在域外大國操縱下，菲律賓發起的所謂南海仲裁案無異于一場鬧劇。新華社發

　　美強推南海仲裁將犯戰略錯誤

　　從地緣政治角度看，中國是亞洲的“穩定之錨”。如若失去中國，將是美國在21世紀所犯的最重大戰略失誤

　　對信奉“人權高于主權”，并屢屢以武力侵犯別國的美國來說，這幾年國際法、《聯合國海洋法公約》、國際規則等似乎已經成了口頭禪。7月12日所謂“仲裁結果”出爐后，作為菲律賓的盟國和仲裁案最重要的幕后推手，美國政府迅速為裁決結果“背書”。白宮高官、國務院發言人、麥凱恩等重量級國會議員和一些前官員密集發聲，敦促中國避免“挑釁性”言行，認為裁決“對中國和菲律賓都有法律約束力”。

　　7月13日，“亞太再平衡”戰略的主要推手、美國前負責東亞事務的助理國務卿坎貝爾和前太平洋司令、退休海軍上將丹尼斯·布萊爾赴參議院作證，提出幾項試圖迫使中國接受仲裁結果的建議。坎貝爾與丹尼斯的建議是否會最終形成國會議案以對華施壓尚未可知，但這些“聲音”卻直接體現了美國部分勢力與戰略界的制華思維：自美國實施“亞太再平衡”戰略以來，美國一直從政治和戰略角度策劃、推動和利用南海問題，更意圖使南海仲裁案成為中國的一個“重大挫折”和美國的一個“戰略收獲”。

　　但正如外交部發言人陸慷就美方有關菲律賓南海仲裁案裁決聲明答記者問時所說的：美方有什么資格在南海問題上對別人說三道四?“我們奉勸美方好好反省自己的言行，停止為有關非法裁決造勢，停止在南海問題上挑事生非，停止損害中方主權和安全利益、加劇地區緊張局勢的言行。”

　　美強力干預南海問題實為戰略誤判

　　在一些美國精英眼里，美國不僅是“治安警察”，還是可強制執行判決的“國際法院”。若中國不就范，美國有權和有能力通過武力威懾和脅迫、經濟制裁、外交孤立等方式對華施壓，不斷增加中國拒不執行裁決的成本。美國的意圖是，如果中國繼續強硬下去，中國將可能被孤立，美國與中國鄰國的關系將更緊密;如果中國妥協并屈服，中國的鄰國將認為這是美國的功勞，因此會希望美國不僅留在亞洲，而且要加大存在。一些美國學者甚至認為，中國需要解決國內巨大的挑戰，需要搞好與鄰國和與美國的關系，因此會選擇妥協，息事寧人。其結果是不管怎樣，美國都是戰略上最大的獲益者。

　　但事情會按照美國設想的劇本發展下去嗎?從歷史上看，戰略和政策的設計者最常犯的錯誤是高估己方能力、低估對方能力，并對戰略互動的復雜性缺乏應有的警覺。小布什政府設計的“大中東改造計劃”、奧巴馬政府支持的“阿拉伯之春”，均導致或加劇了中東一些國家的沖突和混亂，在造成當地生靈涂炭之余，還讓世界其他地區長期承受恐怖主義之害。美國在東歐的戰略擴張，觸發了烏克蘭危機，成為美俄關系急劇惡化并僵持至今的禍首，歐洲安全問題重新凸顯。美國若在南海問題上強力對華施壓，可能錯估形勢，讓亞太地區陷入誰也不愿看到的后果。

　　一是可能導致東盟分裂。這些年美國不斷炒作和介入南海問題，重創了東盟協商一致的原則和精神，加劇了東盟內部的分歧。東盟一些國家支持中國和南海的其他聲索國通過談判和協商解決主權和海洋劃界爭端，而且東盟與中國就共同維護南海和平與穩定保持著密切溝通和協調。美國以“警察”和“法官”的面目強推仲裁結果，將迫使所有東盟國家“選邊站”，這違背了東盟國家的意愿，也將對東盟構建共同體的努力形成致命的打擊。

　　二是可能觸發危機。奉勸美方放棄可能對中國開展脅迫外交，靠武力威脅迫使中國就范的打算。在這一過程中，美國可能低估中國捍衛主權的意志，引發嚴重的軍事對峙并釀成危機。

　　三是使中美關系遭受難以挽回的損害。在東海和南海問題上，美國通過威懾和脅迫等方式對待中國，正在侵蝕中國對中美關系的信心。過去幾年，中國為構建中美新型大國關系，在氣候變化、網絡安全、朝核和伊核問題與美國開展了積極合作。但美國在主權問題上對中國的施壓和持續挑釁，可能逐漸將中國逼到墻角。在美國民粹主義和貿易保護主義升高的情況下，中美關系向美俄關系的方向滑動、中美“新冷戰”的風險將會上升。鑒于中美的經濟規模和在全球經濟中的分量，中美戰略關系的根基動搖，將產生極為嚴重的地緣政治后果。

　　推動南海問題降溫亦符合美國利益

　　更為危險的是，美國部分高官和議員似乎對美國“亞太再平衡”戰略信心十足，對東亞出現的軍備競賽和中美安全困境樂觀其成。對念念不忘“行動自由”的美軍來說，南海是實施第三次抵消戰略，應對中國所謂“反介入”和“區域拒止”能力的前沿。除航母戰斗群、驅逐艦、巡邏機等傳統武器裝備輪番登場外，無人潛航器、無人作戰系統等新一代作戰裝備也將逐步在南海亮相。美國的所作所為，正將南海變成地緣政治陷阱。正如中國駐美大使崔天凱所言，美方在南海集結大量軍艦、軍機、先進武器，將真正危及各國商用和民用船只的航行自由。如此大規模集中軍事力量，在世界上任何地方都將成為緊張的根源，恰恰是武力侵蝕著和平與穩定的根基。利用地區緊張局勢，美國還會繼續強化同盟體系及美國防長卡特所稱的“有原則的安全網絡”，按照美國的意圖塑造地區安全架構。各種預防性措施將使地區安全格局失去彈性和灰色地帶，集團政治可能變成現實。

　　但是，上述灰暗的圖景并非不可避免，“大國政治的悲劇”并非總會重演。作為影響南海局勢最大的外部力量，美國可以發揮建設性作用，避免最壞情況的出現。當前，國際經濟復蘇基礎仍然脆弱，亞太作為全球最有活力的地區，不應該因主權紛爭和地緣政治競爭“自廢武功”，地區經濟合作、互聯互通的發展勢頭不應該逆轉。美國的安全與繁榮離不開亞洲的安全與繁榮，離不開南海的和平與穩定。對于這一點，中美和亞洲其他國家有巨大的共同利益和強有力的共識。從共同利益出發，推動南海問題的降溫符合所有國家的利益。外部力量的過多介入、單方面的施壓都無助于問題解決。另外，由于地區國家和域外國家在南海問題上的利益和訴求不同，試圖構建對華施壓的“統一戰線”不會成功，勉強拼湊的陣營也難以持久。

　　近年來，南海問題也暴露出亞太安全結構的嚴重缺陷。如何構建起一個包容、開放、有彈性的地區安全體系，已經擺上了亞太各國領導人的議事日程。是像推動《跨太平洋伙伴關系協定》(TPP)一樣，試圖搭建一個排除中國的亞太安全體系?抑或是尊重亞洲國家的歷史和文化，照顧中國和其他亞洲國家的安全關切?這些選項考驗著美國決策者的戰略智慧。

　　為“修憲”造勢，日在南海煽風點火

　　在日本仍存在較強和平主義力量的背景下，制造和渲染周邊緊張局勢，強調外部威脅，是推動國內民眾支持修憲的重要手段

　　“希望日方能真正從中日關系和地區和平穩定大局出發，反思在南海問題上煽風點火的做法，停止插手和炒作南海問題，不要在錯誤的道路上越走越遠。”7月12日，在回應日方對有關菲律賓南海仲裁案最終裁決表態時，中國外交部發言人陸慷如是說道。

　　近年來，日本強化介入南海之勢愈加明顯。對日本而言，在南海地區制造長期緊張局勢，有利于“戰略誘導”中國、美國和地區國家長期糾纏于這一地區熱點，從而達到減輕日本自身對華博弈壓力、分化中國與東盟關系等多重目標。

　　今后一段時間，日方可能繼續以單獨或聯合海空行動、對聲索國提供軍援軍售、外交及輿論攪局等手段，刺激及維持南海議題熱度，以圖形成長期對華掣肘之勢。

　　日海空力量頻繁進入南海

　　日本并非南海周邊國家，但早在20世紀前葉，其就有過對南海的侵略和殖民統治史。戰后，日本一度對南海關注趨冷，但在上世紀90年代初以后，其開始再次介入南海問題。

　　1992年中國頒布《領海法》，正是在這一年，日本《防衛白皮書》首次在“國際軍事形勢”一章中編列“南沙群島問題”一節。2001年以后，隨著美國反恐戰爭的進行，日本自衛隊還啟動了在印度洋對盟國加油等遠洋軍事行動。在此背景下，日本軍事力量開始出現在南海，但其頻率和規模有限，關于南海問題的“針對性”尚不明顯。

　　2010年之后，特別是2012年安倍晉三再次執政以來，日方開始大幅加強對南海事務的干預。

　　首先是強化軍事手段的運用。特別是2015年以來，日本各類艦艇、飛機頻繁進入南海。例如，僅2016年1月-4月的約100天時間里，自衛隊先后派遣了“伊勢”號直升機航母、驅逐艦、常規潛艇、掃雷艦前往南海活動，其中“伊勢”號直升機航母是首次進入南海執行任務，日本常規潛艇進入南海也是15年來的第一次。這種密集派遣兵力前往“周邊”以外區域的作法，是自衛隊建立以來前所未見的。

　　其次，注重強化間接介入手段的運用。日方加強通過對菲律賓、越南的軍事援助、武器銷售及人員培訓等方式，推動南海地區聲索國的“能力建設”。由于“武器出口三原則”放寬為“防衛裝備轉讓三原則”，以及新安保法實施后日本對別國軍事力量支援的法律空間擴大，日方在間接介入手段上的選項也比過去有明顯增加。如在對菲方面，日方已決定向菲方提供TC-90小型巡邏機，并在向菲方推銷其相對舊式的“親潮”級潛艇，還于4月派遣潛艇前往菲律賓展示。

　　再次，注重強化外交手段的運用。具體表現有：加強在東亞地區機制、聯合國等多邊場合的議題設置及“合縱連橫”，試圖形成批評指責中國的國際“包圍圈”;在與美國等大國、東南亞國家的雙邊交往中，加強關于南海議題的協商和發聲，強調與其他國家的合作及一致;在與南海問題并不直接相關的全球其他國家交往時，或在并不直接相關的其他多邊機制(如G7)中，日方也在努力設置南海相關議題。

　　強化介入南海有多重目標

　　日本此輪強化介入南海問題，意圖達到多重目標。

　　第一，刺激南海局勢成為長期地區熱點，轉移中國戰略方向重心，牽制和消耗中國戰略資源，減輕其對華博弈壓力。

　　2010年中日釣魚島“撞船”事件、2012年日本“國有化”釣魚島之后，中日關系陷入全面低谷，雙方在外交等領域一度出現全面對抗勢頭，在軍事領域則出現了長時期、高強度的海空對峙。進入本世紀以來，中日兩國綜合國力呈現“此長彼消”趨勢。在當前雙方國力對比之下，日方如果以“一己之力”長期對華博弈，顯然有力不從心之感。因此，日方寄希望于挑動南海局勢，刺激南海局勢形成長期熱點，以此牽扯中方精力和資源，減輕其對華博弈壓力。為此，日方近期行動明顯帶有對中國和地區國家的“戰略誘導”性質，無論是頻繁借助國際場合發聲，或是在南海展示軍事力量存在，日方都是在主動設置議題，刺激并維持南海議題熱度，引導各方在此投入戰略資源。

　　第二，分化中國與東盟關系，助力日本在東南亞地緣爭奪。

　　東盟擁有6億以上人口，目前是世界范圍內經濟增長速度最快的地區之一，未來亦可望保持較長時間的快速增長。對于地區大國而言，對東南亞地區的經貿關系具有極為重要的戰略意義。近年來，日本一直視東盟為其長期發展的重要海外依托。由于中日兩國企業、資本在東南亞存在一定的競爭，日本國內部分人將中日在東盟的經濟博弈視為“零和游戲”，試圖通過政治滲透、經濟綁定、社會文化拉攏等方式，將東盟拉向日本一方。在此過程中，日方部分人寄希望于通過南海問題在中國與東盟之間打入“楔子”，分化中國與東盟關系，進而助力其在東南亞的地緣爭奪。

　　第三，阻遏中美兩國接近或“和平共處”趨勢，尋找加強美日同盟的新“粘合劑”，避免美日同盟出現新的“漂流”。

　　長期以來，日方一直十分擔心中美兩國的接近。奧巴馬總統執政期間，中美兩國雖仍存在諸多分歧，但總體上實現了“不沖突、不對抗”的基本目標，并在構建新型大國關系方面實現了一些積極進展。日方刺激南海局勢、設置熱點議題的動作，不僅是對中國的戰略誘導，也是對于美國的戰略誘導;不僅是在分化中國與東盟關系，也是在分化中國與美國關系。

　　第四，為國內政治“修憲”等議題制造外部環境，并“試水”海外介入行動。

　　當前日本國內政治的核心議題之一是修改憲法。修憲是安倍政權的公開目標，但其需要相應的國內外環境。在日本仍存在較強和平主義力量的背景下，制造和渲染周邊緊張局勢，強調外部威脅，是推動國內民眾支持修憲的重要手段。

　　同時，近年來日本國內安保政策的轉向，南海形勢從客觀條件上適于作為海外介入行動的“試驗區”。日方對于軍事力量的運用，對于軍援軍貿手段的嘗試，以及對于與美方聯合行動的探討，無不顯示出一定的“試驗”特色。

　　警惕日在南海“刷存在感”

　　在日本國內法層面，新安保法的解釋范圍是日本介入南海的行動“上限”所至。

　　分析人士指出，需要警惕日以新安保法為所謂依據在南海實施諸多行動：如判斷南海局勢為所謂“重要影響事態”，在沖突時向美國或菲律賓等第三國提供后方支援;或以保護和撤離僑民為借口，在形勢緊張時派遣自衛隊“預置”于南海周邊國家;或在南海地區發生沖突時，判斷南海局勢為所謂“危機存亡事態”，與美國或菲律賓等第三國實施聯合作戰。

　　此外，新安保法的實施還可能對南海地區個別聲索國帶來不可忽視的心理作用。在《周邊事態法》等舊安保法框架下，日本缺乏干預南海事務的法律空間，其即使慫恿菲律賓等國攪局，也缺乏提供保障的“信用”。但在新安保法通過后，日方干預南海已無法律障礙。必須看到，這很可能會對個別聲索國帶來一定的刺激和鼓動作用。

　　在“上限”之下，從近期看，日方強化介入南海事務的政策選項還有如下類型：

　　一是軍艦單獨巡航或聯合巡航，展示“存在”，強調同盟及伙伴關系，同時兼具抵近偵察作用。二是軍機在南海巡航“常態化”。三是對菲律賓、越南等聲索國提供軍援、軍貿和軍訓等支持，加強代理人“能力建設”。四是繼續利用外交場合和國際輿論對華施壓。

　　自身能力制約其意圖

　　不過，日方在南海的介入行動必將消耗其自身資源。

　　在“直接介入”方面，日方自身能力存在局限性。分析指出，海上自衛隊現有41艘驅逐艦。其中，目前在亞丁灣海域常駐2艘驅逐艦執行反海盜任務，每次出航約5個月，加上出航前后的準備和恢復時間，可以認為海上自衛隊常時有3-4艘驅逐艦需用于亞丁灣護航任務。同理，假設海上自衛隊在南海常態化部署由2艘驅逐艦組成的艦艇編隊，即需要3-4艘驅逐艦用于這一任務。這意味著海上自衛隊約20%的主力艦需要專用于海外任務。對于海上自衛隊而言，這一負擔恐將明顯削弱其本土周圍的兵力配屬。

　　與之類似，除反潛巡邏機數量較為充裕之外，日本海上自衛隊艦艇、航空自衛隊戰斗機及支援飛機，以及海上保安廳的海上巡邏力量，恐怕都難有常態化、長時間“分兵”海外的余力。

　　在“間接介入”方面，從歷史上看，通過“代理人”介入地區矛盾，雖可以收到避免直接沖突、形成同盟效應等好處，但也會存在一些不可避免的問題，例如“代理人”的能力以及態度問題。

　　最后，日方外交和輿論戰不僅亦消耗其資源，且效果并不確定。近期以來，日方在對華外交上出現“小冷戰”跡象。其特點是調動其可用外交資源，利用各種場合甚至是本無關系的場合設置涉華議題，其宣傳和爭取對象不僅包括涉事國，還包括很多無關國家。這種不惜“體力”爭取涉華議題國際化的作法，反映出日方某種焦慮心理和非理性心態。

　　澳大利亞“盲目從美”令自身尷尬

　　在拉起所謂裁決“大旗”做“虎皮”，在國際上鼓噪對華施壓的國家中，除了美國與日本，就屬澳大利亞表現“搶眼”

　　菲律賓南海仲裁案的所謂仲裁結果12日公布后，澳大利亞外長朱莉·畢曉普在當天近午夜時分發表聲明，認為這一仲裁結果“具有約束力”，敦促中國和菲律賓“共同遵守”，并表示澳將繼續行使國際法賦予的所謂“航行自由”和“飛越自由”權利。次日，畢曉普在接受澳大利亞廣播公司采訪時又對中方進行指責。

　　畢曉普的話很快即遭到中國外交部發言人陸慷的駁斥。陸慷13日表示，澳大利亞不是南海問題當事方，希望澳方根據事情本身的是非曲直確定自己的立場，恪守關于在有關主權聲索爭議問題上不持立場的公開承諾。

　　在拉起所謂裁決“大旗”做“虎皮”，在國際上鼓噪對華施壓的國家中，除了美國與日本，就屬澳大利亞表現“搶眼”。雖然澳大利亞遠在西南太平洋，但它的身影在南海也一直時隱時現，并時常作為美國在亞太的“忠實”盟友對華發難。

　　安全倚靠美國，對華存有疑慮

　　澳大利亞認為，雖然是域外國家，但澳大利亞80%的貿易都要通過南海的水域，所以澳大利亞有義務關注南海問題。但是，澳大利亞一些學者已經指出，途經南海的國際貿易水路多年來運行順暢，以此為由批評中方在南海的島礁建設壓根站不住腳。也有一些學者從技術角度挑戰澳官方說法，認為澳大利亞的貿易很大一部分是經菲律賓以東的水路進行，途經南海水域的比例并無“80%”之多。

　　除了“國際貿易”，澳大利亞介入南海問題也在拿“航行自由”說事。這些說辭其實與美國的表態如出一轍。澳大利亞是美國的盟友，是美國在太平洋上的“南錨”。自第二次世界大戰以來，澳大利亞幾乎參與了美國發動的歷次主要戰爭，從越戰到伊戰概莫能外。澳大利亞在南海問題上與美國保持相近立場，緊密跟隨美國在南海區域的有關行動，也有其對中國還存有一定防范心理，擔憂南海為中國所“控制”的原因。

　　近年來，作為美國“南錨”的澳大利亞與“北錨”日本也在不斷深化軍事合作。日本修改武器出口相關法律后，把澳大利亞當作其武器出口的突破口，希望將其“蒼龍”級潛艇出售給潛艇亟須更新換代的澳大利亞。《華爾街日報》曾指出，從太平洋到印度洋，日本把澳大利亞定位在構筑集體自衛關系的一環。日本也希望通過出售潛艇給澳大利亞，將日澳關系提升到準同盟關系。雖然潛艇合同最后未能達成，但兩國的軍事交流與合作仍相當密切，包括舉行聯合軍演，或參加美日澳三方軍演，甚至澳大利亞向日本開放與彈道導彈防御系統相關的空間監控情報等。

　　目前，澳日之間有定期的外長防長“2+2”會晤，2015年澳日將雙邊的戰略對話和軍事合作范圍擴展到印度，分別于2015年6月和2016年2月召開了副外長級的三邊會談。澳大利亞還自2012年起加入了美日之間自1978年起就舉行的“北方部隊”軍演，該演習目前已擴大至包括韓國、新西蘭、菲律賓等國，科目包括人道主義救援和減災等。

　　視東南亞國家為其北部重要“門戶”

　　由于地緣原因，澳大利亞對東南亞事務十分“上心”。澳大利亞曾在2009年發布的國防白皮書中寫道，“在戰略上，我們(澳大利亞)在東南亞的鄰居地跨我們北部的門戶”，澳大利亞在除本土和近海以外的“北部亞洲到東印度洋之間的亞太更廣闊區域”亦有著“持久的戰略利益”。20世紀60年代中期，澳大利亞曾介入當時的東南亞國家內部沖突，并派兵援助英國在當地活動。20世紀90年代，美國并不關注東帝汶事務時，澳大利亞則高調出頭。

　　近兩年，澳大利亞加強了與東南亞各國的合作，特別是防務合作，推動東南亞國家的“能力建設”，特別是軍事裝備方面。比如，澳大利亞2015年2月將其海關和邊境保護船轉贈給馬來西亞海關，當年11月捐贈了兩艘退役的重型登陸艇給菲律賓，今年3月又以優惠價格出售給菲律賓三艘此類艦艇。澳大利亞還升級了與越南的防務和安全合作，更新了與印尼的防務協定，擴大兩國防務交流。2015年澳大利亞將其與新加坡和馬來西亞的雙邊關系都提升為戰略伙伴關系。

　　此外，澳大利亞很早開始就在印度洋北部和南海地區進行“門戶”行動。所謂“門戶”行動是指澳大利亞與馬來西亞等東盟國家聯合實施以打擊海上人口走私、維護印度洋北部和南海安全穩定為目的的聯合軍事行動，澳大利亞負責提供海空軍力量進行巡邏與偵察。此前，英國廣播公司(BBC)和澳大利亞媒體曝光，澳軍機在執行所謂“航海自由”行動時與中國海軍在南海上空對峙，但澳政府解釋說，涉事的澳軍機實際是在執行“門戶”行動，且澳軍機并未進入中國聲索島礁的12海里領空，雙方的無線電通話也屬正常。

　　澳國內要求反思“盲目從美”

　　南海仲裁案所謂結果出臺后，反對黨工黨的“影子國防部長”史蒂芬·康羅伊表示，澳大利亞政府應該授權海軍和空軍更加靠近南海爭議島礁航行，以實施所謂航行自由行動。但他的言論立即遭到外長畢曉普和總理特恩布爾的批評，被斥之“非常不負責任”。特恩布爾說，本地區所有其他人都在呼吁冷靜，而康羅伊卻背道而馳，只有他在呼吁緊張升級。

　　7月19日，美國副總統拜登訪問澳大利亞。在聯合記者會上，拜登再次對華施壓，但澳大利亞總理特恩布爾的表態耐人尋味——他在講話中沒有像12日畢曉普的聲明那樣提及仲裁案，而是籠統強調了在國際法基礎上和平解決爭議的意義。

　　一直以來，澳大利亞處于“安全靠美國”、“經濟靠中國”的局面。當中國成為澳大利亞第一大貿易伙伴、第一大出口市場、第一大進口來源國、第一大貿易順差來源國、第一大農產品出口市場、第一大服務貿易出口目的地、第一大外資來源國、第一大旅游收入來源國以及第一大留學生來源國之后，有關對澳“在安全上盲目從美”的批評在其國內越來越多。

　　澳大利亞也許希望在中美之間“左右逢源”，保持平衡。但身處兩個大國之間，如何站在公理一方，作出正確的戰略評估，恐怕是澳方擺脫自身在南海問題上尷尬角色的關鍵。

　　(張文宗系中國現代國際關系研究院美國所政治室主任)

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