原編者按：公安機關在履行其重要使命時，困難之一是要考慮經費是否得到了充分保障。在有的地方，這一困難和執法時復雜的社會環境，還有人性的弱點結合，客觀上可能會變異、生成一種“趨利執法”的邏輯。對此，人民群眾不免會有看法，但局外人也許并不真正理解公安機關的苦衷。在全面深化公安改革的大背景下，如何更有力地保障公安機關的運轉，消除公安干警“趨利執法”的壓力，更好地建構警民關系，是我們要思考的一個問題。作為教育部重大攻關課題《完善基層社會治理機制研究》的前期工作，華中科技大學副教授呂德文在中部某縣公安局做了半個多月的實地調研，得到了公安局領導和基層干警的支持，真實記錄和研究了“趨利執法”邏輯的生成背景。

　　在中部某縣公安局調研期間，讓我感受頗深的就是“趨利執法”問題。我們訪談了大部分中層干部，包括各個大隊、城區派出所、內設機構的負責人，無不在談各自一攤子的經濟壓力。

　　這種現象很奇怪。由于這個縣是貧困縣，財政無法滿足每個部門的需求，包括公安局這樣的關鍵部門，這個我們理解。但公安局窮到要通過執法“創收”來解決其運轉問題，卻是出乎我們的想象。

　　因為，根據我們在財政局的調研，財政政策已發生了重大變革，主要是嚴格執行“陽光津補貼”政策和“收支脫鉤”政策，這就意味著，公安局的“人頭經費”是得到保障的，并且，肯定要比別的政府機構保障充實。那么，為什么公安局財政保障好了以后，基層單位反而覺得日子不好過了，以至于要影響執法行為了呢?

　　公安局的內部財政狀況

　　先分析公安局的財政運轉狀況。在財政政策改革以前，縣財政局對公安局基本上實行的是財政包干政策，即公安局在財政上自收自支，具有相當大的財政自由裁量權。具體辦法是這樣的，財政局根據核算，每年要求公安局上繳800萬，完成800萬按85%比例返還辦公經費，超過800萬的部分按95%的比例返回。也就是說，縣財政基本上不占公安局的便宜，公安局也不給縣財政增加負擔。

　　在這一制度下，公安局既是財政局的“財源”，又是財政局需要保障的單位。但從理論上說，公安局不是企業，財政局當然不會從公安局那里獲得更多的財政收入。在財政政策杠桿下，能夠讓公安局自我實現收支平衡就不錯了。于是乎，財政局設計了一個收支掛鉤政策，把800萬作為一個基準，既要求公安局維持自己的基本運轉(每年必須完成800萬的財政上繳任務)，又鼓勵公安局積極作為(超過800萬的罰沒收入基本上全返還給公安局)。

　　而在2014年實行財政政策改革以后，財政局根據核算，保障公安局每年800萬的運轉經費，哪怕公安局未上繳財政一分錢;如果公安局上繳超過800萬，超過的部分按50%返還。

　　這個改革對財政局和公安局各有利弊。在財政包干制下，財政局不用承擔責任，但公安局也獲取了足夠的財政自主權;收支脫鉤政策執行以后，財政局需要承擔保障責任，但公安局喪失了財政自主權。

　　深入調查可以發現，改革前后公安局的財政狀況并沒有多大改變。因為，財政局經過測算，這幾年公安局每年上繳財政1000萬左右，按照這個基數，公安局獲得的財政支持差不多維持在850萬~900萬之間。換一句話說，公安局如果要過好日子，維持過去幾年的財政狀況，怎么著都還得上繳1000萬以上的罰沒收入。否則，公安干警的工資、津貼之類的雖然得到保障了，可加班費之類的就無法保障了，公安干警的待遇就得下降。因此，公安局還得積極“創收”才行。

　　事實上，改革之后公安局內基層單位的日子反而不好過了。原因在于，公安局趁機進行了不利于基層單位的內部財政政策調整。在財政政策改革之前，局機關和各派出所、各大隊之間執行的也是包干政策，各基層單位，尤其是派出所，基本上是自收自支。這樣，局和各基層單位之間事實上沒有多大的財政關系，局領導省心，基層單位也逍遙。但是，財政政策的改革給局里擴大其財政權創造了機會。局里通過財政保障了各個基層單位的“人頭經費”，但同時要從各基層單位提取罰沒收入，這對基層單位的其余開支產生極大影響。

　　比如，對于城區派出所而言，除了“人頭經費”(正式民警的工資、津貼)得到財政保障，其他開支仍需要自籌。而城區派出所每年最低開支需100萬，項目包括臨時人員工資(輔警、廚房)，辦公經費，民警住房公積金、醫保、超時工資。公安局在實行新財政政策后，只返還城區派出所財政收入的50%，這就意味著，派出所要維持運轉，必須保證每年至少有200萬左右財政收入。眾所周知，現在公安局基本上沒有行政收費，這些所謂的財政收入實際上就是罰沒收入。

　　派出所長無奈地說，他最重要的任務就是“找米下鍋”。“米”在哪里?在“黃、賭、毒”。然而，他經過仔細測算，派出所無論如何也不可能完成這個任務，因此，只能爭取縣里給派出所增加返還比例，他希望100%返還，最后達成了折中方案：70%。

　　局里為何要趁機增加財政收入?并不是說局里想單純地擴張財政權，而是隨著治安形勢的變化，在基層單位任務越來越重的同時，局里的任務也增大了。比如，近些年來，公安部對群眾安全感指數非常敏感，以之為考核公安工作的一項指揮棒，甚至成為衡量地方主要官員的政績的主要指標。對于公安局而言，這增加了許多行政工作，不可能全靠基層派出所去做，只能是局里統籌部署。

　　再如，這些年地方治安形勢不容樂觀，每個縣都有大案要案，這也需要局里統一部署。還有，近來公安部門加強了反恐部署，各縣公安局都可能要組建特警，加大培訓民警，進行持槍巡邏，僅此一項工作就耗資巨大，而這也不是基層單位所能完成的。

　　如此看來，無論財政政策怎么改變，貧困縣公安局的財政狀況并沒有實質改變。其本質是，財政保障主要來自于執法行為;而且，隨著治安形勢的復雜化，警務工作越來越繁重，財政需求也越大。這就促使公安局的各基層單位出現了“趨利執法”的情況：執法要考慮獲取罰沒收入;執法力量的分布取決于執法收益。

　　趨利執法的過程

　　受制于財政壓力，公安局的基層執法單位必定考慮執法效益問題，即執法力量投入與經濟收益之間的對比。

　　這對執法過程產生直接影響：第一，基層執法單位要考慮重組執法單元，讓更多的民警投入有經濟收益的案件;第二，基層執法單位還可能選擇性執法，優先考慮辦理那些和經濟收益相關的案件。

　　關于第一點，主要體現為辦案力量的急劇增加，以及基層基礎工作的不斷弱化。

　　公安局傳統的內部力量分布一般是這樣的，辦案的力量主要由專業大隊負責，治安大隊負責治安案件，刑偵大隊負責刑事案件，經偵大隊負責經濟案件，派出所一般負責基礎工作。應該說，傳統的分工模式是較為合理，也是比較有效的，由專業大隊負責案件處理有助于專業性提高;派出所因為不用花大力氣辦案，有助于把基礎工作做扎實。也因此，之前我們通?？吹降木跋笫?，派出所即便缺乏經費，解決問題的最常用手段是向鄉鎮政府“化緣”，當然，前提是派出所也要支持鄉鎮政府的中心工作。

　　但是，自從公安局內部財政政策變革之后，基層執法單位尤其是派出所，財政壓力陡增。在與局里討價還價的過程中，基層單位肯定處于弱勢，因此，只能自謀出路。問題在于，當前鄉鎮政府早已不是一級財政單位，也不可能給轄區派出所財政支持;況且，公安部早就再三強調，公安民警不能參與非警務活動。在這種情況下，基層單位普遍增強了辦案力量。

　　以城區派出所為例。城區派出所為了減輕財政壓力，“創新”了工作方法。一是將任務分解到每個民警頭上，連普通社區民警也需完成7000元/月，女民警和辦公室人員的任務稍微少一些。二是抽調最精干的力量，成立了兩個辦案中隊，專門辦理案子。

　　由于派出所的力量向辦案傾斜，使得其基礎工作受到了影響。派出所所長坦言，公安部的要求是每500人需配備一個片警，但城區派出所根本不可能達到，現在的實際情況是一個片警必須管3萬人。由于警力嚴重不足，一些基礎工作根本不可能展開，比如出租屋的登記管理、流動人口信息的掌握、消防安全問題。我調研的這個縣城戶籍人口只有3萬人，但常住人口已超過10萬人，絕大多數是鄉下來縣城帶小孩讀書的流動人口。城區派出所非常擔心出租屋和流動人口的管理問題，認為這是一個隱患，按現在的警力配置，根本不足以應付。

　　不僅派出所，專業大隊的警力也不得不進行重新配置。巡警大隊共有60多個巡警，其中有17個正式民警。一直以來，其主要職責有三個：一是110出警，這是核心業務;二是城區防控，進行巡邏，這也是基礎業務;三是遇到突發事件時進行穩控，這也會牽扯部分警力。巡警大隊的保障相對還好一些，因為正式民警有“人頭費”，另外財政還專門撥付群防群治的款項，巡防大隊可以靈活調配群防群治款。即便如此，巡防大隊也面臨財政壓力。為此，巡防大隊也把6個素質最高的民警抽調出來，成立了案件中隊，專門為巡警大隊“創收”。

　　關于第二點，則主要表現為一些有利可圖的案件受到重視，而一些涉及群眾安全的案件卻可能因人手原因相對沒那么受重視。

　　我們在調研中反復聽到公安局內部的一個說法是，“有事找警察”的提法嚴重影響了正常的公安工作。從公安工作的專業化角度看，這個說法非常有道理，因為公安部門承擔了過多的社會事務，導致其本職工作受到影響。但是，從另一個層面看，這種說法或許真實反映了當前公安部門選擇性執法現狀。

　　選擇性執法首先表現在基礎工作與辦案工作之間的錯位。前面提到，派出所和巡防大隊的核心業務本不應該是辦案，而是基礎工作。但現在的情況是，由于基礎工作不可能立即見效，也不可能給基層單位帶來經濟效益，基層單位把更多精力放在辦案中。

　　一個細節是，公安系統這些年非常重視群眾滿意度、安全感及治安好轉率等指標，這些指標基本上反映了基層基礎工作是否扎實。但是，基層單位對這些調查有自己的思考。因為，在財政壓力下，基層單位客觀上必須更加重視辦案工作，比如辦理賭博案件。

　　其次，選擇性執法體現在對案件的考量主要基于經濟效益。對于巡警大隊、派出所等這些本應以基礎工作為主業的基層單位而言，其辦案能力僅限于案情并不復雜的小型治安案件。絕大多數治安案件并不能創造經濟效益，比如鄰里糾紛、打架斗毆、小偷小摸，但這些案件卻關乎老百姓的日常生活;而少數治安案件，如聚眾賭博、賣淫嫖娼是可以創造經濟效益的。基于經濟利益的考量，基層單位更喜歡辦理后一種治安案件，而對前一類型的治安案件則積極性不高。

　　刑警大隊同樣有趨利執法現象。一般情況下，有兩種類型的刑事案件刑警大隊有積極性，一是大案要案，尤其是命案，這種類型的案件一般領導重視，是個政治任務;二是明顯有利可圖的案件，如涉及數額較大的詐騙、偷盜、搶劫案件。

　　由于刑事案件，特別是大案要案的破案成本更高，因此更需要考慮經濟收益。一位刑偵中隊長講了一個故事，2012年年底本縣發生了一起命案，兩個老人被殺。分管縣領導高度重視，鼓勵專案組破案，并承諾破案后為專案組請功，讓縣財政拿出30萬出來獎勵。結果，這個案件歷經波折終于破了，可這位縣領導食言了，僅僅請專案組吃一餐飯了事。這件事搞得刑偵大隊上下哭笑不得。當然，公安局有命案必破的原則，投入精干力量破這起案件也沒怨言可說。況且，領導肯定是要不了財政的錢，故而只能請吃一餐飯了事。

　　意外后果

　　趨利執法的一般后果，大多是可以預見的，比如會導致基礎工作荒廢，出現“釣魚執法”等過度執法行為，普通案件得不到處理影響公眾安全感等等。從我們調研的情況來看，趨利執法還會產生一些意想不到的后果，而這或許為今后的警務工作埋下隱患。

　　一是產生警力內耗。由于每一個基層單位都要為“創收”費心，而真正能夠產生效益的執法類型也就那么幾個。重大刑事案件只能由刑偵大隊來處理，別的單位沒有權限，也沒有能力來辦理。一般的治安案件中，能夠進行處罰的就是抓黃賭毒。并且，抓吸毒的還很難罰到款，因為縣城吸毒的大都是老油條，身無分文，且吸毒是刑事案件，必須并處拘留，這就更增加了罰款難度。所以，真正能夠“創收”的業務就是抓賭、抓嫖。而賭、嫖一般只在縣城才有，鄉下都是熟人社會，沒有多大空間。由此造成的后果是，全縣很大一部分警力，包括治安大隊、城區派出所、巡警大隊，都在抓賭抓嫖;甚至一些鄉下派出所也進城抓賭抓嫖。以至于一位公安民警跟我們說了一個笑話：有一次，一伙在縣城某個賓館賭博的人，竟然被來自不同單位的警察抓了5次!

　　二是造成警務效率低下。傳統的警力分布是較為合理的，專業大隊和基層派出所分工明確，相互配合。如果保障有力，警力充足，警務效率應該是比較高的。當所有基層單位一門心思求生存時，必定意味著職能交叉、混亂的局面，而一些基礎工作也不可能真正做好。長此以往，因為缺乏基礎工作，警務效率必然下降。我們調研期間，地下六合彩開始在這個縣的農村大肆蔓延。治安大隊長戲言，他要和兩個鄉鎮的派出所做個“合伙生意”，端兩個馬莊。可行動結果是，同一個地方的另外的馬莊根本就沒動，端掉的馬莊也沒抓到老板。個中緣由可能是，鄉鎮派出所根本就不愿意掃除所有賭博窩點，否則如何維持今后的“創收”業務?

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