今年6月份，我與王紹光教授合著的《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》一書出版后，引起較好的社會反響，與其說他們對這本書感興趣，不如說是對這個話題感興趣，大家都十分想了解中國究竟通過何種方式制定重大政策，也很想知道究竟如何描述和概括中國的決策體制。本書的主旨就是要通過解剖“麻雀”(以新醫(yī)改為個案)，以抽絲剝繭的方式梳理、分析這一領(lǐng)域改革政策形成的全過程，從而深度探究中央政府是如何制定重大公共政策的。

　　政府決策機制是一個世界性話題。從決策效能的角度來劃分當今世界政治體制，中國完全可以進入表現(xiàn)優(yōu)異的前列

　　在今天的世界，與其抽象地追問一個國家是否實行了所謂“民主”或“不民主”的體制，還不如看這個國家究竟有沒有能力回應(yīng)社會不同的甚至是分歧的訴求，究竟能否通過有效的決策機制合理公正地分配社會資源和權(quán)力。

　　實際上，如果從決策效能的角度來劃分當今世界的政治體制，中國完全可以進入表現(xiàn)優(yōu)異的前列。近年來，中國出臺了一大批重量級的經(jīng)濟和社會政策，這是隱藏在中國發(fā)展與崛起背后的重要動力機制。2011年，曾一度高呼“歷史終結(jié)論”的美國學(xué)者弗蘭西斯·福山對中國的決策機制表現(xiàn)出濃厚興趣，他曾這樣評價：“中國之所以能成功地應(yīng)對金融危機，是基于她的政治體制能力，能夠迅速做出重大的、復(fù)雜的決策，并有效地實施決策，至少在經(jīng)濟政策領(lǐng)域是如此。”其實，何止是在經(jīng)濟政策領(lǐng)域，與其他國家比較，中國的決策體制即使在外交、能源、農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療等政策領(lǐng)域，有著同樣優(yōu)異的表現(xiàn)。說中國中央政府的高效決策并非自吹自擂，從當前西方媒體的報道來看，中國大型國企的海外并購、稀土出口政策的調(diào)整、對非援助與合作等多方面的重量級有效決策都使西方社會感到震驚。

　　其實，人們并不是最近才開始對中國的決策體制感興趣。長期以來，這個問題一直都被西方政要和學(xué)者視作窺測中國政府運作邏輯乃至政權(quán)特征和性質(zhì)的一個重要觀察點。但是迄今為止對中國決策過程比較系統(tǒng)和知名的研究，大多是由西方人尤其是美國學(xué)者完成的。顯然，針對自己的決策體制，我們需要一項從中國視角出發(fā)、具有中國話語特點的經(jīng)驗研究。我們意識到新醫(yī)改決策過程是一次難得的了解中國決策過程的機會，于是從2009年新醫(yī)改指導(dǎo)意見和實施方案順利出臺后，我們就迅速開展這一項目。在研究中我們發(fā)現(xiàn)，中國中央政府重大政策的決策模式已由過去的“個人決策”、“集體決策”轉(zhuǎn)向一種民主化、科學(xué)化水平更高的決策模式。最終，我們將中國中央政府重大公共政策的決策模式歸納概括為“共識型決策”。在一些西方國家也實行過所謂“共識型”決策，但中國有其自身更獨特的文化基礎(chǔ)和體制特征，因此我們稱之為“中國式共識型決策”。

　　“中國式共識型決策”模式有兩大支柱，即通過“開門”與“磨合”機制實現(xiàn)更大的包容性與參與性

　　“中國式共識型決策”模式有兩大支柱，它首先是致力于探索如何實現(xiàn)更大的包容性與參與性，其次致力于將不同的政策偏好“集結(jié)”起來，通過政治系統(tǒng)的整體協(xié)作實現(xiàn)有效決策。

　　第一個方面我們稱之為“開門”機制，同西方自由民主國家決策中主要由不同社會團體組織起來“闖進來”影響決策不同，今天中國中央決策的大門除了“闖進來”之外，還有“請進來”和“走出去”，其中最關(guān)鍵的是“走出去”。長期以來，中國的決策體制形成了“走出去”、調(diào)查研究、了解國情的優(yōu)良傳統(tǒng)，即在制定重大公共政策時，通過下基層、下一線，展開各種形式的調(diào)查研究，傾聽民意，“摸透下情”，化解矛盾，使決策建立在實事求是的基礎(chǔ)之上。用毛澤東的話說，這叫“眼睛向下，不要只是昂首望天。沒有眼睛向下的興趣和決心，是一輩子也不會真正懂得中國的事情的”。老一輩領(lǐng)袖中如陳云也十分重視群眾意見在決策中的重要性，陳云曾說，“只有收集了群眾的意見，才能作出很好的決定，否則是不可能的。”為此，他提倡向群眾學(xué)習(xí)。他說：“共產(chǎn)黨員要領(lǐng)導(dǎo)群眾，就必須首先向群眾學(xué)習(xí)。‘三個臭皮匠，湊成個諸葛亮。’離開群眾，世上是沒有什么諸葛亮的。”

　　第二個方面則稱之為“磨合”機制。決策的“大門”是敞開了，各種意見也紛至而來，如何既能夠科學(xué)、民主地吸收合理意見和訴求，又能將不同的意見和偏好整合起來，最關(guān)鍵的還需要適時地終止不必要的紛爭，在正確的時刻做出有效決策，這是決策機制中另一個重要的層面。在政策出臺之前，不同決策主體之間會以不同方式進行“多輪互動”，直到達成最終方案，而這個方案正是“群體決策”的結(jié)果，我們十分關(guān)注現(xiàn)有體制在多主體、多層次、多階段、多輪互動的群體決策過程中，到底如何進行意見的磨合，如何拍板定案。我們總結(jié)了“磨合”的三種方式：“下層協(xié)商”，即決策部委之間的政策協(xié)商;“中層協(xié)調(diào)”，即各類橫向部際協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的協(xié)調(diào);“頂層協(xié)議”，即集體決策，領(lǐng)導(dǎo)拍板。最終的拍板定案大都是在一系列高層會議程序中來實現(xiàn)的，例如政治局會議、政治局常委會、國務(wù)院常務(wù)會，都是最強有力的政策整合和共識構(gòu)建機制。中國黨政系統(tǒng)的最高決策者歷來重視信息和調(diào)研工作，針對有待決策的問題，十分重視以調(diào)查研究為依據(jù)，作為拍板者的頂層領(lǐng)導(dǎo)們也不能由個別人說了算，必須經(jīng)過相互間的協(xié)議(即共同計議)，做出決策。

　　用“共識型決策”來概括中國體制的特點，實際上也在有意和西方對話，從而建立起具有中國話語特點的理論體系

　　我們用“共識型決策”來概括中國體制的特點，實際上也在有意和西方對話，從而建立起具有中國話語特點的理論體系。在現(xiàn)行的西方體制下，重大國家決策的運作機制多采取“制衡”式，即決策權(quán)不僅被分割成若干部分，由不同機構(gòu)所分掌，而且使它們享有彼此否決的權(quán)力，形成相互牽制的局面，讓其中任何一部分都不能獨占優(yōu)勢。制衡的優(yōu)勢是防止獨裁，但缺點是容易形成政策僵局：過多的否決點、過多的否決玩家，使整個決策過程支離破碎，便于特殊利益集團各個擊破，劫持整個決策過程。例如美國的政治制度過于“碎片化”，才使特殊利益集團有了可乘之機，得以長期阻礙政府批準大多數(shù)人希望看到的醫(yī)療改革。在這樣的背景下，反觀中國政府的有效決策經(jīng)驗顯得尤為珍貴。以“協(xié)商”、“協(xié)調(diào)”、“協(xié)議”為特色的“磨合”機制是中國決策體制的一大優(yōu)勢。說到底，“磨合”機制是一種統(tǒng)分結(jié)合的機制，正是在這種機制下，多主體、多層次、多階段、多輪互動型群體決策才得以比較順利地運作，錯綜復(fù)雜的中國新醫(yī)改決策才能在四年內(nèi)出臺。

　　實際上，不少西方國家也在探索實行一些所謂的“共識型”決策。包括荷蘭、挪威等北歐國家以及英國、加拿大等英聯(lián)邦國家，都有“共識型決策”、“共識型政府”或“共識型民主”方面的探索。他們雖然不會改變制衡型的政治體制，但是在局部的決策規(guī)則方面，則嘗試改變，不少國家議會制下的內(nèi)閣決策開始越來越多地放棄“多數(shù)決”，而采取“共識型”決策的方式。但是這些國家所謂的“共識型”決策，僅僅是指一些決策的規(guī)則，在大的體制方面，基本的結(jié)構(gòu)特點仍然是制衡型體制。與西方國家探索實行的“共識型”決策比較，中國在重大決策過程中通過涵蓋整個體制的且不同層次的有效協(xié)調(diào)、協(xié)作和協(xié)議達至最廣泛的共識，決策以民意和民心為旨歸，這是超越西方國家“共識型”決策的重要一環(huán)。

　　雖然這本書充滿了理論探究，但我們?nèi)匀幌Ｍx者把它當成一部通俗的學(xué)術(shù)讀物，不僅對學(xué)術(shù)研究者有吸引力，而且它還能引起一般民眾和干部群體的關(guān)注。對一般民眾來說，通過這本書，可以更好地了解中央政府的運作情況，以此增加對現(xiàn)有體制的認同和信任;對廣大干部群體來說，這本書同樣富有啟迪意義，它清楚地告訴人們在我們高速發(fā)展進步的背后，有一個強力的“共識型”體制做基礎(chǔ)，而一個社會有共識，才會有發(fā)展。

　　(作者為中國社科院政治學(xué)研究所副研究員)

× 烏有之鄉(xiāng) WYZXWK.COM

您的打賞將用于網(wǎng)站日常運行與維護。
幫助我們辦好網(wǎng)站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)刊微信公眾號