)察權(quán)從政府內(nèi)部完全轉(zhuǎn)移出來(lái)，剔除冗贅，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，合并紀(jì)委和政法委，形成一個(gè)獨(dú)立的權(quán)利部門。監(jiān)察機(jī)構(gòu)人事任免可以經(jīng)由地方黨委提名，但必須由上一級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，才能排除同級(jí)地方政府、黨委的嚴(yán)重干擾。

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