反腐敗不僅僅是國家的事兒，只有當整個社會都抵制腐敗，并且有能力抵制腐敗的時候，腐敗問題的解決才有希望。

　　今天，中國人已經習慣于抱怨腐敗現象的猖獗和反腐敗的措施如何不利，在“加大力度”的話語下一個接一個“大案要案”的調查與揭露，除了給老百姓增添了茶余飯后的談資，以及更加確定了人們腦中對于“權力”的各種想象之外，似乎也并沒有起到所宣稱的“震懾”腐敗的作用。沒錯，腐敗是一個困擾全球的難題，在著名的反腐敗國際組織“透明國際”(transparency International)所發布的“清廉指數”(Corruption Perception Index)中，如果大家有興趣把這個數據從1996年至今所有國家的得分情況作一個時間跨度的對比的話，可以發現比較清廉的國家依然還是那么幾個。透明國際的反腐敗工作開展了那么多年，眾多國家不斷加入聯合國“反腐敗公約”，但是可以很確定地說，全球腐敗的狀況沒有什么明顯改善。難怪腐敗研究的專家斯文森(Jakob Svensson)認為腐敗研究中最大的難題之一就是：世界上有那么多的反腐敗機構，人們為反腐敗開出了那么多的藥方，為什么成功的反腐敗案例卻如鳳毛麟角(公認的成功案例只有新加坡和中國香港)?

　　其實這個問題并不是沒有答案，遍訪各種腐敗治理研究的文獻，藥方無非是兩條：一條是國家中心主義的。即要想成功的反腐敗，一定需要一個有堅定反腐敗決心的政治領導人或者領導集團，一個或幾個強而有力的反腐敗機構(如香港的廉政公署)，一套專業化且行之有效的反腐敗制度或者律法等等，總之，只要國家行動起來，腐敗治理就有希望;另一條則是社會中心主義的。反腐敗決不僅僅是國家的事兒，公眾參與才是反腐敗斗爭不斷深入下去的主要動力。在發展中國家中，手握國家權力的人——公職人員——就是公共部門腐敗的主體，沒有公眾參與的推動，國家反腐敗的決心從何而來;沒有公眾參與的支持，反腐敗部門的權力如何得到加強;沒有公眾參與的力量，反腐敗改革如何得以長期維續。

　　回顧中國共產黨成立以來的反腐敗斗爭史，可以發現公眾參與一直都存在，而且在其中起到了非常重要的作用。如果追蹤今天中國反腐敗制度的形成過程的話，大體上可以分為四個時期：一是新中國成立之前的根據地的反腐敗斗爭中，就已經出現了公眾參與的最初形式;二是從新中國成立到“文革”之前，反腐敗斗爭的公眾參與以政治運動的形式出現;三是“文革”結束后，在市場化改革過程中反腐敗制度的恢復和重建階段，公眾參與式微，主要以寫“人民來信”的方式檢舉和控告腐敗行為;四是在互聯網和新媒體崛起的過程中，“網絡反腐”賦予了反腐敗斗爭中公眾參與的新形式。而在這四個時期的反腐敗斗爭中，公眾參與的途徑與地位都是完全不同的，接下來我們就以此為線索來大致回顧一下這一歷程。

　　不僅僅是“檢舉”：蘇區反腐中的公眾參與

　　1931年11月成立的工農檢察部，可以說是革命根據地時期第一個相對完整的反腐敗機構。其有一套自上而下的與各級政府相配套的組織體系：中央政府設工農檢察人民委員部，省、縣、區三級設工農檢察部，城市設工農檢察科。工農檢察部決不是一個徒有虛名的部門，其涉及當時最重要的利益，土地分配問題。因此，這一部門的負責人人選在整個蘇維埃政權中是極為關鍵的，第一任工農檢察人民委員部部長為何叔衡(1876~1935)，其是湖南寧鄉人，曾與毛澤東一起作為湖南省代表參加中國共產黨第一次代表大會。因此，在選舉各部部長時，由毛澤東力挺何叔衡為工農監察委員會部長。何叔衡在工農檢察部內身兼數職，同時為工農檢察人民委員、內務部代理部長和中央政府臨時最高法庭主審。

　　從當時的歷史資料中可以發現，在圍繞著工農檢察部的工作所開展的反腐敗斗爭中，公眾參與有兩條主要途徑：一是檢舉控告。工農檢察部專門成立了接受群眾檢舉和控告的部門——工農檢察部控告局，檢舉控告在當時也是發現腐敗案件線索的主要渠道。如瑞金縣葉坪村蘇維埃政府主席謝步升案，瑞金縣委組織部部長陳景魁案，蘇維埃政府財政部會計科長唐仁達案等，都是先由群眾揭發發現線索的。謝步升可以說是中國共產黨反腐敗歷史上槍決的第一個貪污分子，該案也是中央蘇區工農檢察機關查辦的第一個貪污大案，現在大家已經不太記得了，這起案件其實是由鄧小平查辦的。除了常規化的檢舉控告部門外，還有臨時性檢舉委員會，具有檢舉、揭發和上報檢察機關的權力。

　　二是群眾參與的主動監督組織，包括普通群眾組成的突擊隊，和共青團領導下青年群眾組成的輕騎隊。其中，“突擊隊不脫產，在空暇時間或休息日執行任務，而且人員不固定，每次突擊行動可以改變人員組成。突擊隊在得到工農檢察機關的許可和指示，不妨礙機關工作的前提下，有權公開地突然去檢查某蘇維埃機關或國家企業和合作社，以發現和揭露該機關或企業的貪污浪費及一切官僚腐化行為。”輕騎隊由清一色共產主義青年團組成，其任務是：監督、檢查蘇維埃各機關、企業及合作組織內的官僚主義、貪污浪費、消極怠工、行賄受賄等腐敗現象。許多大案要案都是由反腐敗輕騎隊檢舉揭發的，在1934年初開始的蘇區這場懲腐肅貪運動中，有40%的大貪污犯、大官僚腐敗分子都是由輕騎隊協助查獲的。這種利用群眾組織直接監督官僚系統的做法，在1949年之后依然沿襲下來了，并且有過之而無不及。

　　發動群眾：1949年后至“文革”前的公眾參與

　　1949年之初，我們黨面臨著從革命型政黨向執政黨的轉型，處于所謂的“國家建設”(state building)的初期階段。所謂國家建設，這一術語在政治學中指的就是通過不斷制定各項制度的方式來完善國家的職能。而在新中國建國初期，各項制度極其欠缺，官僚系統獲得了統治社會的權力，但卻沒有足夠有效的制度來約束他們。因此，在建立新中國的前夕，毛澤東就已經開始擔心干部隊伍中將出現腐敗問題，他用一個形象的比喻來形容各種誘導干部腐敗的因素——“糖衣炮彈”：“可能有這樣一些共產黨人，他們是不曾被拿槍的敵人征服過的，他們在這些敵人面前不愧英雄的稱號;但是經不起人們用糖衣裹著的炮彈的攻擊，他們在糖衣炮彈面前要打敗仗。我們必須預防這種情況。”

　　這一時期的反腐敗斗爭主要是以各種大規模群眾動員的“政治運動”形式而展開的，如果單純從參與的角度來說，這一時期的公眾參與程度可以說是最高的。但是高強度的社會動員造成了參與的過度和無序，“搞運動”的反腐方式使得中國人至今都對公眾參與心有余悸。在1949年新中國建立的同時，黨的紀律檢查和政府的行政監察部門分別相應地建立起來，但是這一時期的反腐敗機構沒有發揮出應有的作用，主要原因在于這一時期反腐敗主要是以發動群眾搞運動的方式開展的。表1中總結了“文革”前的歷次與反腐敗有關的政治運動。

　　其中“三反”、“五反”運動最為人們所熟知。這是1951年底到1952年10月，在黨政機關工作人員中開展的“反貪污、反浪費、反官僚主義”和在私營工商業者中開展的“反行賄、反偷稅漏稅、反盜騙國家財產、反偷工減料、反盜竊國家經濟情報”的斗爭的簡稱。毛澤東對“三反”運動的開展方式做了如下批示：“應把反貪污、反浪費、反官僚主義的斗爭看作如同鎮壓反革命的斗爭一樣重要，一樣的發動廣大群眾包括民主黨派及社會各界人士去進行，一樣的大張旗鼓去進行，一樣的首長負責，親自動手，號召坦白和檢舉，輕者批評教育，重者撤職、懲辦，判處徒刑(勞動改造)，直至槍斃一大批最嚴重的貪污犯，全國可能須要槍斃一萬至幾萬貪污犯才能解決問題。”在這一發動群眾的思想指導下，整個社會都被卷入到反腐敗運動中去，以至于在今天看來非常合理的“私欲”都面臨著被純潔化的危機：“穿棉袍想穿大衣，穿上大衣想穿皮大衣，穿上羊毛皮大衣還想穿更好的皮大衣。”(三反運動中某群眾的自我檢討)

　　新中國初期，共產黨在從一個以鄉村為基礎的革命政權，在向一個掌控全國的執政黨的過渡過程中，面臨著一個如何控制整個干部系統，建立起一個有高度凝聚力的干部群體以實現向社會主義國家的轉變，這樣一個重要問題。因此這一時期發動一系列反腐敗運動的初衷，其實是通過加強對干部隊伍的監督、管理、約束和教育，以塑造出一個能為實現建設社會主義目標而服務的公職人員系統，但是這一任務在“文革”期間被中斷了，紀檢監察機構在“文革”期間被全部取締了。但無論目的為何，這種高度動員的公眾參與，決不是理想的反腐敗模式。參與一定要是有序和制度化的，否則這種反腐敗只能以犧牲政治穩定和經濟發展為代價。

　　“人民來信”：市場化改革時期公眾參與的式微

　　“文革”期間，黨的各級組織都受到沖擊，黨的監察委員會被取消，所有的權力被革命委員會所接管，一直到1978年才決定重新恢復黨的紀律檢查機構。直到1978年召開的中共十一屆三中全會上，才決定恢復成立中共中央紀律檢查委員會，共有中央紀委委員100名。第一書記陳云，第二書記鄧穎超，第三書記胡耀邦，常務書記黃克誠，第一副書記王鶴壽。

　　在恢復成立的初期，紀委的主要精力放在“兩案”審理上。所謂“兩案”指的是審理林彪、“四人幫”兩個反革命集團及其關聯案件：“1978年12月24日，十一屆三中全會公報發表，從25日開始，中央紀委就陸續收到群眾來信。截至1979年1月11日，中央紀委收到寫給陳云、鄧穎超、胡耀邦、黃克誠等中央紀委領導同志和中央紀委的控訴信、申訴信或者建議信就有6000多件，有些信甚至長達幾百頁，真是積案如山，積信如山。”之后，隨著市場化改革的日益深入，與之相關的貪污腐化和走私倒賣等經濟犯罪行為開始逐漸猖獗，于是中共中央、國務院作出《關于打擊經濟領域中嚴重犯罪活動的決定》，明確提出：“黨的各級紀律檢查委員會應當成為黨委領導這場斗爭的堅強有力的辦事機構。”在地方層面，1983年成立了“打擊經濟犯罪辦公室”下設檢查處和秘書處，由省紀委代管，打擊經濟犯罪辦公室于1987年被撤銷，其職能移交政法委。1993年，黨的紀律檢查機構與政府的行政監察部門合署辦公，一套工作機構，對外兩塊牌子，履行兩種職能。

　　隨著市場化改革的不斷深入，各類腐敗案件層出不窮，對于反腐敗的需求日益加劇，紀檢監察機構的權力和職能也隨之不斷擴大，機構也不斷膨脹，每年查處的腐敗案件高達數萬件。然而，這一時期反腐敗的主要策略依然是“加大力度”，力度取向的反腐策略核心內容為兩條：一條是西方學者所認為的以“嚴打”、“清理”、“專項治理”等為主要內容的，只治標不治本的“運動式治理”(campaign-style enforcement)，但這時候的運動只是在官僚系統內部進行動員，不再大搞建國初期的大規模群眾動員了;二是不斷加強以紀檢監察機構為核心的反腐敗機構(包括反貪局和審計局)查辦案件的能力，紀檢監察機構的主要制度建設和核心力量都在圍繞著加強辦案能力而展開，類似陳希同、慕綏新、陳良宇等一個接一個高層腐敗案件的浮現，無不表明紀檢監察機構在這方面的能力已經達到了一個歷史巔峰。

　　然而，無論是新型的官僚系統內部的“運動式治理”，還是紀檢監察機構對查辦案件能力的加強，始終強調的是“國家自己治理自己”的邏輯，外部監督的渠道和能力始終沒有任何突破。在查辦案件取向的腐敗治理策略中，公眾參與的渠道只剩下“人民來信”。信件對于今天的反腐敗機構來說尤為重要，90%以上的案件線索都來自群眾舉報的信件，這不得不說也是公眾參與的一種方式。但是這些舉報信件的構成和來源其實非常復雜，據紀委的工作人員介紹，這些信件中有一部分是單位內部權力斗爭的產物。另外，出于自身安全的考慮，這些信件中絕大部分都是匿名的，對于這部分信件的處理也是非常靈活多樣的。

　　這種 “偷偷摸摸”的參與，是無法起到約束權力濫用現象的作用的。一方面，檢舉并不構成腐敗分子被查處的充分條件，因此公職人員在參與腐敗活動的過程中，并不十分忌憚所謂的“人民來信”，更不會因為有“人民來信”就放棄用權力獲取暴利的機會。另一方面，檢舉卻構成了腐敗分子被查處的必要條件，紀檢監察機構的職能和權力的加強，在不斷增加官員的“不安全感”，但是他們不是因為不安全感放棄腐敗，而是希望以更快的速度，在更短的時間內獲得更大的利益。

　　“網絡反腐”：新媒體崛起與公眾參與的再發現

　　互聯網在中國的興起，改變了匿名信式的“偷偷摸摸”的參與，反腐敗轉而成為網民的狂歡。從被“天價煙”、“天價表”拉下馬的周久耕、楊達才，到因“艷照視頻”落馬的雷政富，再到最近暴露出來的“房叔”、“房姐”和“房嫂”，網絡反腐使得腐敗治理中的公眾參與重新被發現出來。百度百科對于此詞條的解釋非常貼切：“網絡反腐，是互聯網時代的一種群眾監督新形式，借互聯網人多力量大的特點，攜方便快捷、低成本、低風險的技術優勢，更容易形成輿論熱點，成為行政監督和司法監督的有力補充。”

　　網絡反腐之所以倍受青睞的主要原因在于，公眾在利用互聯網譴責與揭發腐敗官員，痛斥腐敗行為的過程中，第一次直接感受到了自身能夠對權力進行監督和制約的力量，并進而感到對自身權利和利益的維護有了成本相對較低的途徑，當然，這里主要是與“上訪”和“揭發”等方式相比較。在網絡反腐的案例中，由于信息傳播快、覆蓋面廣，一個小小的腐敗案件可以在瞬間引爆輿論關注，從普通的腐敗案件上升為“丑聞”可能只需要幾天的時間，因此其在制造輿論壓力上的能力是前所未有的。而輿論壓力從來都是反腐敗的最重要的理由，即便是在傳統的檢舉和揭發途徑中，對于重復來信、實名舉報和本人上訪舉報的腐敗案件，也具有優先查辦和匯報結果的規定。

　　因此，與傳統的“人民來信”不同，網絡上被揭露出來的大量腐敗案件，容易被反腐敗機構所重視，更易成為腐敗分子被查處的充分條件。在一項“你最愿意用什么渠道參與反腐”的網絡調查中，超過七成的參與者選擇了“網絡曝光”，而選擇“信訪”方式的只占1.27%。這無疑對我們傳統的腐敗案件舉報途徑構成了重要挑戰，這也從一個側面反映了公眾對傳統舉報方式的不信任，因為在寫匿名信的方式下，公眾其實并沒有真正參與到對腐敗問題的治理中。

　　在腐敗治理中重新找回公眾參與

　　在OECD組織(Organization for Economic Co-operation and Development)給治理腐敗開出的藥方中，強調腐敗問題的治理主要依賴三種途徑：建立有效的透明化的政治系統;強化打擊腐敗的行動;以及支持積極的公眾參與。

　　中國目前的現實情況是，第一個路徑進展十分緩慢，各種公開化運動雖然持續在推行，但總是進行的遮遮掩掩，公開的程度遠遠達不到制約腐敗的目的，而且至今依然沒有一個對公開程度、次序的正式說明和日程表，指望從這個途徑解決腐敗問題可能還需要非常長的時間。而第三個途徑的開放則存在很多顧慮，尤其是對“維護政治穩定”的考慮，“維穩”目前已經成為中國各級政府的首要任務，此任務的重要性與發展經濟相當，甚至要超過發展經濟。中國目前唯一在不斷強化和依賴的路徑，那就是不斷加強現有的反腐敗機構的權力和職能。紀檢監察機構已經在根本上奠定了在中國打擊腐敗戰斗中的核心地位，在1978年決定恢復成立紀委之后，紀委的職能一直在不斷擴大，人員在逐漸增多，在其他黨和政府的部門中的地位不斷提高，“黨管干部”和掌握反腐敗領導權的理念在紀檢監察機構的成長過程中得到了充分體現。

　　于是就形成了這樣一個現狀：反腐敗和權力監督作為一種公共產品，由黨和國家統一向社會提供，這其實是一種國家中心主義的腐敗戰略。中國目前的腐敗治理，從根本上來說還是由黨和國家來主導的，但這并不是中國所特有的現象，國家中心主義式的反腐敗在很多國家都被奉為圭臬，在反腐敗理論中也長期占據主導地位。這一理論認為，腐敗作為一種“疾病”，或者說得更學術一些，一種“征候群”(一簇疾病)，是可以被治理好的。在這一研究路徑的指引下，學者們普遍強調三個因素對于反腐敗的重要作用：領導者的政治決心;獨立且有強制能力的反腐敗機構;以及有效的反腐敗制度設計。

　　依然以香港為例，廉政公署是國家中心主義反腐敗的有效例證嗎?筆者認為答案是否定的，因為如果大家對廉政公署的歷史有些了解的話，就會發現民眾的推動在廉政公署早期打擊腐敗的過程中起到了至關重要的作用。在廉政公署辦理的港英總督葛柏(Peter Godber)貪污一案中，在葛柏出逃之后，香港社會掀起了一場激烈的反貪運動，給予了廉署辦案和發揮打擊腐敗職能強有力的民意支持。在與廉署內部的工作人員談到這一問題時，發現他們也非常認同這樣的觀點，即廉署對腐敗的成功治理其實是自上而下和自下而上雙向治理的共同結果。

　　無論是強調領導者的政治意志(反腐敗的承諾和決心)，抑或是獨立且有強制能力的反腐敗機構和制度設計，這些都依然是在強調國家在腐敗治理中的核心作用，它們的共同特征是忽視了社會在其中應該發揮的作用。筆者認為，僅僅作為公共產品而存在的反腐敗是遠遠不夠的，腐敗問題要想較為徹底地解決(完全解決幾乎不可能)，一定要發揮和利用社會的力量，邁向一種社會中心主義的腐敗治理路徑。這一路徑包含兩方面的內容：一是整個社會在道德風氣上擁有抵制腐敗行為的文化與觀念;二是普通民眾擁有參與反腐敗的合理途徑。

　　關于第一點，大家可能會問，有誰不痛恨腐敗行為呢?其實這一問題的答案還真的非常吊詭。在課堂上，當筆者向學生發問：“你們痛恨腐敗現象嗎?”學生們無一例外的表示非常痛恨。但是當我換另外一個問題：“假設你是一家醫院的院長，你的父母突然生病了，你會動用自己的權力使用最好的醫療資源給父母治病嗎，即便是違反法律規定的?”學生們的回答就變得非常猶豫了。這其實就是中國目前腐敗問題的一個重要癥結，當面對抽象的腐敗行為時，大家大抵都是持抵制和反對的態度，但是當面臨具體的情境時，我們其實并沒有一個對腐敗“零容忍”的政治文化。

　　關于第二點，對于腐敗問題的跨國比較研究已經證明，充分的言論自由和輿論監督才是解決腐敗問題的有效手段。有序、合法、專業化、制度化的公眾參與，可以大大提高腐敗現象被揭發和懲處的可能性。我們現在過于迷戀各種反腐敗的微妙制度設計和高超的現代技術手段，卻忘記了腐敗的本質就是權力的濫用，反腐敗研究的就是對權力的約束，而參與是約束權力的最有效手段。

　　所謂在反腐敗中重新找回公眾參與，其核心就是要加強公眾直接制約公共權力的既有制度和渠道，同時要設計和提供新的制度和途徑供公眾發揮社會監督的能力。在這一思路的指引下，結合國際上的成功經驗，筆者認為以下幾個方面的措施是值得考慮的：

　　一是加強廉政教育，營造腐敗低度容忍的公共文化。很多人認為這個沒用，市場化改革所帶來的物質主義文化已經在社會上占據上風，教育根本不會起作用。但是筆者認為事實并不是這樣，并不是教育不起作用，而且我們傳統的那套說教式的唱高調的教育不起作用，情境化的、案例式的教育一定可以深入人心，對于物質的追求并不代表對腐敗的容忍，香港就是最好的例證。但是教育的作用不是那么明顯，而且也不是短時間內可以直接見效的，但是廉政教育必須要長期堅持做，才能發揮應有的作用。

　　二是繼續堅持對以往公民檢舉和控告權利的保護，這主要要通過加強和完善“舉報人保護制度”來實現，我國目前有一定的舉報人保護制度，紀檢監察機構甚至還嘗試出臺過“舉報人獎勵制度”，但事實是對舉報人保護的力度和措施遠遠不夠，腐敗與普通的犯罪不同，其往往都是通過內部人揭露的方式來發現的，香港廉政公署在辦理第一個大案的時候就建立了“證人保護小組”，而我國目前還沒有污點證人制度，也沒有專門保護舉報人的組織和措施。

　　三是加強人民代表大會制度的財政監督職能，從法理上來說，政府的公共財政都必須在作為立法機構的人民代表大會的監督下來使用，而人大作為公眾意志和利益的代表，應當監督和審批政府的預算行為，但是很遺憾，目前中國人大在這方面沒有發揮應有的實際作用。

　　四是要保留和維護媒體的輿論監督作用，包括互聯網和報紙、電視等傳統媒體。筆者可以很負責任地說，目前國內外學術界對于全球腐敗問題的研究成果中，無論是量化統計還是案例研究，大家所找到的對于降低腐敗程度最有效的外部因素依然是媒體的自由程度。當然，自由不意味著無序和失范，在反腐敗的過程中，媒體應當為公眾發出聲音，為維護公眾的利益而制造輿論，而不是作為惡意誹謗和散布謠言的工具，這是公眾直接發揮參與對公共權力制約的關鍵渠道。

　　總之，反腐敗不僅僅是國家的事兒，只有當整個社會都抵制腐敗，并且有能力抵制腐敗的時候，腐敗問題的解決才有希望。

　　(作者單位：復旦大學國際關系與公共事務學院)

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