原標題：深化國企改革要構(gòu)建中國特色社會主義國有經(jīng)濟治理體系

　　黨的十八屆三中全會以來，在推進全面深化改革過程中，國企改革可以說是難度極大的一項任務(wù)。因為國企改革涉及所有制根基，從這個意義上講，國企改革的結(jié)局，將決定中國社會經(jīng)濟基礎(chǔ)乃至建立其上并為之服務(wù)的整個國家上層建筑的性質(zhì)判斷，決定中國特色社會主義的歷史命運。為此，需要從政治和戰(zhàn)略高度把握國企改革的出發(fā)點，著眼堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，著眼加強而不是削弱國企、使國企更好成為國民經(jīng)濟和國家政權(quán)的重要支柱，著眼解決影響我國國有經(jīng)濟更好發(fā)展的深層矛盾問題而又防止改革出現(xiàn)顛覆性失誤，著眼建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國、贏得中國特色社會主義道路的成功，系統(tǒng)地研究制定國企改革規(guī)劃和方案。

　　一、在宏觀調(diào)控層面，構(gòu)建與憲法規(guī)定的基本經(jīng)濟制度相適應(yīng)的國家法律規(guī)范和政策導向體系，對公有制經(jīng)濟和非公經(jīng)濟分清主輔、公平對待

　　深化國企改革應(yīng)堅持問題導向。當今的國企與改革初期的國企相比，無論內(nèi)部狀況還是外部環(huán)境都已大不一樣。外部環(huán)境早就不是一統(tǒng)天下、指令計劃，而主要是靠市場吃飯;內(nèi)部狀況也不是“坐等靠”、當“算盤珠”，絕大部分國企都實行了公司制改造，有了經(jīng)營自主權(quán)，有了參與市場競爭和自我發(fā)展、自我完善的能力。近年來國企發(fā)展的成就不容否定，對中國經(jīng)濟騰飛和社會穩(wěn)定作用巨大。現(xiàn)在談國企改革，需要解決的是影響國企在社會主義市場經(jīng)濟條件下遇到的深層矛盾和問題，為我國國有經(jīng)濟發(fā)展壯大、發(fā)揮重要支柱和主導作用排除障礙，開辟更好前景。

　　正由于此，我們不能把國企改革簡單等同于發(fā)展混合所有制，做“為混合而混合”的傻事，而應(yīng)當從宏觀調(diào)控導向、所有權(quán)制度和企業(yè)經(jīng)營管理制度等諸層次，直面影響國企發(fā)展的實質(zhì)性矛盾因素，下決心理順關(guān)系，完善法規(guī)政策、制度機制安排，系統(tǒng)構(gòu)建起中國特色社會主義國有經(jīng)濟治理體系。

　　國家法律和政府的經(jīng)濟政策，是規(guī)范引導市場主體行為、維護公平競爭環(huán)境的基本依據(jù)和杠桿。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，占主體地位的公有制經(jīng)濟和起主導作用的國有經(jīng)濟，與處于補充性地位、起輔助性作用的私資外資經(jīng)濟，地位作用是不一樣的。這有國家憲法依據(jù)，從國家法律到具體政策都應(yīng)當配套協(xié)調(diào)。我國的經(jīng)濟政策，應(yīng)當一方面保證公有制經(jīng)濟占主體地位、國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中起支柱和主導作用，一方面又保證在競爭性市場上多種所有制經(jīng)濟享有平等待遇。在現(xiàn)實中，攻擊國企超國民待遇的言論不絕于耳，還總有人譴責國企處于壟斷地位，市場準入對私資外資不公平。從各地的實際情況來看，各級政府很長時期下達的政策文件都是鼓勵私企外企發(fā)展，為它們降門檻、開綠燈，甚至給予超國民待遇;而對公有制經(jīng)濟和國企的發(fā)展沒有從質(zhì)和量上給出公有主體、國有主導如何實現(xiàn)的具體界定及具體政策舉措。其實，有些特殊性、公益性事業(yè)由國企壟斷是必要的。還應(yīng)指出的是，現(xiàn)在中國市場上的很多競爭性行業(yè)，外企私企能做，而國企不能做;外企私企有優(yōu)惠，國企沒優(yōu)惠。針對部分公有制經(jīng)濟受冷遇、私資外資經(jīng)濟受優(yōu)待的政策取向，應(yīng)當盡快予以調(diào)整完善，抓緊構(gòu)建起與憲法規(guī)定的基本經(jīng)濟制度相適應(yīng)、有利于鞏固公有制主體地位和加強國有經(jīng)濟主導作用的法律政策體系。

　　二、在所有權(quán)制度層面，構(gòu)建與真正的所有者對接的全民所有權(quán)實現(xiàn)形式，改變政府包辦替代，造成政資不分、政企不分的狀況

　　公有不等于無所有，全民所有不等于政府所有。很多人以為公有制與市場經(jīng)濟無法結(jié)合，就是在這個問題上陷入誤區(qū)。公有制與市場經(jīng)濟能否結(jié)合，關(guān)鍵在于公有制經(jīng)濟組織能否成為真正的市場主體。許多市場經(jīng)濟國家的實踐都證明，國企和私企一樣，都可以成為市場主體，都可以有競爭力，都可以實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相對分開、又有機銜接的企業(yè)法人治理制度。企業(yè)活不活，關(guān)鍵不在于財產(chǎn)屬誰所有，股東是誰，而在于有沒有公平的外部競爭參與條件和內(nèi)部競爭激勵機制。對國企來說，有沒有活力，首先取決于政府有沒有越權(quán)，既當裁判員又當運動員。現(xiàn)實的市場競爭中，有些事私企能辦成而國企做不成，比如有的國企海外投資收購決策，一個月內(nèi)須簽約，但上級主管部門幾個月也批不下來，坐失良機。這說明國企被政府當成行政組織管理的狀況還未根本轉(zhuǎn)變，經(jīng)營者權(quán)利不完整，所有者權(quán)利沒有真正落實。

　　過去常有“國企產(chǎn)權(quán)不清晰”的說法，其實國企產(chǎn)權(quán)屬于全民，不存在不清晰的問題，只不過“全民”由誰代表被搞混沌了，使得全民產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)形式長期處于不合理、不穩(wěn)定的扭曲狀態(tài)。改革前的國營企業(yè)是“全民所有、國家經(jīng)營”，含義是準確的，但容易發(fā)生“政府說了算”、把“全民所有”混同于“政府所有”;改革后的國企被稱為“國家所有、企業(yè)經(jīng)營”，含義上就更容易造成“國家所有”不是“國民所有”(即國家全體公民所有)，而是“政府所有”。政府作為市場經(jīng)濟的宏觀調(diào)控者，不能取代企業(yè)的經(jīng)營者權(quán)利，更不能取代全體公民的所有者權(quán)利，產(chǎn)權(quán)明晰首先要保證全民財產(chǎn)所有權(quán)神圣不可侵犯。市場經(jīng)濟要求公平，如果只要求私資外資所有者權(quán)利公平，沒有國資所有者權(quán)利公平，那就是最大的不公平。

　　推進國企改革，可考慮按照“大集體”式的新型股份經(jīng)濟思維，探索和完善全民所有的產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式。

　　一是國有資產(chǎn)作為全體公民的集體共有資產(chǎn)，不能像蘇聯(lián)那樣在全社會分股變?yōu)閭€人私產(chǎn)，但所有者作為“集體股東”要有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益分配權(quán)。國有資產(chǎn)總量和結(jié)構(gòu)變動、企業(yè)經(jīng)營效益和收益分配使用狀況等，根據(jù)全國和地方國企所有權(quán)屬性范圍，分層級每年向全體公民公布，接受公民監(jiān)督;每年國資收益劃定一定比例上繳財政用于社會發(fā)展補償、積累和公共福利保障等開支。

　　二是全民共有資產(chǎn)的處置決定權(quán)，委托其法定代表機構(gòu)即全國和地方人民代表大會代理。凡涉及國資使用投向投量、國企產(chǎn)權(quán)和組織形式變更、國資收益和紅利分配等重大方案，均應(yīng)提交本級人大審議決定，且須確保全民“集體股東”的財產(chǎn)所有權(quán)和收益權(quán)不受損失。

　　三是國資經(jīng)營管理權(quán)要同政府脫鉤，向所有者負責，由人大設(shè)立專門的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(可由現(xiàn)國資委改隸)履行相應(yīng)職責。改革后成立的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理機構(gòu)，也應(yīng)歸屬人大系統(tǒng)(通過國資監(jiān)管委員會)領(lǐng)導。

　　四是國資產(chǎn)權(quán)組織形式及其變化，應(yīng)當有立法依據(jù)和人大審批程序，服從全民整體利益及國家戰(zhàn)略發(fā)展要求，有利于國資增值增效，發(fā)揮對國民經(jīng)濟的主導和支柱作用。對什么領(lǐng)域、什么企業(yè)采取獨資還是混合制形式，是對公有資本混合還是對私資外資混合，以及如何掌握控股權(quán)，都不能由政府決定，搞一刀切、一股風，而應(yīng)當由人大專門立法在先，在此基礎(chǔ)上，具體事項由人大授權(quán)其國資監(jiān)管委員會依法審議決定。

　　五是在國企實行混合制改革中，優(yōu)先鼓勵國有經(jīng)濟、集體經(jīng)濟和勞動者個人之間的資本融合，發(fā)展公有制股份混合經(jīng)濟。由人大統(tǒng)一立法規(guī)定，根據(jù)國企的不同類型和規(guī)模，劃分出一定的股權(quán)比例，按照平等自愿原則和增資擴股方式，鼓勵各種集體經(jīng)濟組織投資入股，允許企業(yè)內(nèi)部管理人員、技術(shù)人員和職工個人投資持股，并享有與全民股權(quán)同等的分紅權(quán)，形成以全民股權(quán)(也是一種“大集體”股權(quán))為基礎(chǔ)、多層次集體股權(quán)和勞動者個人股權(quán)參與融為一體的公有制股份混合經(jīng)濟實體。國企發(fā)展混合制，不僅要和私資、外資混合，也可以考慮引入集體資本，優(yōu)先發(fā)展公有制混合經(jīng)濟。

　　六是建立全民股權(quán)代表任期履職制度。由人大國資監(jiān)管委員會或委托下屬的經(jīng)營管理機構(gòu)在社會公開組織推選具有專業(yè)知識和能力的全民股權(quán)代表，與其他股權(quán)代表一起組成國企應(yīng)屆股東大會，選舉產(chǎn)生董事會和監(jiān)事會及其領(lǐng)導，由董事會在社會上選聘專門人才擔任總經(jīng)理和組成經(jīng)理層，并報人大國資監(jiān)管委員會批準，向全民“集體股東”負責。國企黨委和工會的主要領(lǐng)導人可由上級黨組織系統(tǒng)推薦，并經(jīng)企業(yè)選舉產(chǎn)生。政府機構(gòu)不再轄屬任何企業(yè)，也不委派企業(yè)領(lǐng)導人，與國資經(jīng)營、國企管理完全脫鉤。

　　三、在企業(yè)經(jīng)營管理層面，構(gòu)建適應(yīng)市場運行和發(fā)揮社會主義優(yōu)勢相結(jié)合的國企法人治理制度，防止生搬硬套、食洋不化，為腐敗和低效提供制度性漏洞

　　這些年國企管理暴露出的種種問題，很大程度上正是部分企業(yè)改制過程中照搬西方的企業(yè)管理方式，食洋不化、機制脫節(jié)帶來的后遺癥。如國企高管嚴重腐敗，乃至國有財產(chǎn)流失，引起社會公憤。這說明西方那一套企業(yè)法人治理制度不是萬能的，存在著高度集權(quán)而制約乏力的嚴重缺陷。當年中國的“兩參一改三結(jié)合”，是在世界發(fā)達國家都得到認可和推廣的企業(yè)民主管理制度，并非不能適應(yīng)市場經(jīng)濟運行，我們不能把“洗澡水連孩子一起潑了”。建立符合中國實際的現(xiàn)代國企治理結(jié)構(gòu)和企業(yè)法人制度，不可簡單照搬西方模式，必須探索走出自己的路，堅持把加強黨的領(lǐng)導、職工民主管理監(jiān)督等社會主義企業(yè)管理的優(yōu)良傳統(tǒng)，納入國企法人治理制度之中。

　　再如，很多國企改制后內(nèi)部薪酬性質(zhì)上不倫不類，既不像勞動報酬，也不像勞動力市場價格。各行業(yè)國企人員收入分配比例也嚴重失衡。按勞分配是社會主義公有制經(jīng)濟的基本分配制度，背離按勞分配原則，無論是收入差距過大，還是吃大鍋飯、搞平均主義，都會影響效率。國企各級管理人員和職工的工資報酬，應(yīng)該在人大立法和股東監(jiān)管下，依照按勞分配原則，與企業(yè)經(jīng)營效益掛鉤，在競爭流動中實現(xiàn)大體平衡，充分調(diào)動各類勞動者的積極性。整個社會的管理者和勞動者收入水平也應(yīng)該相應(yīng)提高，與世界接軌，改變廉價勞動力狀況，縮小國別差距和行業(yè)差距。說到底，勞動者的積極性是共產(chǎn)黨的執(zhí)政之本、立國之本，也是興企之本。

　　還有，國企作為全民所有的經(jīng)濟實體、財產(chǎn)凝聚和利益源泉，也是國家和人民抗御風險、應(yīng)對災(zāi)害、戰(zhàn)勝困難的經(jīng)濟“靠山”。這就決定了國企法人治理制度改革，必須考慮承擔社會職責的要求，保證在突發(fā)危難情況下，國企能夠堅決聽從黨和國家召喚，堅決服從大局需要，迅速調(diào)集資源，高效協(xié)同發(fā)揮支援保障作用，救國濟民于危難之際。在抗震救災(zāi)中央企的出色表現(xiàn)就是很好例證。當然，事后國家對企業(yè)應(yīng)有補償。可是流行的“精英”意見，不是要國企改革適應(yīng)這種社會責任擔當?shù)男枰且獓蟾淖兩鐣熑螕敚苑陌次鞣侥Ｊ皆O(shè)計的企業(yè)制度，這豈不是本末倒置?中國國企應(yīng)當有自己的“制度自信”，在繼承中創(chuàng)新，在改革中完善，建立健全具有中國特色的社會主義現(xiàn)代企業(yè)制度，從而帶動中國經(jīng)濟強盛發(fā)展。

　　發(fā)展混合所有制是為促進國有企業(yè)制度完善和實力壯大可選擇的一種形式和手段，但不是目的，不能舍本求末。特別是與私資外資混合，風險很大，必須堅持底線思維，確保不犯顛覆性錯誤。有四條關(guān)鍵性原則應(yīng)當堅持，不可退讓。

　　一是堅持“增量發(fā)展原則”。國企調(diào)整產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，必須在國資增量而不是存量上做文章，即“做加法不做減法”，具體方法既可搞新項目合資合股，也可老項目吸收增資擴股;如果“以賣代混”，把國資存量轉(zhuǎn)讓給私資、外資搞“多元化”，那就不是加強國企，而是要搞掉國企!目前很多地方政府和企業(yè)推出的混改方案，普遍不提“增量發(fā)展原則”，這是極其錯誤的。一旦放棄“增量發(fā)展”這個前提，而拿現(xiàn)有國資存量開刀，機械地按企業(yè)分類劃分控股比例進行股權(quán)多元化“混改”，那么“國資控股比例”就會被倒過來變成“國資拋售比例”，不可避免造成全國范圍內(nèi)國有經(jīng)濟大規(guī)模撤退、大規(guī)模減持，大比例拋售現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)國有資本，其結(jié)果就不是“合資共進”，而是“國退私進”、“中退外進”，國資、國企就不可能得以加強，而必定被削弱!國企推行職工持股改革試點，同樣必須堅持“增量發(fā)展原則”，可以鼓勵全體管理人員、技術(shù)人員和職工自愿掏錢買股增資，成為企業(yè)的“個人股東”，但不能把現(xiàn)有的國資股權(quán)內(nèi)部瓜分、折價送股。所謂“股權(quán)激勵”，只能解讀為將職工投資持股作為一種提高勞動者積極性、增強企業(yè)凝聚力的手段，決不允許拿全民所有“集體股權(quán)”給一部分人當“獎金”、送“大禮”，變公產(chǎn)為私產(chǎn)。可見，是否堅持增量發(fā)展原則，是事關(guān)國企改革成敗的要害問題。

　　二是堅持“國資控股原則”。混合所有制是一種經(jīng)濟共同體，其性質(zhì)取決于誰控股。在“混改”中最陰險的私有化陷阱，就是假混改之名，要求國企“只混不控，不設(shè)底線”，造成中國經(jīng)濟私有化、附庸化不可挽回之惡果。控股是擴大國資實力，增強控制力和支配力的基本條件。在我國，確保國有資本在重要骨干企業(yè)絕對或有效控股，才能充分發(fā)揮其在國民經(jīng)濟中的支柱作用和國際競爭中的主力軍作用，適應(yīng)國家經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略需要。在一般競爭性領(lǐng)域，也不能鼓勵私資外資控股，而放棄國資控股權(quán)。控股是一種產(chǎn)權(quán)競爭，是在融資共進中競大競強。無論私企還是國企，都是市場主體，都應(yīng)享有參與市場競爭的平等權(quán)利。如果為了私資外資利益，強迫國資退出、放棄控股權(quán)，那就是搞私有化專制壟斷，不是真正的市場競爭。應(yīng)當要求國資只要有條件就堅決控股，這樣才能防止國企被私有化，才有利于國資做大做強，在整個國民經(jīng)濟中發(fā)揮主導作用，為實現(xiàn)全面小康和現(xiàn)代化目標提供可靠的經(jīng)濟支撐。

　　三是堅持“資產(chǎn)綜評原則”。國企發(fā)展混合所有制，即便按照“增量發(fā)展原則”向社會融資擴股，也要對原有國企資產(chǎn)如實評估，決不允許用價值低估吸引私資外資進入，致使國有股權(quán)稀釋，變相賤賣國有資產(chǎn)。按照市場規(guī)則，企業(yè)增資的定價基礎(chǔ)不僅是評估凈資產(chǎn)，還要考慮盈利能力、成長性和社會影響力，進行綜合評估，若只按帳面凈資產(chǎn)，必然價值低估。

　　四是堅持“公開透明原則”。“改革關(guān)鍵是公開透明”。要有效防止借改革化公為私謀暴利，就必須破除“神秘主義”，讓改革在“玻璃罩”里運作。特別是改革的方案細則、國企資產(chǎn)評估方法和結(jié)果、交易辦法和交易價格等必須向社會公開;股權(quán)交易必須在資本市場上公開競價，不允許搞私下交易。凡是暗箱操作，其中必有貓膩。只有國企改革的每一項每一環(huán)都置于全社會監(jiān)督之下，才能讓黑腐行為無處藏匿。

　　總而言之，國企改革真正具有決定意義的關(guān)鍵是，按照黨的十八屆三中全會提出的建立完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個全面深化改革的總目標，落實國有經(jīng)濟地位作用，創(chuàng)新完善國有資產(chǎn)管理和國有企業(yè)運營的一整套緊密相連、配套協(xié)調(diào)的體制機制，包括建立健全公有制經(jīng)濟價值觀體系和國家相關(guān)法律政策體系、全民所有權(quán)制度及委托代理制度、國有企業(yè)法人治理制度、激勵約束制度等，在此框架內(nèi)更好協(xié)調(diào)發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢，增強國有企業(yè)的活力、控制力和影響力，實現(xiàn)整個國有經(jīng)濟治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為社會主義市場經(jīng)濟條件下國有經(jīng)濟的長遠發(fā)展壯大提供制度保證。

　　(作者：昆侖策研究院常務(wù)副院長、高級研究員)

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