摘要：我們提出對可持續發展進行綜合決策在理論上是基于這樣一個悖論：市場對于資源的有效配置使市場成為進行環境保護和資源可持續利用的最有效手段；同時，由于市場對于資源管理和環境保護的失效性，必須由政府參與必要的環境管理。事實上，由于市場的失效性，政府在經濟發展和環境保護中的作用在這個世紀有了長足的發展。如果我們假定市場經過完善可以把資源和環境問題全部納入市場內部，那么，我們就必須承認政府對于環境與發展的綜合決策只是一定歷史條件下的權益之計和暫時的選擇，如果我們承認市場的確存在失效性的一面，社會和環境發展必須由政府的干預的話，綜合決策就是一種歷史的必然。我們在這樣的假設下，來展開對于環境與發展綜合決策的討論。 政府參與環境決策，就是在經濟發展和環境保護、社會發展之間找到一種平衡手段。環境政策制定者必須考慮環境目標與經濟目標的統一。問題是他們往往在二者之間進行權衡，并總是不能在有限問題上作出適當的判斷。從決策目標來看，就是如何在環境目標和經濟社會目標之間找到一種平衡和協調；從決策行為來說就是如何在各個利益群體之間達成某種程度的妥協。

一、建立綜合決策機制

(一)綜合決策的基本理論

綜合決策是建立在人類對于可持續發展觀念的接受、人類對于自身與其周圍環境關系的重新界定和對于政府作用的深入理解的基礎之上的。

可持續發展觀念的實現僅僅依靠市場是不可能的。完全的市場機制是建立在完全明晰的產權機制的基礎之上的，事實上，在現實生活中沒有純粹明晰的產權機制。在實現可持續發展目標的過程中，政府有必要進行適當的干預。

人類有能力把經濟發展同生態保護和環境保護結合起來。在以往的歷史實踐中，人類在之所以沒有做到這一點，主要原因是：20世紀60年代以前人類總認為他們可以向自然界無限地攝取資源，作為人類生活來源的自然資源和作為廢棄物排放場所和自然凈化場所以及人類生存前提的環境，不僅是取之不盡、用之不竭的，而且是任何人都可以無償使用而不會損害他人利益的。所以人類在這個時期的生產活動中采取粗放式的經營方式和生產方式；第二，人類對于自己與自然界的關系和自然界內部本身的關系缺乏認識，人們對于生物多樣性的破壞就是一個例證。在40年前，人們認為科學沒有必要對環境問題進行研究，這其中包括經濟學。目前，人類已經改變這些觀念。第二次世界大戰之后，特別是20世紀60年代以來，世界經濟和社會局勢發生了巨大變化。20世紀五六十年代發達國家發生了一系列的重大環境污染問題震撼了各國政府、學術界、企業界和公眾，環境污染及其治理問題成為世界的熱點問題。各國政府聯合行動共同治理環境污染問題成為冷戰之后的世界政治和經濟秩序的特色之一。1972年的聯合國第一次人類環境會議、1992年在巴西里約熱內盧舉行的聯合國環境與發展大會，都表明了各國政府的新的政治行為及其變化，《人類環境宣言》、《蒙特利爾協定》都是例證。

環境保護活動本身就是一種創造經濟價值的活動 ，并與經濟活動和社會活動結合在一起，相互受益。生態農業就是一個比較典型的例子。1991年，聯合國糧農組織（FAO）在荷蘭的丹博斯召開的可持續農業與農村發展國際研討會上，對可持續農業下了一個定義，這個定義后來得到各國同行的廣泛認同。這個定義是：可持續農業是，“采用某種管理和保護自然資源基礎的方式，以及實行技術變革和機制性改革，以確保當代人及其后代對農產品需求得到滿足，這種可持續的發展（包括農業、林業和漁業），能維護土地、水、動植物遺傳資源，并不造成環境退化；這種發展在技術上是適當的，在經濟上是能維持下去的，并能為社會所接受的。”中國在生態農業的開發方面取得了突出的進步。許多地區已經建立了種植-養殖-加工配套成龍的生產鏈，模擬自然界的生物鏈關系，組建相應的種、養、加工車間，使盡可能多的農業初級產品轉換為次級產品和加工產品。通過能量物質的進一步轉化，使產品的質量和價值提高，促進商品生產和流通，提高農業效益。目前，我們正在探討循環經濟。

（二）對于綜合決策的理解

發展的目的旨在提高人們的生活質量，達到人們所追求的可能目標和滿足人們必須的生活要求。雖然由于文化的差異，各社會的人民在發展目標的追求上各不相同，但是各國人民一些基本的要求是共同的：能夠健康長壽、有受教育的機會、保障基本的生活、享受政治自由、保證人權和安全。人們只有在上述要求都可以滿足的情況下，才算是達到了可持續發展所需要的生活質量。

可持續發展的第二個目標是必須保證地球上生命的不斷延綿和生物多樣性。可持續發展必須保證我們人類和生物所賴以生存的生態環境的結構、功能和多樣性不受破壞。具體說來：（1），保護地球上的生命的支持系統～氣候、空氣、水、土壤；（2），保護地球上的生物多樣性～植物、動物和有機體；（3），保證自然界的所有可再生性資源是可持續的～土壤、野生和非野生有機體、土地、耕地、海洋和可供水生動物生存的水系；（4），最小限度地使用不可再生資源～礦產、石油、天然氣、煤炭；（5），保持地球的承受能力不受破壞，控制人口的增長和人口的膨脹。由此我們可以類推出不可持續發展的基本特征：（1），由于人口的過渡增長造成對于資源的過渡需求；（2），發展不能滿足人們基本的生存條件而使相當一部分人民處于貧困狀態；（3），地球上各類資源的日益減少；（4），環境的日益污染；（5），貧窮不發達國家負擔的沉重債務。

可持續發展的特點決定了推行綜合決策制度的行動具有一系列的特點：（1），綜合決策是一個不斷調適的和周期性的過程;（2），有關部門和利益群體應當參與綜合決策的所有過程;（3），溝通決策各部門和決策涉及的各利益群體是綜合決策的關鍵;（4），綜合決策是一個提出規劃和推行規劃的行動過程;（5），必須把綜合決策的制定和執行納入到整個社會經濟政策體系中去。綜合決策既是一個探索的過程，又是一個參與的過程。所謂探索是指在制定綜合決策之前，決策者應當會同專家對決策的目標和實際狀況進行研究和評估，提出發展目標和具體的運作手段，并隨著政策的實施進行監督和修正；所謂參與過程是指被實施政策的地區和產業的各利益群體和個人都將要參與政策的討論和政策的制定，并參與政策的實施，這些參與者或者在實施綜合決策的過程中獲的一部分利益，或者在政策的實施過程中失去一部分利益。綜合決策就是在對各種利益群體沖突目標的協調中達到可持續發展的總目標。

（三）綜合決策的政策分析框架

一個政策越綜合，它的制定過程和實施過程就越復雜。因此，綜合決策需要一個巨大的數據庫支持和一個范圍廣泛的群眾參與。公眾參與的含義是政府官員、政策實施對象中的各利益群體的法人和有關專家參加綜合決策的全部過程。而建立信息系統的含義是指必須有有一個信息系統來作為綜合決策過程的一部分，這個信息系統包括信息收集網絡和信息處理系統。同時，必須建立一個在可持續發展方面有豐富經驗的專家隊伍的信息庫。在綜合決策過程中，專家隊伍將發揮重要的作用，尤其在技術分析和信息處理方面。專家提供的技術和信息將影響到綜合決策的決策可行性、決策的執行、監督和評估。

一般來說，跨部門的綜合決策需要滿足下列條件：（1），決策者必須確定綜合決策的明確目標；（2），決策者必須明確提出所要解決的問題是什么？對于這些問題的分析可以產生兩個方面的結果：第一，揭示綜合決策的目標和綜合決策的重點；第二，為參與者提出參與的理由并提供一道工作的機會，在共同的參與中一起提出可以接受的解決方案。在綜合決策的考慮中，優先解決的問題必須滿足下列條件：（1），這種問題對于可持續發展是至關重要的，它直接影響到人們的社會福利和人類賴以生存的生態環境；（2），這種問題在政治上可以獲得各級政府的支持，在政府議事議程上具有重要的地位；（3），這種問題已經影響到人們的生存和生態環境，如果不加以解決，可能后患無窮；（4），對于這類問題的的解決可能產生良好的效益；（5），在決策體系中強調這類問題是非常合適的。

綜合決策政策分析的核心是信息分析。綜合決策信息分析的內容包括：（1），資源和生態環境發展的趨勢分析，包括：環境生態質量與數量、環境資源的使用、環境資源的所有權和管理、在既定的技術條件下資源利用的生態極限（在社會經濟活動可持續發展要求允許的范圍內）；（2），關于在主要管理部門和社會群體中加強資源和生態利用的政策和手段，這些政策和經濟包括債務、貿易、產業結構調整、利率、稅收、價格政策、政府財政收入和支出、就業和收支平衡等；（3），確定上述政策和經濟手段所產生影響，以及各部門和社會群體的責任；（4），評估資源容量和生態環境對于不同社會群體的重要性和相關意義，分析環境容量與人口、收入、健康以及社會福利的關系；（5），對于各個管理部門的詳細分析，包括：林業、農業、住房、漁業、能源、交通、工業和旅游等等。在分析的過程中，必須計算每個部門利用能源的數量及其對生態平衡的影響。另外，要研究各部門是如何對待經濟、社會和環境的相互關系的，每一個部門的目標是什么？他們如何達到這些目標？各部門的影響是什么？（6），跨部門分析：檢驗主要部門之間的關系。分析部門與部門之間的影響，例如，各部門對于自然生態、人類健康、資源流動以及自然景觀的影響，在分析中應當注意到體制、法規和規劃劃問題的一致性；（7），對于被各部門和各利益集團支配的資源和生態的可持續性的評估：包括生物多樣性、生態過程、自然資源儲備、自然資源產出的可持續性、經濟的持續性、社會福利和社會平等。在信息的收集過程中，信息的可靠性是至關重要的，錯誤的信息將導致錯誤的判斷和錯誤的決策；（8），對于體制約束和社會約束因素的分析：政策、計劃過程、體制的作用、立法、教育、公民意識、培訓、技術、資金配置、發展過程的監督，等等；（9），環境模式和發展模式的分析，包括環境倫理和國民生活目標；（10），優先發展目標和項目的確定。

（四）綜合決策的行動框架

綜合決策的第二步是在決策分析的基礎上建立行動框架。這個框架包括：（1），在各級政府、部門和有關利益群體的參與者之間進行綜合決策問題的培訓（training）、教育（education）和溝通（communication）；（2），制定保證綜合決策順利實施的立法、法規、和準則；（3），建立推行綜合決策政府機構，在國際上這個政府機構通常是由政府官員和專家學者組成的委員會，委員會的常設機構是秘書處；（4），建立推行綜合決策的經濟手段和市場政策、諸如稅收政策、金融政策、投資政策、貿易政策、等等；在這里，建立對于經濟政策和重大項目的環境影響評估的立法是最重要的；（5），建立綜合決策的優先開發項目；（6），建立綜合決策的規劃體系和程序；（7），準備必要的人力資源和財政資源；（8）,開展有關項目的技術革新和技術開發。

綜合決策的行動框架必須與政府目前正在執行的其他政策有一個合理明確的關系，同時，也要處理好與其他合作伙伴的關系;應當確定那些政策是可以忽略不顧的，理由是什么？例如，綜合決策范圍內的部門政策較綜合決策本身而言，是次級政策。但是，財政部門的年度財政預算可能會忽視綜合決策。如果發生此類問題，最重要的行動就是要努力爭取財政部門將綜合決策的財政預算在整個財政預算中給予優先的位置。為了避免在綜合決策忽略有關的因素和過程，應當把部門政策納入到整個綜合決策中去。這就要求綜合決策的實施具有一定的權威性 在實施綜合決策的過程中有幾個值得注意的原則：（1），介入綜合決策的各個利益集團，不論是管理部門還是地方社區，都要考慮到他們在綜合決策過程中的實際關系和實際利益，這是他們作為參與者的激勵機制所在，考慮到所有權關系和對于整個綜合決策的全面理解在實行計劃的初期是十分有意義的；（2），在迅速發展的狀態下，必須考慮到綜合決策計劃的變通問題。一旦條件發生變化，如果計劃不改變現實，就會被現實改變計劃；（3），一旦執行綜合決策的行動開始，就會出現既得利益者和受損失者，如果一部分人拒不接受改變這一現實，那就要與其進行協商，綜合決策實施小組必須考慮如何最大限度地降低綜合決策實施過程中的負面影響。

在推行綜合決策的過程中，必須特別考慮社區人民的態度和社區自身的傳統文化及生活方式。每一個社區會擁有自己獨特的自然資源，按照其文化背景能綜合可持續性的各個方面。實施綜合決策戰略，意味著更多地了解當地人民的知識和文化，這要在法律和制度中逐步形成標準，需要承認社區人民的綜合權利（例如他們對于自己的生存環境、土地和資源的所有權、智力和文化產權以及管理環境和自然資源的權利）。公眾參與意味這對于特定社區實施的政策和工程項目必須由當地的人民參與和表決。事實上，我們已經看到，許多的部族社會能夠與其生存的環境保持長期的持續關系。這其中已經包含了可持續的選擇。我們可以從中挖掘出若干有意義的方法。我們不能以現代化的名義來破壞他們的選擇。我們可以從他們的持續發展的傳統中，了解到那些方式是可以保留并帶入21世紀，從中也可以了解到若干的可持續發展的知識。

在社區人民參與的過程中，我們的前提是承認社區人民對于自己的生存環境有選擇和管理的權利。但是，這種權利應當不與整個社會的可持續發展戰略發生沖突。

二、實施綜合決策的保障問題

（一）綜合決策的實施評估

綜合決策的第三步是對綜合決策的實施過程進行評估。為了保證綜合決策按既定的目標實施，必須對綜合決策的實施不斷進行評估。在綜合決策的實施過程中，評估包括監督、評價和報告三個部分.評估的目的是推動綜合決策的進程，促使綜合決策行動滿足既定的目標，并不斷修正目標，以滿足變化的需要。評估必須是綜合決策的一部分，它貫穿決策始終并寓于決策因素的每一個方面：目標、參與、溝通、決策體系中的角色的規定、規劃、執行和效果。綜合決策一旦進入實施階段，可能會涉及到社會的方方面面，不同層次，諸如個人、家庭、企業、部門、地區和國家－涉及有關的利益群體，綜合決策的目的就是要協調這些利益群體的相互沖突的利益，推動他們共同去實現社會的發展和環境生態的保護，實現可持續發展的目標。

對于綜合決策來說，評估都是不可缺少的部分。評估將保證決策沿著既定的目標前進，并不斷回答下列問題：（1），人類社會和生態環境的狀況，以及他們之間的相互關系。據此，決策機構可以積極地有目標地決策和實施決策；（2），在綜合決策的實施進程中，參與決策實施的人們可以不斷提出設計和操作方案。在綜合決策的評估中，下列過程和問題是最值的注意的：監督－怎么了？評價－預期目的和實際發生的是什么？分析－現在和將來應當發生的是什么？

對于綜合決策實施的全面評估的目的是為了保證社會和生態環境的向著可持續的目標發展。它的目的是：（1），提高全體人民對于生活福利提高與保護生態環境的意義的認識并在實際行動中加以貫徹；（2），讓人民了解他們目前的生存狀況是什么和將要預期達到的是什么？（3）決定將要達到的目標是什么？（4），制定行動計劃；（5），根據條件、資訊、資金和優先考慮的目標和計劃。

綜合決策評估人員由兩部分人組成，一是由實施綜合決策而涉及其利益的群體，另外是局外人。局內人和局外人是不一樣的。局內人的評估是最基本，局外人的評估對于綜合決策有積極的促進作用。直接參與綜合決策的人們將從這種決策中獲得利益，所以，他們應當積極地參與，并充當中心的角色，作為參與者，他們會在評估中獲得更多的信息并知道如何達到既定的目標。對于各級（小城鎮、區域或國家）決策者來說，每一具體的問題都與當地的實際情況有關，政策的有效性取決于政策對于當地情況的了解。所以，由地方的官員參與評估是綜合決策評估的基本要素之一。與此同時，非基本的和獨立的觀點對于理解綜合決策也是不可缺少的。一個局外人的評估會給決策者一個新的視角，使他們避免由于自身的利益而產生的偏見。

在綜合決策的過程中，評估的頻率取決于條件的變化速度和變化的方向，以及社會和生態資源遭受破壞的程度。在成功的綜合決策的設計和執行的過程中，評估往往是以隱含的形式出現的。例如，在國家實施的綜合決策的戰略中，評估貫穿于決策的目標的制定、決策的制定、和決策的執行。在評估的過程中，不斷修正目標和政策，使其保持一致。隱含的評估的意義在于評估可以使參與者重新考慮先決條件、調整目標、修正行動計劃。

在綜合決策的評估中，有四類問題值得研究：生態系統，人群、人群與生態系統的相互關系和他們的綜合。

（二）綜合決策的財政支持

資金支持是推行綜合決策的基本保證。財政支持是達到預期的政策目標和順利推行綜合決策的根本保障。綜合決策是促進經濟、社會和環境一體化和幫助建立國家實施可持續發展戰略的工具。保證國家和地方綜合決策的一致性和相互支持是非常重要的。如果綜合決策制定者僅僅視綜合決策為一種評估、文件制作和規劃，那么，這種研究會進行的很快，但它句決不是綜合決策，而僅僅是可供空談的報告或計劃。

通過過去幾十年來在各國實施可持續發展戰略，人們已經在利用各種財政支持方面積累了許多的經驗，歸納起來主要有十條：（1），協調資助者的活動，接受資助的政府在推行決策的過程中應當發揮其領導作用；（2），進行長期投資；（3），對于政策實施的過程給予支持；（4），支持現行的戰略；（5），避免對發展政策征稅；（6），組織和支持合作；（7），尋求具有連續性的開發項目；（8），建立新的評估方式；（9），追加投資；（10），在財政支持方面要有彈性和創造性。

綜合決策的資金投入包括規劃成本和執行成本兩部分。規劃則包括行動計劃的準備和投資計劃的制作。無論在那里，規劃階段都將花費一定時間，其中包括一定范圍的示范和項目建設的評估。

（三）綜合決策機制支持系統

廣義來講，環境與發展綜合決策支持系統包括三個層面的要素：技術的、制度的、法律的。技術層面的要素包括決策分析模型和監督評估體系；制度層面的要素包括部門參與、專家參與、公眾參與和社區參與；法律層面的要素包括環境影響評價立法與環境影響評估。

1．關于技術支持系統問題

建立環境綜合決策支持系統的首要問題是要解決方法和技術上的問題。必須拓寬現有的分析方法，將環境因素考慮到發展分析方法中去，建立一個對于發展和環境現狀進行綜合評價和監督的指標體系和決策分析模型。這是進行把環境保護納入發展規劃的綜合決策的基礎性工作。使經濟政策有利于持續發展，就必須調整好經濟活動和環境之間的大量復雜關系，采取平衡兼顧的措施。理想的綜合政策模型應當包括經濟、社會與環境領域的所有變量，但是在可預見的未來階段，由于數據收集的困難，這一理想模型很難馬上實施。不過，在局部和特定的范圍內，以經濟、社會與環境的主要關系為重點，對經濟、社會與環境進行綜合分析還是可能的。

2．關于建立公眾參與制度問題

推行綜合決策制度和培育億萬人們的可持續發展意識是實施可持續發展戰略的兩個別無選擇的基本手段。這已經成為國際社會的共識。通過政府的立法和各部門的綜合決策來協調市場難以調節的各種利益群體沖突并使各沖突群體的利益目標在可持續發展的框架中得到統一，同時通過政府和民間的運作使可持續發展意識深入億萬民眾心理，并變為億萬民眾的潛移默化的行為和素養，在中國，這將是兩個全新的行動領域。

公眾的介入和參與是一個項目和經濟計劃實施的基本條件之一。環境影響的成功程度很大程度上取決于公眾的參與的成功程度。不少國家政府在保護環境方面日益承認公眾的參與和公眾的利益，并通過法律承認公眾的作用。公眾參與的含義包括有權獨立要求索賠和允許公眾參與環境影響評估的審議，并發表意見。

公眾應當參與有關環境和資源的決策，從各種目標的定義到各種政策、方案、工程項目的全面審查－我們可以統稱為“可持續性的文化”。我們的時代需要通過各種方式來建立可持續性文化。 （國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院 研究員 丁元竹）