社會治理是國家政權對管轄范圍內的民眾與社會事務的統治與管理。各國的社會治理，一方面反映了該國基本制度的特質，是該國基本制度的實踐與落實，反映的是各個國家社會治理的特殊性;另一方面，各國社會治理也有共同性，有一定的規律可循。無論何種制度，社會治理都要符合和達到一些基本要求和規范，如保證公共安全，保持社會秩序，增進經濟發展和社會福祉，平衡群體關系與調節利益沖突等等。相對于社會制度和發展道路，社會治理更具有技術色彩，更多地屬于管理科學范疇的問題。因此，國外社會治理中一些成功的做法和經驗值得我們研究和借鑒。

　　一、 西方發達國家社會治理體制的啟示

　　在長期的社會治理實踐中，西方國家形成了既有一定普遍性又各具特色的社會治理體系，并且隨社會發展而不斷變化與改革。自上世紀70年代以來，西方國家的行政管理與社會治理體制發生了新的發展與變遷，其中最值得關注和研究借鑒的就是在所謂“新公共管理革命”旗號下出現的西方發達國家社會治理體制的發展變化。

　　西方新公共管理改革的實踐是多方面、多領域的，其中最值得我們關注和研究的，是在新公共管理改革中形成的社會治理體制，即“政府—法定機構體制”。“小政府，大社會”是西方自由主義秉持的政治理念，但在實踐中這樣的理念一直難于真正實現。隨著時代的發展變遷，實際上西方國家的社會治理日益復雜，擴張政府規模的客觀需求不斷上升。新公共管理改革運動在一定程度上為解決這個一直以來的難題提供了新的途徑。

　　西方國家政府體系中普遍設立法定機構，作為政府行政部門的補充和延展。如美國聯邦政府就下轄大量的法定機構，數量、規模和人員都大大超過聯邦政府本身。新加坡政府共有14個部門，而下屬法定機構達到63個。我國香港特別行政區政府機構為“3司12局”，但下轄法定機構達到200多個。

　　采取“政府—法定機構體制”的優點主要表現在三個方面：第一，提高了行政效率。法定機構具有一定競爭性，比一般政府機構官僚習氣少，比較有效率。第二，提高了治理的專業性。法定機構一般是本領域的專業組織，管理范圍集中，屬于“內行領導”，管理更加準確到位。第三，減少了社會管理的總成本。法定機構不是專門的行政管理機構，很多是兼職管理，人員一般不占公務員編制，在運行上采取企業化的運行方式，被稱為公司化的政府。新加坡在采用法定機構模式后，政府規模得到了嚴格控制，行政成本大大降低。

　　在新公共管理思潮的影響下，經過多年的“政府—法定機構體制”模式的實踐，西方發達國家政府社會治理水平有所提升，政府規模和行政開支得到一定程度控制。這一社會治理體制值得我們學習借鑒。近年來，我國東南沿海改革開放的先行地區，如深圳等地開展了法定機構模式的試點，有的已經運行多年，總體上取得了較好的效果，值得進一步研究和總結。

　　二、西方發達國家社會治理的基本策略

　　從理論上講，西方資本主義國家信奉個人主義，崇尚自由主義。從現象看，西方國家社會管理寬松，社會自由度較大。西方國家也經常標榜其是自由民主社會并借以攻擊詆毀其他社會制度不同的國家。但深入了解西方社會就會發現，實際上西方國家的社會治理體系十分嚴密，可謂“疏而不漏”;西方國家社會治理的手段嚴厲而多樣，造成西方國家公民法制觀念較強，美國即有所謂“戰戰兢兢”的中產階級之說。從社會治理的策略與理念角度觀察，之所以形成這樣的治理效果，有三大策略值得注意。

　　第一，“底線治理”。西方發達資本主義國家貌似多元、自由，對于公眾一般社會行為管制比較寬松。美國的管制文化是：只要“不犯法”，政府就不管百姓事，老百姓可以“一輩子不與警察打交道”。美國百姓也時常以“不與警察打交道”來標榜自己是安居樂業的守法良民。西方國家特別是英、美等國，社會治理的重點是守住“底線”，集中資源、集中力量打擊和懲處違反法律、觸犯社會秩序和超越社會道德底線的社會行為。對于公民的不違反法律、不嚴重觸犯社會道德底線的行為一般不予干預。

　　底線治理，從公眾角度感受到的是社會自由度大，進而有助于提升社會認同感和公眾對于法律與制度的認受性;從政府及社會治理角度看，則有利于提高治理效率，有利于實現低成本治理，有利于提高治理的可操作性。

　　底線治理的本質是依法治國。底線治理背后蘊含著一套政治哲學理念，即現實主義的治國理念。西方發達國家普遍的治理理念認為，社會的道德水平乃至社會風氣主要不是由社會榜樣所代表和引領的，在現實中社會道德與風尚更多的是由社會負面行為、反面典型所決定的。從治理的角度看，對于普通民眾首先是不讓他們做壞人，然后才是促進他們做好人。所以，公眾管理和教育的重點是設置底線，打擊越線，以規范社會行為，引領社會風氣。

　　第二，注重監管。西方與我國都奉行和強調依法治國，但在社會治理的實踐中，西方國家更注重法制的實施，注重對于法律和制度的實際落實。這是西方國家，尤其是英美法系國家與我國在社會治理策略與理念上的顯著區別。

　　西方發達國家依法治國及社會治理的主要做法和經驗是執法、監管重于立法。特別是英美法系的國家，制定的成文法不多，主要是根據司法實踐，根據判例作為司法依據，這樣做舉一反三，有較好的操作性。此外，成文法少使整個法律體系比較靈活。而更為重要的是，西方發達國家在法治方面的主要精力、資源投向執法與監管。比如，美國的聯邦調查局、中央情報局對美國社會生活進行全面的監管，從企業和個人稅收等經濟活動到反恐等國家安全問題進行全面監管，觸角遍布全社會各個角落。在管理方式上，引而不發，收放自如，使整個社會生活“亂而有序”，外松內緊，表面自由，實際控制。

　　在監管活動中，西方發達國家采取底線治理的策略。監管注意堅守重要的法律底線，對重要的關鍵性的法律及社會管制規則堅決執行，對觸及底線的違法行為實行“零容忍”。

　　西方國家注重監管的治理策略有如下優點：一是成本低、效果好。依法治國而不四面出擊、處處設限，只是有重點地設置法律并嚴格執行，使管制資源集中使用，維持較低成本和較高效率。二是有利于培育社會法制觀念和守法文化。由于注重監管，執法嚴格，懲處到位，使公民違法成本較高，進而形成政治社會化效應，使公民在社會法治實踐中接受事實教育，久而久之養成尊法、守法習慣。

　　第三，注重經濟手段。依法治國，以罰為先。有法條而無罰則則法律空置，有罰則而不實施則法無權威。社會治理的關鍵在于落實，落實的關鍵在于行之有效的手段。

　　與我國社會治理主要運用行政手段不同，西方發達國家在社會治理中特別注重運用經濟手段，傾向采用經濟處罰規范社會行為，利用經濟杠桿調節社會關系。應當說，經濟手段是西方社會治理所采用的主要手段。市場經濟條件下，人們社會行為的經濟性極強，經濟利益是社會利益的核心，經濟利益是人們日常行為的主要動機和目的。因此，運用經濟手段調節和管理人們的社會行為，就抓住了根本，可以從根本利益上調節、規范人的社會行為。

　　西方發達國家的法律的罰則中，除去違法、犯罪者需要承擔的刑事責任外，一般都附加有民事責任，主要是附加經濟處罰。在社會政策方面，西方發達國家也十分注重運用經濟杠桿調節和規范企業與居民的經濟行為和社會行為。

　　西方發達國家在保證國家政治安全和社會思想輿論控制方面更是大量運用經濟手段，十分有效。西方國家一般不對新聞媒體進行直接的管控，尤其不采取“輿論一律”的管控策略和措施。表面上看，西方國家無論是媒體還是教育機構都奉行言論自由，尊重保障人權。但實際上，對于關系國家政治安全、核心利益、核心價值和基本道德觀的領域實行嚴格的保護和規范，在適當進行法律規范的同時，主要手段是經濟管理。對于那些違規、越界、觸犯底線的媒體和個人，采取法律訴訟等多種措施實施嚴厲的經濟制裁。西方國家對社會思想和意識形態管理的主要辦法是，通過管住人們的錢包，管住人們的嘴巴，而通過管住了人們的嘴巴，進而管住人們的思想。

　　西方發達國家在社會治理中注重運用經濟手段的主要優點是：

　　第一，對社會行為主體起到了內在約束的效果。在市場經濟社會中，抓住了經濟利益就抓到了根本，觸動人們的經濟利益對人的約束力顯著，可以調動人的自我保護意識，逐步養成自覺接受社會約束的習慣。在西方輿論界和教育機構，從業者內心都知道言論自由的界限和行為的規范在哪里，一旦越界就會遭受損失。

　　第二，維持社會公正與法制形象。行政性處罰一般由政府實施，社會矛盾易于集中于政府。尤其是管控社會輿論和思想意識形態，行政性干預往往有悖思想言論自由，社會觀感不良。西方發達國家傾向于將行政性問題、政治性問題轉移到司法領域，采取經濟處罰手段，在一定程度上維持了形式平等、程序正義，避免將社會治理與管制政治化、意識形態化，而又對管理對象實施了實質性的管控。

　　三、西方發達國家社會治理的保障系統

　　所謂社會治理的保障系統，主要指實施社會治理的技術平臺。所有的社會管理行為都必須有一定的技術手段和方法作為支持和保障。當代西方發達國家之所還能夠在一定程度上實施比較好的社會治理，其中最重要的基礎性原因，就在于它們擁有一套比較完備的覆蓋全社會的國民個人信息管理系統。

　　長期以來，西方國家十分注重利用技術手段建立起對全民的個人信息管理，主要涉及公民的個人收入、稅收、財產以及經營活動等經濟方面的信息;有的還涉及公民個人的社會關系，包括家庭情況、主要社會關系及交往情況等等。對于公民個人的思想意識、政治態度等方面的管控屬于最為隱秘的情況，以往鮮有披露。但隨著“斯諾登事件”發生，西方國家對于公民個人思想意識、政治態度甚至個人隱私等方面的監管情況也逐步浮出水面。隨著電子計算機技術、網絡技術和大數據技術的發展，西方國家對于全體國民個人信息的管理系統不斷發展，越發完備，在社會治理中發揮著越來越重要的作用。

　　現代社會是一個匿名交往的社會，人們的社會關系、社會行為、思想意識日益復雜多元。如何管理好一個現代社會，首先要做到的是獲取管理對象的準確、完整的信息。不了解管理對象，一切管理都是盲目的，因而也必定是無效的。現代社會與傳統社會有著本質的區別，傳統社會是一個“熟人社會”，管理“熟人社會”與管理“陌生人社會”不同。管理“陌生人社會”首先要讓“陌生人”現形，首先要掌握“陌生人”的確切信息。從這個意義上，建立國民個人信息管理系統是現代社會治理的基礎。沒有這樣的基礎，社會治理現代化是無從談起的。

　　西方國家不惜花費巨大的財力、物力、人力建立和完善國民個人信息管理系統，使社會治理適應了西方社會工業化、城市化進程，扎根于西方國家的現實國情、社情，發揮了保障國家政治安全、維護社會秩序的重要作用。當前，西方國家正是利用國民個人信息系統這個巨大的無所不在的無形之網，將一切需要管理的對象及其行為，甚至思想意圖，統統納入管理范圍。當需要對其進行管理、干預、處罰的時候，管理主體就可以準確地實施管制，并且有多種手段可供選擇。總之，國民個人信息系統使現代管理成為可能。

　　(作者單位：中國社會科學院政治學所)

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